STS, 21 de Abril de 2004

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha21 Abril 2004

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Abril de dos mil cuatro.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 391/01 interpuesto el Procurador de los Tribunales D. Juan Luis Pérez-Mulet y Suarez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Castelló de la Ribera, contra la sentencia, de fecha 13 de febrero de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2370/94, en el que se impugnaba el Real Decreto 137/1.994, de 18 de julio, por el que se aprueba el cambio de denominación del municipio de Villanueva de Castellón por la forma en "valenciano" (sic) de Castelló de la Ribera, publicado en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana y posteriormente en el Boletín Oficial del Estado nº 251 de fecha 20 de octubre de 1.994. Han sido partes recurridas la Generalidad Valenciana representada por la Letrada de la Generalidad Valenciana y el Col.lectiu de Veïns Pro-Referendum de Villanueva de Castellón, representados por el Procurador D. Antonio del Castillo-Olivares Cebrián.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo núm. 2370/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, se dictó sentencia, con fecha 13 de febrero de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Hemos de estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Col.lectiu de Veïns Pro-Referendum contra el Decreto 137/1994, de 18 de julio, de la Consellería de Administración Pública de la Generalitat Valenciana, por el que se aprobó el cambio de denominación del municipio de Villanueva de Castellón por el de Castelló de la Ribera, anulando y dejando sin efecto dicho acuerdo por allanamiento de dicha Administración demandada, sin expresa imposición de las costas procesales".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Castelló de la Ribera se preparó recurso de casación denegándose su admisión por auto de 2 de marzo de 1998, recurrido en súplica por dicha representación procesal y , presentando el 13 de marzo de 1998 recurso de queja ante el Tribunal Supremo, admitido a trámite por providencia de 23 de marzo de 1998. Por Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Primera, de fecha 31 de marzo de 2000, se estima el recurso de queja interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Castelló de la Ribera, contra el auto de 2 de marzo de 1998 dictado por la Sala de lo Conencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso nº 2370/94 que denegaba la preparación del recurso de casación contra la sentencia de 13 de febrero de 1998. Por propuesta de providencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera, de fecha 5 de diciembre de 2000, se acuerda tener por preparado el recurso de casación y emplazar a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Por el Procurador D. Juan Luis Pérez-Mulet y Suarez en representación del Ayuntamiento de Castelló de la Ribera, por escrito presentado el 16 de enero de 2001, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO

La Letrada de la Generalidad Valenciana formalizó, con fecha 17 de noviembre de 2003 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.

QUINTO

El Procurador D. Antonio del Castillo-Olivares Cebrián en representación del Col.lectiu de Veïns Pro-Referendum formalizó, con fecha 20 de noviembre de 2003, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.

SEXTO

Por providencia de 23 de marzo de 2004, se señaló para votación y fallo el 14 de abril de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Interpone recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Castelló de la Ribera contra la sentencia dictada el 13 de febrero de 1998 por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo 2370-94 por el que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del Col.lectiu de Veïns Pro- Referendum contra el Decreto 137/1994 de 18 de julio de la Conselleria de Administración Pública de la Comunidad Valenciana por el que se aprobó el cambio de denominación del municipio de Villanueva de Castellón por el de Castelló de la Ribera, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley de la Generalitat Valenciana 4/1983, de 23 de noviembre, de uso y enseñanza del valenciano la cual dispone que corresponde al Gobierno Valenciano determinar los nombres oficiales de los municipios de la Comunidad Valenciana.

Sustenta el Ayuntamiento de Castelló de la Ribera el recurso de casación en los arts. 95.3 y 95.4 de la LJCA 1956, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, residenciado en infracción del art. 24.1 CE en cuanto a la infracción del principio de tutela judicial efectiva ; infracción de lo prescrito en el art. 89 LJCA 1956 e infracción de lo dispuesto en el Decreto del Consell de 20 de enero de 1998 y Decreto 58/1992 de 13 de abril de la Generalitat Valenciana por el que se regula el procedimiento para la alteración del nombre de los municipios y artículo 26 y 30 del Reglamento de Población y Demarcación de las entidades locales aprobado por Decreto 1690/86 y art. 31.8 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana que le atribuye en su territorio la competencia respecto la denominación oficial de los municipios.

Pretende se repongan las actuaciones al estado y momento en que se cometió la falta por la sentencia consistente en no abordar las cuestiones objeto de debate. Entiende que de no ser así se le causaría una grave indefensión al verse coartado el Tribunal Supremo por la normativa que rige las denominaciones de poblaciones al estar a caballo (sic) entre la legislación estatal y la autonómica. Subsidiariamente interesa que se case la sentencia de instancia declarando conforme a la legalidad los actos objeto de recurso.

SEGUNDO

Con carácter previo a rebatir los motivos de casación invocados de contrario entiende la representación de la Generalidad Valenciana que el escrito de preparación del recurso adolece de un vicio insubsanable que implica admisión indebida y subsiguiente desestimación del recurso de casación. Invoca la reiterada jurisprudencia (SSTS 10 de junio, 23 de setiembre de 2002) acerca de que, a tenor, 93.4 LJCA 1956, al igual que en 89.2 en relación 86.4 LJCA 29/1998, habrá de justificarse que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma, ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Razonamiento con el que, en esencia, coincide el Col.lectiu de Veïns pro-referendum al aducir que en su formulación de la demanda esgrimía normas de la Comunidad Autónoma Valenciana, sin que incidiera la Ley 30/1992 ya que no se impugnó la tramitación formal del expediente sino la aplicación de una norma de ámbito autonómico que regula la alteración de nombres de los municipios valencianos. Destaca que en la sentencia se aplican normas emanadas dentro del ámbito competencial de la Comunidad Valenciana, como eran el Decreto 58/1992, de 13 de abril, del Gobierno Valenciano por el que se regula el procedimiento para la alteración del nombre de los municipios y el Decreto 73/1984, de 30 de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana que, con anterioridad, al citado allanamiento había obstaculizado, al igual que el ente local, el proceso negándose a aportar las pruebas requeridas. Insiste en que el Ayuntamiento no ostentaba la cualidad de codemandado sino de coadyuvante de la administración autonómica al estar interesado, en razón a su cualidad de proponente del cambio de nombre, en el Acuerdo objeto de impugnación, sobre el cual la única competencia corresponde al Gobierno Valenciano por mor de lo establecido en el Decreto 58/1992, de 13 de abril, del Gobierno Valenciano.

Despejamos ya que debe rechazarse la indebida admisión del recurso al constituir cosa juzgada lo vertido en el auto de 31 de marzo de 2000 de la Sección primera de esta Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Supremo estimando el recurso de queja interpuesto por el Ayuntamiento de Castelló de la Ribera contra el auto de 2 de marzo de 1998 dictado por la Sala de lo Contencioso administrativo, sección primera del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso 2370/1994 que denegaba la preparación del recurso de casación contra la sentencia.

TERCERO

Un debido análisis de los motivos esgrimidos hace preciso dejar constancia del contenido exacto del Acuerdo adoptado en la reunión del 20 de enero de 1998 que mediante certificación emitida por el Conseller Secretario del Gobierno Valenciano acompañó la mencionada solicitud de allanamiento admitida por el Tribunal de instancia. Expresa así:

"Examinados los antecedentes que obran en el recurso contencioso-administrativo número 2370/94 que se interpuso por el Col.lectiu de Veins pro-referendum contra el Decreto 137/1994 de 18 de julio, del Gobierno Valenciano, por el que se aprobaba el cambio de denominación del municipio de Villanueva de Castellón por la forma de Castelló de la Ribera, resulta lo siguiente:

  1. El citado Decreto establecía en su artículo único que el actual municipio de Villanueva de Castellón, de la provincia de Valencia, adoptará la forma tradicional de Castelló de la Ribera, habiendo sido dictado a propuesta del Ayuntamiento de dicho municipio, previo acuerdo adoptado al efecto el 29 de octubre de 1993.

    Contra dichos Decreto y Acuerdo se interpuso por el Col.lectiu de Veins proreferendum, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana, el recurso que se tramita en su Sección Primera bajo el número 2370/1994, demandando la nulidad de los mismos, litigio que se encuentra concluido en todos sus trámites y señalado para votación y fallo el próximo 23 de enero..

  2. En el expediente que dio lugar al Decreto de 20 de septiembre de 1982, que cambió el nombre del municipio al de Vilanova de Castelló, figuraba un informe del Conseller de Cultura de 6 de abril de 1982 considerando preferible la denominación de Vilanova de Castelló habiéndose producido en el mismo expediente un informe de la Diputación Provincial favorable a la denominación que se adoptó en el citado Decreto.

    Dicho Decreto fue anulado por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 30 de septiembre de 1985, porque faltaba en el expediente informe de la Real Academia de la Historia, el cual fue emitido posteriormente con fecha 10 de marzo de 1987 en el sentido favorable a la sustitución del nombre actual de Villanueva de Castellón por el de Vila Nova de Castelló, ajustándose así al criterio expuesto y coincidente con los organismos competentes consultados.

    Finalmente, es también importante significar que el informe del Ministerio de las Administraciones Públicas de 26 de noviembre de 1996, que consta en el ramo de prueba, afirma que no consta en el Registro de Entidades Locales que el municipio de Villanueva de Castellón se haya denominado Castelló de la Ribera en ningún momento con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 137/1994, de 18 de julio.

  3. El procedimiento para la alteración del nombre de los municipios aparece regulado por Decreto del Consell 58/1992, de 13 de abril, en cuyo artículo primero se establece que la nueva denominación del municipio se adecuará a su tradición histórica y lingüística.

    No apareciendo justificada, tanto por razones históricas como lingüísticas, la nueva denominación de Castelló de la Ribera, no es procedente mantener la oposición a la demanda, por lo que se está en el caso de apartarse del recurso en los términos y con los efectos previstos en el art. 89 de la LJCA de 27 de diciembre de 1956, autorizando a estos efectos al Gabinete Jurídico de la Conselleria de Presidencia, tal como exige el artículo 11.3 del Decreto 73/1984, de 30 de julio, del Gobierno Valenciano.

    Por todo ello, el Gobierno Valenciano a propuesta del Conseller de Cultura, Educación y Ciencia, en su reunión de 20 de enero de 1998.

ACUERDA

  1. Autorizar al Gabinete Jurídico de la Conselleria de Presidencia para apartarse del recurso contencioso-administrativo número 2370/1994 interpuesto por el Col.lectiu de Veïns Pro-referendum contra el Decreto del Consell 137/1994, de 18 de julio, en los términos previstos en el artículo 89 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa."

CUARTO

Ya consignamos que la Corporación recurrente aduce la infracción de lo prescrito en el artículo 95.1.3 por quebrantamiento de las normas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales causantes de indefensión en relación con el art. 24.1. de la CE y el art. 89 de la LJCA. Argumenta que en el suplico de la demanda se peticionaba la nulidad del Acuerdo Plenario del citado Ayuntamiento de 29 de octubre de 1993. Mantiene que si bien se le concedió trámite para alegaciones la sentencia no realiza consideración alguna acerca de su oposición al allanamiento interesado por la Generalitat Valenciana lo que conculca, a su entender, el derecho a obtener una sentencia fundada en derecho. Adiciona que se omitió el cumplimiento de lo preceptuado en el art. 11.3 del Decreto de 30 de julio de 1984 de la Generalitat Valenciana acerca de la necesidad de que los Servicios Jurídicos eleven propuesta razonada al Consell exponiendo los fundamentos que aconsejan el allanamiento. Sostiene que si bien en la resolución consta que el Consell autoriza al Gabinete al allanamiento en cambio no figura referencia alguna a la propuesta de allanamiento. Considera que el allanamiento era inviable al existir en la causa otra administración codemandada (al haber sido así tratada durante la tramitación del proceso, independientemente de que inicialmente hubiere comparecido como coadyuvante) así como que no se ha juzgado dentro de las pretensiones de las partes, art. 33.1. LJCA 1998 de idéntico tenor al art. 43.1 LJCA 1956, por cuanto la aquí recurrente pretendía la conformidad a derecho del acuerdo del Consell así como del previamente adoptado por el Ayuntamiento en el cambio de denominación de su población. Mantiene que el Tribunal debía verificar un juicio previo interno para discernir si dicho allanamiento iba o no a consolidar un acto jurídico ilegal.

Condición de parte demandada que, al oponerse al recurso de casación, discuten la Administración autonómica y la asociación recurrente en instancia, pues mantienen que solo la reunía estrictamente la Generalidad Valenciana por cuanto el acto impugnado, Decreto 137/1994, de 18 de julio de la Conselleria de Administración Pública, emanó de aquella. Defienden que a ello no es óbice el reconocimiento de la posición de coadyuvante de la Administración autonómica reconocida a la Corporación municipal recurrente en razón a que el acto inicial de modificación de nombre fue adoptado por ésta mediante acuerdo plenario municipal de 29 de octubre de 1993.

Hemos, pues, de calificar la exacta posición procesal de la Corporación en el proceso ya que aquella es la que permitirá resolver acerca de si la sentencia impugnada quebrantó o no las garantías procesales esgrimidas. Tal cual expresa la STS de 27 de noviembre de 1998 invocada por el recurrente, el allanamiento de la parte demandada obliga al Tribunal a dictar sentencia de acuerdo a la pretensiones de la actora, conforme a lo establecido en el art. 89.2 LJCA, salvo que ello suponga una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico o fuere demandada una administración pública, en cuyo caso debe dictar la sentencia que estime justa. E incluso se adiciona en el apartado tercero del art. 89 "que si fueren varios los demandados el procedimiento seguirá respecto de aquéllos que no se hubieran allanado". Constatamos, pues, que a diferencia de lo que acontece en la jurisdicción civil donde rige el principio dispositivo de las partes, en la jurisdicción contencioso-administrativa el Tribunal ante un allanamiento no esta obligado a dictar sin más razonamiento una sentencia estimatoria. Regulación similar se encuentra en la vigente LJCA 29/1998, de 13 de julio, en su artículo 75.2 .

Avanzando más, resulta innegable que bajo la vigencia de la LJCA de 1956, aplicable al supuesto de autos, todavía distinguía el texto legal la condición de coadyuvante y codemandado sin gozar de la claridad ahora establecida en el art. 21.2 LJCA respecto a la posición de la administración autora del acto originario. Sin embargo reiterada jurisprudencia, por mor del art. 24 CE, vino a equiparar los conceptos y de codemandado y coadyuvante. Recordemos que ya en la STS de 22 de mayo de 1991 se afirmaba que tales denominaciones debían responder a las determinaciones legales establecidas en los artículos 29 y 30 y no a las expresiones empleadas por las partes. En consecuencia cuando la Corporación acciona en defensa de un interés que le es propio como aquí sucede debemos reputar su posición como codemandado. No cabe olvidar que el Ayuntamiento es titular de derechos directamente afectados por la eventual anulación del acto autonómico impugnado ya que este último deriva del acto municipal previamente adoptado por aquel. Posición de codemandado que no puede verse alterada por el hecho, puesto de relieve por el Col.lectiu de Veïns pro-referendum, de que la representación procesal de la Corporación municipal interesase que el trámite de conclusiones por quince días le fuera concedido sucesivo y separadamente del ente autonómico al integrar una parte procesal separada de la administración demandada por lo que no entraba en juego la simultaneidad para cada uno de los grupos enumerados en el art. 78.2 LJCA. Justamente tal alegato unido a lo vertido en el trámite de audiencia oponiéndose al allanamiento justifican su consideración como codemandado. No conviene olvidar que la citada Corporación a lo largo del procedimiento ha sostenido reiteradamente la única pretensión admisible en un demandado o codemandado como es la petición de confirmación del acto administrativo impugnado.

QUINTO

Sentada la posición de codemandado de la Corporación recurrente hemos de resolver si la sentencia quebrantó las garantías procesales causantes de indefensión en relación con el art. 24 CE y el 89 de la LJCA 1956 . Observamos que la antedicha sentencia acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Col.lectiu de Veïns proreferendum contra el Decreto 137/1994, de 18 de julio, de la Consellería de Administración Pública de la Generalitat Valenciana, por el que se aprobó el cambio de denominación del municipio de Villanueva de Castellón por el de Castelló de la Ribera, anulando y dejando sin efecto dicho acuerdo por allanamiento de dicha Administración demandada.

Sentencia que se dicta atendiendo al escrito presentado el 21 de enero de 1998 por el Servicio Jurídico de la Generalitat Valenciana en base al Acuerdo del Gobierno Valenciano de fecha 20 de enero de 1998. Mediante providencia del 21 de enero se dejó sin efecto el señalamiento previsto para el 22 de enero siguiente dándose traslado a las partes personadas para que alegaran lo que a su derecho conviniera. Cumplimentó el trámite la representación del Ayuntamiento de Castelló de la Ribera presentando un escrito datado a 3 de febrero oponiéndose al allanamiento. A su vista fue señalado como nuevo día de votación y fallo el 12 de febrero siguiente en el que se dictó la sentencia antedicha.

Reconocida la posición como codemandado de la Corporación local debe prosperar el alegato de la recurrente en cuanto que al oponerse al allanamiento de la administración autonómica debía el Tribunal haber razonado, que es distinto de aceptar, acerca de su oposición a la citada forma de terminación del proceso, a fin de no provocar una situación de indefensión material a la recurrente, por cuanto la formal no se produjo desde el momento en que tuvo oportunidad de oponerse. Sin embargo al erigirse el allanamiento de la administración autonómica como única ratio de la estimación del recurso contencioso-administrativo, por mor del art. 89 LJCA, se colocó a la administración local en una situación de indefensión material lesiva del derecho a un proceso con todas las garantías que establece el art. 24. CE, por cuanto no efectuó valoración alguna el Tribunal de instancia acerca de su oposición a la terminación del proceso. Lesión que no acontenció por el hecho de que no conste la propuesta del Servei Jurudic al Gobierno Valenciano ya que lo significativo es la adopción del acuerdo del Gobierno explicitando las razones que conducen al mismo lo que si consta.

Reiterada resulta la doctrina del Tribunal Constitucional (entre otras muchas las STC 55/1987, de 13 de mayo, 184/1995, de 12 de diciembre, 47/1998, de 2 de marzo, etc.) acerca de que la exigencia de motivación que hemos de engarzar con la tutela judicial efectiva ofrece una doble función. Por una parte, exterioriza las reflexiones que han conducido al fallo, como factor de racionalidad en el ejercicio del poder y, a la vez facilita su control mediante los recursos que procedan, sin que sea exigible un pormenorizado análisis de todas y cada una de las cuestiones planteadas por las partes.

Bajo tales criterios debe aceptarse el alegato de la recurrente de que la sentencia no cumple con la citada exigencia constitucional ya que ni entró a valorar ni tan siquiera para rebatir los alegatos de la parte codemandada ni tampoco optó por seguir el procedimiento respecto a ella. Se incumplió así el contenido del art. 89 de la LJCA 1956 lo que determina que deba casarse la sentencia recurrida ordenando retrotraer las actuaciones al momento de dictarse sentencia en que la Sala de instancia deberá pronunciarse con plenitud de jurisdicción acerca del Decreto impugnado en cuyo examen no puede entrar este Tribunal Supremo por razón de las normas sustantivas en que se fundamenta el recurso. Así es incuestionable que la cuestión de fondo constituye derecho autonómico por cuanto el acto impugnado es el Decreto 137/1994, de 18 de julio, por el que se aprobó el cambio de denominación del municipio de Villanueva de Castellón por el de Castelló de la Ribera, de conformidad con el Decreto 58/1992, de la Generalidad Valencia, que regula el procedimiento para la alteración del nombre de los municipios de la Comunidad Valencia adecuándose a su tradición histórica y lingüística.

SEXTO

No procede expresa imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la postestad que nos confiere la Constitución

FALLAMOS

Que estimando el motivo de casación formulado al amparo del art. 95.1.3 de la LJCA 1956 debemos casar la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 13 de febrero de 1998 y ordenamos retrotraer las actuaciones al momento inmediato anterior a dictar sentencia a fin de que la Sala de instancia dicte otra en la que deberá enjuiciar con plenitud de jurisdicción, sin expresa mención sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi, el Secretario. Certifico.

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