STS 505/2004, 14 de Junio de 2004

El Juzgado de Primera Instancia número nueve de Huelva, conoció el juicio de menor cuantía nº 337/96, seguido a instancia de Doña María Cristina contra el Ministerio de Medio Ambiente, sobre cancelación de anotación preventiva sobre dominio público.

Por la representación procesal de Doña María Cristina se formuló demanda en base a cuantos hechos y fundamentos de derecho estimó de aplicación, para terminar suplicando al Juzgado: "....se dicte sentencia a tenor de los siguientes pedimentos: A) Que se declare que mi mandante, era propietaria con justo título de la finca descrita en el hecho primero de la demanda antes de la aprobación del deslinde del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 15-7-1991, así como en el momento de la aprobación de la Ley de Costas de 28-7-1988. B) Que se declare que el expediente de deslinde y acto aprobatorio del mismo conforme a la Orden Ministerial de 15-7-1991, no le era de aplicación la Ley de Costas de 28-7-1988 por cuanto que dichos terrenos no tenían la consideración de playa, habiendo sido antes bien de montes y hoy día suelo urbano, no reuniendo el suelo de la finca de mi mandante los requisitos de los artículos 3 de la Ley de Costas, y en definitiva declarar que la finca de mi mandante no debe quedar incluida en el deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 15-7-1991. C) Que se declare que mi mandante es propietaria en pleno dominio en los momentos actuales de la finca urbana descrita en el hecho primero de la demanda, por haberla adquirido del Estado como bien de utilidad pública por Ley 67/67 de 22 de julio, ordenando la cancelación de la anotación preventiva de dominio público a favor del Estado, o en su caso, de haberse producido la conversión de la anotación en inscripción, se ordene la cancelación de dicha inscripción, y simultáneamente se ordene de nuevo la inscripción de la finca a favor de mi mandante. D) Subsidiariamente, y para el supuesto de que se denegase cualquiera de los pedimentos anteriores se declare que el dominio o titularidad de mi representada sobre la finca objeto de este litigio, como consecuencia de la aprobación del deslinde se ha convertido en dominio público a favor del Estado, siendo éste un dominio degradado, y conservando mi mandante el derecho de ocupar la finca objeto de este litigio mediante la concesión administrativa sin obligación de pagar canon alguno, acogiéndose a los beneficios de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988, durante un periodo de 60 años, es decir, por 30 años prorrogables por otros 30, respetando sus usos y aprovechamiento, o alternativamente, y siempre a elección de mi mandante a que se le indemnice por el Estado en las cantidades que se determinen en ejecución de sentencia por el valor de su propiedad y a tenor de los términos de la vigente Ley de Expropiación Forzosa para la fijación del justiprecio".

Admitida a trámite la demanda, por la representación procesal de la parte demandada, Ministerio de Medio Ambiente, se contestó la misma, en la que terminaba suplicando al Juzgado, tras los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación: "...dicte resolución por la que inadmita las pretensiones del actor o, en otro caso, las desestime absolviendo a la Administración del Estado de los pedimentos contenidos en el escrito de demanda, todo ello, con imposición a la parte actora de las costas del procedimiento".

Con fecha 11 de abril de 1997, el Juzgado dictó sentencia cuyo fallo dice: "Que, estimando parcialmente la demanda debo declarar y declaro que la actora Doña María Cristina, por cuanto figuraba como titular, registralmente inscrita, en el momento de la aprobación del deslinde practicado en la Playa de Mazagón, aprobado por Orden Ministerial de 15 de julio de 1991, en relación a las fincas que luego se vieron afectadas por el mismo (y que se describen en esta resolución por transcripción del hecho primero de la demanda) se encuentra incursa en el supuesto de hecho contemplado en la Disposición Transitoria Primera apartado Tercero de la Ley de Costas de 1988, teniendo derecho a acudir a la Administración para que por la vía propia de la naturaleza de aquélla, y previo cumplimiento de las normas que le son propias, se le conceda, en su caso, los beneficios establecidos en la Disposición Transitoria Primera , párrafo 1º de la citada Ley de Costas, sin que pueda efectuarse, en el marco de este procedimiento, por ser exorbitante al mismo, y competencia de la Administración, cualquier otro pronunciamiento sobre legalidad del deslinde, acomodación del mismo a la Ley de Costas, o declaración de derechos de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre, materias en relación a las que sí procederá estimar la excepción de incompetencia de jurisdicción que había sido articulada por el demandado. En todo lo demás, resultan desestimados el resto de los pedimentos deducidos en la demanda. No cabe hacer expresa declaración sobre costas causadas".

Interpuestos recursos de apelación contra la sentencia de primera instancia y tramitado el recurso con arreglo a derecho, la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Huelva, dictó sentencia en fecha 25 de marzo de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "Desestimar los recursos de apelación interpuestos por Doña María Cristina y el Estado representados por el Procurador Sr. Ruiz Ruiz y el Abogado del Estado contra la sentencia dictada, en los autos a que se contrae el rollo de Sala y su primer grado por el Iltmo. Srª. Magistrado Juez del Juzgado de Primera Instancia núm. 9 de Huelva en fecha 11 de IV de 1997, y confirmar la citada resolución sin condena en costas de esta alzada a los recurrentes".

Por el Procurador Sr. Rosch Nadal, en nombre y representación de Doña María Cristina, se presentó escrito de formalización del recurso de casación ante este Tribunal Supremo, con apoyo procesal en los siguientes motivos:

"Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al apreciarse infracción del artículo 13-2 de la Ley de Costas de 1988, y jurisprudencia del T.S. (sentencia de 6-3-1992; R.A. 2-396/92) al declararse por la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 9 de Huelva, confirmada con la dictada por la Audiencia Provincial incompetencia de jurisdicción en cuanto a la petición de que se declare que el recurrente es propietario por haberla adquirido del Estado previa desafectación, como bien de utilidad pública por la Ley 67/67 de 22 de julio, así como la incompetencia de jurisdicción a la petición subsidiaria de que se declare que el dominio privado como consecuencia de la aprobación del deslinde ha decaído transformandose en un dominio degradado y teniendo derecho el recurrente a acojerse a los beneficios de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 28 de junio de 1988".

"Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al apreciarse infracción por no aplicación de los artículos 348 y 349 del Código civil, en relación con el artículo 609 del mismo cuerpo legal, y el artículo 33 de la Constitución Española, en cuanto reconocen y regulan el derecho de propiedad e impiden la privación del mismo, salvo por causa de utilidad pública e interés social mediante la correspondiente indemnización".

"Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al apreciarse infracción de jurisprudencia dictada por ese Alto Tribunal, y en concreto invocamos las sentencias de esa Sala de fecha 20-1-1993 y 10-6-1996, repertorio 7.805, ponente Sr. Villagómez Rodil, que viene a reconocer los enclaves privados con anterioridad a la vigencia de la Constitución, es decir fincas litigiosas enclavadas en zona Marítimo Terrestre y de playa. El respeto a los derechos adquiridos a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, ha sido recogido de manera contundente por esta Sentencia, reconociendo el derecho de propiedad particular en Zona de Dominio Público Marítimo Terrestre, alegando, como argumento el de que tanto la Constitución Española como la Ley de Costas de 1988 y la sentencia del Tribunal Constitucional 149/91, no hacen tabla rasa de los derechos privados adquiridos en enclaves de Dominio Público preexistentes a la entrada en vigor de la Constitución Española, declarando que los derechos de particulares han de mantenerse y reconocérseles, no pudiendo aplicarse retroactivamente los artículos 7, 8 y 9-1 de la Ley de Costas".

"Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al apreciarse violación por la no aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas 22/1988 de 28 de julio, en relación con la Transitoria Novena del Reglamento de la misma, Ley aprobada por R.D. 1471/1989 de 1 de Diciembre, dado que dichas normas impiden que los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas puedan ser considerados demaniales, estando sujetos exclusivamente de protección por anchura de veinte metros. Así se pronuncia la sentencia de esta Sala 4-6-1991".

"Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 1.692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al apreciarse infracción de los principios y derechos contenidos en el apartado 3, del artículo 9 de la Constitución Española de 1978, en tanto que garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos".

Por Auto de esta Sala de fecha 12 de marzo de 1999, se admite a trámite el recurso y evacuado el traslado conferido, por la representación procesal del recurrido, se presentó escrito de impugnación al mismo.

No habiéndose solicitado, por todas las partes personadas, la celebración de vista pública, por la Sala se acordó señalar, para la votación y fallo del presente recurso, el día 26 de mayo del año en curso, en el que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. IGNACIO SIERRA GIL DE LA CUESTA

El primer motivo del actual recurso de casación lo residencia la parte recurrente en el artículo 1692-4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ya que en la sentencia recurrida dicha parte aprecia la infracción del artículo 9-2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como la del artículo 13-2 de la Ley de Costas de 1988.

Este motivo debe ser desestimado.

En efecto, dicha tesis desestimatoria se fundamenta en la trayectoria jurisprudencial recogida y plasmada concretamente en la sentencia de esta Sala, de fecha 9 de julio de 2001, que dice: « La competencia de los órganos jurisdiccionales del orden civil viene limitada a las cuestiones referentes a la titularidad dominical, pública, o privada, de los terrenos comprendidos en el deslinde administrativo, en tanto que la concesión para la ocupación de bienes de dominio público marítimo- terrestre estatal es competencia de la Administración del Estado (art. 64 de la vigente Ley de Costas y art. 129 de su Reglamento) y entre estas concesiones se comprenden las que tienen su apoyo legal en la Disposición Transitoria Primera , apartado 1, de la Ley de Costas, a que se refiere la sentencia recurrida al confirmar la sentencia de primera instancia; así se desprende, igualmente, "a sensu contrario" de la sentencia de esta Sala de 10 de junio de 1996, en la que si no se acogió el motivo de casación que, en el mismo sentido que el aquí examinado, formuló el Abogado del Estado fue porque en la demanda no se había peticionado el establecimiento de la concesión aunque la Sala "a quo", aparte de estimar la demanda, añadió la declaración "sin perjuicio de la transformación en concesión y demás efectos prevenidos en la Ley de Costas 22/1988 de 23 de julio". En consecuencia, las cuestiones judiciales que se susciten con esa conversión del dominio privado reconocido en concesión administrativa habrán de dilucidarse ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.».

Lo expuesto sirve también para insistir en la competencia de los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo para conocer de las cuestiones que se susciten en torno a la concesión administrativa como forma o modo indemnizatorio de la expropiación de la propiedad privada, como se determina concretamente en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991. Por último es preciso decir que la estimación de este motivo hace que casi devengan en inanes los otros motivos alegados en el actual recurso de casación, sin embargo se va a entrar en el estudio de los mismos, para el tratamiento de la situación de hecho que pudiera exigir un pronunciamiento meramente declarativo.

El segundo motivo del actual recurso de casación lo fundamenta la parte recurrente en el artículo 1692-4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ya que en la sentencia recurrida, según opinión de dicha parte, se aprecia infracción por no aplicación de los artículos 348 y 349 del Código Civil, en relación al artículo 609 de dicho Cuerpo legal, y el artículo 33 de la Constitución Española, en cuanto reconocen y regulan el derecho de propiedad e impiden la privación del mismo, salvo por causa de utilidad pública e interés social mediante la correspondiente indemnización.

Este motivo debe ser desestimado.

En efecto, la sentencia de esta Sala, de fecha 5 de marzo de 2004, sobre una cuestión similar a la actual tiene declarado lo siguiente: «A través de la argumentación del motivo, lo que sustancialmente viene a impetrarse es la protección que al derecho de propiedad otorga el art. 349 del Código Civil, ya que de no darse los requisitos que han de concurrir para la privación justificada del dominio, los propietarios han de ser reintegrados en su posesión.

Dispone el art. 5.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial que "la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los jueces y tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos"; en cumplimiento de este mandato, esta Sala ha de tener en cuenta para la resolución del recurso, la sentencia 149/1991, de 4 de julio, del Tribunal Constitucional resolviendo los diversos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por distintos Jueces y Tribunales contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

Refiriéndose a la cuestión relativa a si la eliminación de los derechos de propiedad existentes sobre los terrenos que la Constitución incorpora al dominio público puede ser considerada como privación de tales bienes y haya de dar lugar, por consiguiente, a una indemnización, cuestión que atañe al respeto de la garantía expropiatoria, que la propia Constitución reconoce, dice el Tribunal Constitucional que "esta eliminación de las titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación, pues cuando menos es la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma, de manera que si de expropiación ha de hablarse es aquélla la que establece la causa expropiandi"; y en cuanto a la existencia de indemnización, afirma el Tribunal Constitucional en referida sentencia "que no cabe hablar de inexistencia de indemnización es cosa evidente. Si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación determinada ope legis, por la privación del título dominical. La relación entre expropiación y conversión del título, de una parte, y la naturaleza compensatoria de la concesión que se otorga, de la otra, no aparecería tal vez con absoluta nitidez en la propia Ley, que daba a los propietarios el plazo de un año para solicitar dicha conversión y no ofrecía solución alguna para el supuesto de que se dejara transcurrir ese plazo sin cursar la solicitud. El desarrollo reglamentario de esa norma (Disposición Transitoria primera 2 del Reglamento General) al ordenar a la Administración que, de oficio otorgue la concesión cuando se hubiera agotado el plazo para solicitarla, vino a llenar esa laguna e hizo patente que se trata, en efectos, de una libre opción, sino de una decisión expropiatoria en la que es la misma Ley la que fija el quantum de la indemnización", y agrega que "la conversión del título que faculta para la ocupación del dominio público es, simultáneamente un acto de privación de derechos y una compensación por tal privación, la vulneración del primero de los artículos mencionados (se refiere al art. 33.3 de la Constitución, aclaramos) sólo puede entenderse producida por la insuficiencia de la indemnización".

En cuanto a la insuficiencia de la indemnización dice el tribunal que ha de atenderse a la existencia de un "proporcional equilibrio (STC 166/1986, fundamento jurídico 13.B) entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización ofrecida, de modo tal que la norma que la dispone sólo podrá ser entendida como constitucionalmente ilegitima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable".

Niega el Tribunal que la norma sea inconstitucional, diciendo que "la singularidad de las propiedades a las que la norma se aplica, ya antes comentada, de una parte, el mantenimiento aunque sea a título distinto pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute de los mismos propietarios tenían de la otra, y la consideración, en fin, de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos, aún de haberse mantenido en manos privadas, a la limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen entender imposible que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio durante sesenta años y sin pago de canon alguno, no represente, desde el punto de vista abstracto que corresponde a este Tribunal un equivalente del derecho de que se priva a sus anteriores titulares".

Se alega en la fundamentación del motivo, asimismo, que la finca de los actores no se encuentra en ninguno de los supuestos recogidos en la Disposición Transitoria primera; tal manifestación supone un cambio en la postura jurídica mantenida por los actores pues en el apartado D) del suplico que fue parcialmente acogido en las sentencias de instancia, solicitan, aunque con carácter subsidiario, que "se declare que el dominio o titularidad de mis representados sobre la finca objeto de este litigio, como consecuencia de la aprobación del deslinde se ha convertido en dominio público a favor del Estado, siendo éste un dominio degradado, y conservando mis mandantes el derecho de ocupar la finca objeto de este litigio mediante la concesión administrativa sin obligación de pagar canon alguno, acogiéndose a los beneficios de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988, durante un periodo de 60 años, es decir, por 30 años prorrogables por otros 30, respetando sus usos y aprovechamiento".

Se alega en el motivo la errónea aplicación del art. 13 de la Ley de Costas cuando dispone que el deslinde aprobado declarará la titularidad dominical a favor del Estado, sin que quepa prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes las inscripciones en el Registro de la Propiedad; se afirma que si la automaticidad del art. 13 fuera tal y como la Audiencia recoge, no tendría sentido alguno plantear acciones civiles. Tal razonamiento no puede compartirse. No obstante la declaración del art. 13 de la Ley de que el deslinde aprobado declara la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, se entiende de las fincas incluidas dentro del deslinde, no se impide que quienes se crean afectados por el deslinde ejerciten, al amparo del art. 14, las acciones civiles de que se crean asistidos, acciones dirigidas a obtener una declaración de que las fincas afectadas por el deslinde eran de propiedad privada de los actores antes del deslinde y que constituirá el presupuesto para la aplicación de la indemnización que se establece en la Disposición Transitoria primera de la Ley; entender la finalidad de esas acciones civiles en el sentido que parece darle el motivo que se examina, de que declarada la titularidad privada de la finca ésta quedaría excluida del demanio, choca con el criterio legal y haría perder todo sentido a la citada Disposición Transitoria que en ningún caso encontraría aplicación.»

El tercer motivo tiene también su base en el artículo 1.692-4, ya que, según opinión de la parte recurrente, en la sentencia recurrida se han infringido la jurisprudencia emanada de las sentencias de esta Sala de fecha 20 de enero de 1993 y 10 de junio de 1996.

Este motivo debe seguir la misma suerte desestimatoria que su precedente.

Siendo cierta la doctrina jurisprudencial que se aduce, la misma no es aplicable el supuesto ahora enjuiciado. En la sentencia de 1993 se trata de bienes adquiridos al amparo de la legislación desamortizadora culminada por la Ley de 1 de mayo de 1855 que produjo la desafectación de bienes y la atribución de los mismos en forma de propiedad privada; en la sentencia de 1996 se refiere igualmente a supuestos de desafectación de bienes y que su alienabilidad hubiera sido autorizada o su adquisición hubiera tenido lugar con anterioridad a la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880 complementada por la Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 y la Ley de 26 de abril de 1969. Tales circunstancias no se dan en el caso de autos y el motivo ha de perecer.

El cuarto motivo lo residencia la parte recurrente también en el artículo 1692-4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al apreciarse violación, según opinión de dicha parte, por no aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, en relación con la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la misma aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre.

Este motivo asimismo debe ser desestimado.

En efecto, la tesis casacional no puede sostenerse, ya que como dice la sentencia de esta Sala de 9 de julio de 2001: «La definición del demanio marítimo-terrestre es competencia del Estado estableciendo el legislador las características físicas que han de concurrir en los terrenos para que los mismos queden integrados el dominio público mediante la aprobación del deslinde, conforme establece el art. 13 de la Ley de Costas. En ninguna de las normas contenidas en las Disposiciones Transitorias que invocan los recurrentes se manifiesta esa imposibilidad de que terrenos clasificados como suelo urbano no puedan tener carácter demanial, siempre que en ellos concurran las características físicas que mencionan en los arts. 3, 4 y 5 de la Ley. Las citadas Disposiciones Transitorias regulan la aplicación intemporal de la Ley en cuanto a las normas contenidas en su Título II, "Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo terrestre", de ahí que la aplicación de las repetidas Disposiciones Transitorias lo sea a terrenos no comprendidos en el demanio sino contiguos al mismo, en tanto que la finca de los actores si está comprendida en la zona marítimo- terrestre según resulta de la Orden Ministerial de 15 de julio de 1991 que aprobó el deslinde. En consecuencia se desestima el motivo.».

En este caso el deslinde es por O.M. de 31 de julio de 1991.

Pero es más, lo único que puede otorgar las Disposiciones Transitorias alegadas, es el derecho a obtener una concesión, dada la situación de hecho sobre el inmueble de la parte recurrente, pero ello entraría de lleno dentro del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

El quinto y último motivo lo basa también, como todos, en el artículo 1692-4 de la Ley de Enjuiciamiento civil, ya que en la sentencia recurrida según afirmación de dicha parte, se han infringido los principios y derechos contenidos en el apartado 3, del artículo 9 de la Constitución Española, en tanto que garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Este motivo debe, como todos los anteriores, ser desestimado.

En efecto, este motivo que parte de la base de la no posible aplicación de la vigente Ley de Costas, al prescindir de los derechos adquiridos y consolidados con anterioridad.

La cuestión está perfectamente resuelta en el sentido antedicho de desestimación, por la sentencia de esta Sala, de fecha 11 de febrero de 2004, cuando dice que el motivo ya fue objeto de detenido examen bajo la óptica de su ajuste a la Constitución por el tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991, tan citada y explicitada en esta resolución.

Por lo que a tenor del artículo 5-1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial esta Sala debe aplicar la doctrina que en ella se establece.

Además en el fondo lo que en realidad se está planteando es la inconstitucionalidad de la Ley de Costas, cuestión en la que esta Sala no puede entrar por estar reservada al Tribunal Constitucional que expresamente ha declarado la adecuación de la Ley de Costas a la Constitución, en concreto respecto a las materias o disposiciones a que se contrae este litigio.

En materia de costas procesales y en esta clase de recursos se seguirá la teoría del vencimiento a tenor de lo dispuesto en el artículo 1715-3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; por lo que las mismas en el presente caso se impondrán a la parte recurrente, que a su vez, perderá el depósito constituido.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español