STS, 1 de Febrero de 2006

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
ECLIES:TS:2006:682
Número de Recurso8345/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 1 de Febrero de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATERAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a uno de Febrero de dos mil seis.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 8345 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Antonio Alvarez-Buylla Ballesteros, en nombre y representación de la entidad Pebecon S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de octubre de 2002, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el recurso contencioso-administrativo número 2763 de 1997 , sostenido por la representación procesal de la entidad Pebecon S.A. contra la resolución de la Alcaldía de Salamanca, de fecha 12 de mayo de 1997, denegatoria de la licencia de primera ocupación de la edificación construída en la calle María Auxiliadora nºs 16 y 18 de Salamanca.

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Salamanca, representado por el Procurador Don Bonifacio Fraile Sánchez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictó, con fecha 7 de octubre de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 2763 de 1997 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo núm. 2763/97 interpuesto por la representación de la entidad mercantil Pebecon S.A., sin hacer una especial condena en costas».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «La alegación de la recurrente de que la transferencia de edificabilidad que se le exige por el Ayuntamiento para el otorgamiento de la licencia de primera ocupación es nula porque la regulación de la que proviene, prevista en el Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca de 1982, también lo es, al ser contraria esta regulación a la Ley del Suelo de 1976 , no puede prosperar. En efecto, ha de señalarse, en primer lugar, que en el caso de que no se considerase correcta desde un punto de vista jurídico la distinción que se contiene en la normativa del Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca entre el aprovechamiento "normal" de una parcela - que establece el contenido del derecho de propiedad- y el "máximo" que puede adquirirse con transferencias de edificabilidad, no por ello tendría derecho la actora a la licencia de primera ocupación solicitada, pues, como ha señalado acertadamente la representación municipal, el aprovechamiento "normal" de su parcela es de 2,10 m2/2, toda vez que el aprovechamiento "máximo" proviene de la edificabilidad de otras parcelas, que se transfiere a aquella. De esta forma, en el caso de que no fuera correcta esta posibilidad de "transferencias de aprovechamiento" prevista en las Normas del Plan General de Salamanca, de acuerdo con lo señalado en la Ley del Suelo de 1976 , la edificabilidad de la recurrente en la parcela de que se trata sería de 7.018,20 m2 -como se indicó en el acto de la concesión de la licencia de obras-, por lo que no tendría derecho a la licencia de primera ocupación solicitada al haber materializado en esa parcela 11.666,59 m2 de edificación. Sucede, sin embargo, que no se aprecia que la normativa del Plan General de Salamanca con la distinción efectuada entre el aprovechamiento "normal" -que define el contenido del derecho de propiedad- y el "máximo" al que puede llegarse mediante transferencias del aprovechamiento correspondiente a otros terrenos, que han de autorizarse previa aprobación del correspondiente proyecto de reparcelación (art. 37 de las Normas del Plan General ) vulnere la Ley del Suelo de 1976 . En este sentido se ha pronunciado ya el Tribunal Supremo en la sentencia de 13 de marzo de 1999 , con cita de otras. En esa sentencia se señala, al referirse a un caso análogo, que no es contrario a la citada Ley del Suelo de 1976 el sistema previsto en el Plan General que parte del establecimiento de un aprovechamiento denominado normal para el suelo urbano, que concreta en él el contenido del derecho de propiedad, conforme al art. 76 del TRLS , y el de un aprovechamiento máximo, que no pertenece al propietario del suelo en que se sitúa sino que corresponde a los titulares de otros terrenos en suelo urbano destinados a uso dotacional, y que se transfiere en virtud de la correspondiente reparcelación, prevista en el art. 78.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , en el que se contempla, que en suelo urbano y en los casos de reparcelación voluntaria, la unidad reparcelable puede ser discontinua, e incluso referirse a parcelas aisladas siempre que quede asegurado el cumplimiento del plan y no se irrogue perjuicio a tercero».

TERCERO

También se declara por la Sala de instancia, como justificación de su decisión, en el fundamento jurídico cuarto que: «Lo expuesto en el fundamento anterior comporta que haya de rechazarse la alegación de la recurrente - dados los términos del debate- de que se considere nula la condición contenida en la licencia de obras de 9 de mayo de 1996 acerca de la necesidad de la transferencia del aprovechamiento urbanístico que en ella se contempla, y a la que antes se ha hecho referencia. Hemos de señalar, no obstante, que de acuerdo con las Normas del Plan General las transferencias de aprovechamiento deberían haber sido autorizadas por el Ayuntamiento con anterioridad al otorgamiento de la licencia de obras, a través de la "previa" aprobación del correspondiente proyecto de reparcelación - art. 37.4 -. Pero esto no comporta que haya de estimarse la pretensión de la recurrente, pues, aparte de que no impugnó la condición establecida en la licencia de obras, lo que ella sostiene es que no le es exigible esa transferencia prevista en dicha licencia por ser nulo el Plan General de Salamanca que regula esas transferencias, y esta nulidad no ha sido admitida por lo antes expuesto».

CUARTO

En el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, el Tribunal "a quo" razona lo siguiente: «La licencia de primera ocupación, prevista en el art. 21 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , así como en el art. 1.10 del Reglamento de Disciplina Urbanística , tiene por finalidad comprobar que la obra realizada se ha ajustado a las determinaciones previstas en la licencia concedida. Pues bien, es claro que al no haberse realizado por la recurrente la transferencia de aprovechamiento urbanístico de 4.095,67 m2, prevista en la licencia de obras -y después ampliada a 4.648,39 m2, al incrementarse la edificabilidad materializada en la parcela de que se trata-, no tiene derecho a la licencia de primera ocupación solicitada, al haber incumplido esta condición prevista en aquella licencia, máxime teniendo en cuenta que no puede materializar esa edificabilidad sin realizar esa transferencia a través del correspondiente proyecto de reparcelación, como antes se ha dicho. Esto comporta asimismo que haya de rechazarse la desviación de poder que se ha alegado en la demanda».

QUINTO

En cuanto a la alegada desproporcionalidad de la denegación de la licencia de primera ocupación, la Sala sentenciadora declara en el fundamento jurídico sexto que: «La alegación de la recurrente de que ha de considerarse desproporcionada la denegación de la licencia de primera ocupación de que se trata tampoco puede prosperar, pues es la consecuencia jurídica adecuada al no haber dado cumplimiento a una de las condiciones previstas en la licencia de obras. No impide la anterior conclusión lo dispuesto en el art. 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , que se mantuvo vigente después de la STC 61/1997 , pues ese precepto, que se invoca por la demandante, no es aquí aplicable, ya que la edificación materializada por ella - 11.666,59 m2 edificables, a los que antes se ha hecho referencia- no es conforme con la normativa urbanística, ya que ésta exige la "previa aprobación del correspondiente proyecto de reparcelación", que ha de ser tramitado conforme a las previsiones legales, para la materialización de un aprovechamiento superior al "normal", y esto no ha sido cumplido por la recurrente. Ha de rechazarse asimismo la pretensión de la actora de que se anule el acto impugnado y se le otorgue la licencia de primera ocupación solicitada, sobre la base de que la transferencia de aprovechamiento exigida por el Ayuntamiento es de contenido imposible, pues, aparte de que esto no ha sido acreditado, la consecuencia de concurrir este supuesto no sería el reconocimiento de esa pretensión, sino que la recurrente no podría tener un aprovechamiento superior al "normal" de su parcela, pues, como se ha reiterado, el aprovechamiento "máximo" deriva de transferir la edificabilidad de otras parcelas a aquélla, por lo que si esta transferencia no puede realizarse este aprovechamiento no habría sido adquirido».

SEXTO

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 28 de noviembre de 2002, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

SEPTIMO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, al Ayuntamiento de Salamanca, representado por el Procurador Don Bonifacio Fraile Sánchez, y, como recurrente, la entidad Pebecon S.A., representada por el Procurador Don Antonio Alvarez-Buylla Ballesteros, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en nueve motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al del apartado b) del mismo precepto; el primero por haberse dictado la sentencia recurrida con quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las sentencias y concretamente del artículo 24 de la Constitución y de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en las sentencia que se citan, ya que en los escritos de alegaciones presentadas por la demandante en la instancia se adujeron los requisitos exigibles para que el incumplimiento de las condiciones impuestas en la licencia pudiesen ser esgrimidas a fin de denegar la licencia de primera ocupación, a lo que la Sala en la sentencia recurrida no da respuesta, como tampoco contesta a lo razonado para demostrar que tales condiciones no concurrían en el caso enjuiciado, de modo que la sentencia recurrida carece de motivación, por lo que debe ser anulada; el segundo por haber conculcado la Sala de instancia, al resolver, lo establecido en el artículo 33.1 y 2 de la Constitución y la doctrina constitucional relativa a dicho precepto, así como los artículos 83 y 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, además del artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , ya que se declara ajustado a derecho el acto recurrido a pesar de que son nulas de pleno derecho las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca que establecen técnicas de cesiones distintas de las previstas en la Ley del Suelo para el suelo urbano, y así sucede en los relativo a las transferencias de aprovechamiento en suelo urbano, al establecer un sistema de distinción en todo el suelo urbano entre un aprovechamiento normal y un aprovechamiento máximo, que no está permitido en la Ley del Suelo de 1976 , como tampoco lo está la predeterminación de cesiones para cada propietario antes de delimitar el polígono o unidad de actuación, y, por consiguientes, es contrario a derecho imponer a los propietarios para que puedan edificar el volumen máximo correspondiente a su propiedad la obligación de llevar a cabo una reparcelación voluntaria, pues no tiene facultades para imponer a otro propietario tal reparcelación, y si bien es cierto que la Sala de instancia, para considerar conforme a derecho la reparcelación discontinua de carácter voluntario, se refugia en lo declarado por el Tribunal Supremo en su sentencia de la Sala Tercera de fecha 13 de marzo 1999 , lo cierto es que esta sentencia reconoce la existencia de dos líneas jurisprudenciales y la que ella sigue no se ha planteado si tal criterio se ajusta a la Constitución, pues lo cierto es que ese criterio interpretativo del artículo 3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 no se ajusta al artículo 33 de la Constitución ni al sistema establecido por los artículos 83 y 117 de dicha Ley del Suelo estatal ; el tercero por haber vulnerado la sentencia recurrida la jurisprudencia en que pretende ampararse, pues lo cierto es que la recurrente ha intentado, ante la imposibilidad de llevar a cabo la reparcelación, entregar al Ayuntamiento la cantidad de dinero correspondiente para que la lleve a efecto, es decir cumplir la condición de la licencia de edificación mediante indemnización sustitutoria, a pesar de lo cual la Sala de instancia no considera procedente tal indemnización sustitutoria prevista en el artículo 125.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 ; el cuarto por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 83.3 de la Ley del Suelo de 1976 y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida en las sentencias que se citan, ya que los propietarios del suelo urbano no están sujetos a cesión de aprovechamiento lucrativo alguno en favor del Ayuntamiento; el quinto por haber conculcado el Tribunal "a quo" lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pues el sistema de transferencias previsto en el Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca es nulo, de manera que el acuerdo denegatorio de la licencia de primera ocupación es también nulo porque se basa en que la entidad recurrente está obligada a llevar a cabo una transferencia de aprovechamiento urbanístico de 4648, 39 m2 , y así la Sala debió declarar nulo de pleno derecho el referido acuerdo impugnado, por lo que, al haberlo declarado conforme a derecho, ha infringido el citado precepto; el sexto por haber conculcado la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 178 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 21.2. D) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se cita, porque, para que el incumplimiento de las condiciones impuestas en la licencia de obras pueda utilizarse como argumento para denegar la licencia de primera ocupación, debe tratarse de condiciones ajustadas a derecho, cuyo cumplimiento corresponde comprobar legalmente al dictar el acto de licencia de primera ocupación, que son las relativas a si el edificio se encuentra en condiciones de ser ocupado, pero, en el caso de que en la licencia de obras se hubiesen establecido otras condiciones lícitas o que no hubiesen sido impugnadas, el otorgamiento de la licencia de primera ocupación no se puede condicionar al cumplimiento de las mismas dado que no es preciso su cumplimiento para que la edificación o construcción se ajuste al ordenamiento jurídico, única exigencia que puede llevar a denegar la licencia de primera ocupación; el séptimo por haber vulnerado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 106 de la Constitución , 53.2 de la Ley 30/1992 y 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , además de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida en las sentencias que se citan, por resultar desproporcionada la negativa de la Administración a conceder la licencia de primera ocupación del edificio construído, ya que el posible exceso de aprovechamiento no justifica dicha negativa cuando cabe la posibilidad de abonar a la Administración el importe de tal exceso y esto es lo que la entidad recurrente ha propuesto al Ayuntamiento de Salamanca al no existir en el mercado un suelo mínimamente fluido que permita adquirir razonablemente metros cuadrados de suelo urbano suficientes para transferir el aprovechamiento urbanístico requerido, pues los problemas relativos a las cesiones y a las transferencias de aprovechamiento se han de solventar por otros cauces diferentes que la denegación de la licencia de primera ocupación; el octavo por haber infringido la Sala sentenciadora el referido artículo 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , pues dicho precepto contempla el supuesto en que no se ha producido la reparcelación, en contra de lo declarado por dicha Sala; y el noveno por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 148.1.3ª de la Constitución , 32.1.2ª del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, 25 y Disposición Transitoria segunda de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , pues, al margen del sistema de competencias establecido en la Constitución y en la Ley, el municipio de Salamanca ha establecido un singular estatuto de la propiedad, invadiendo competencia legislativas de las Comunidades Autónomas, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra ajustada al ordenamiento jurídico conforme a la súplica de la demanda formulada en la instancia.

OCTAVO

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ido traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 19 de octubre de 2004, aduciendo que, al haber devenido firme la licencia de obras, ésta no puede ser recurrida y, por consiguiente, no cabe la impugnación por la vía del recurso indirecto de las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana que le daba cobertura, pero, aun en el supuesto de que las transferencias de aprovechamiento urbanístico fuesen contrarias a derecho y se aceptase su impugnación indirecta, la licencia de primera ocupación no podría ser concedida porque se produciría un exceso de edificabilidad por encima del que corresponde al dueño de la parcela, de modo que dicho exceso debería ser demolido para ajustar la obra a las determinaciones urbanísticas, y, además, el Tribunal Supremo ha sancionado la legalidad de las transferencias de aprovechamiento urbanístico siempre que se establezcan con carácter voluntario, y, en el caso del municipio de Salamanca, lo son al no estar obligados los propietarios a efectuarlas, gestionándose a través de la reparcelación voluntaria discontinua, si bien sin transferencias la edificabilidad de la parcela es la normal (2'10 m2/m2), mientras que, de aceptarse voluntariamente dichas transferencias, la edificabilidad máxima será de 3'50 m2/m2 siempre que se efectúe la misma, y, en consecuencia, de aceptarse la impugnación indirecta frente al Plan General de Ordenación Urbana, dicha impugnación no puede prosperar por ser ajustadas a derecho las determinaciones sobre las transferencias de aprovechamiento urbanístico según la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, apreciándose de la simple lectura de la sentencia que está suficientemente motivada, por lo que no se ha vulnerado el artículo 24 de la Constitución , definiéndose el contenido de la propiedad urbanística de acuerdo con las leyes, como lo establece el artículo 33.2 de la Constitución , sin que al caso enjuiciado sean aplicables los artículo 83.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 117.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , puesto que las transferencias de aprovechamiento urbanístico cuestionadas se asientan en el principio de voluntariedad, al ser el propietario del suelo urbano el que las asume si desea edificar por encima del aprovechamiento normal o propio de la parcela, y sin que la condición estipulada al solicitar la licencia de obra y serle ésta concedida tenga relación alguna con la cesión del quince por ciento del aprovechamiento, habiendo sido objeto del proceso un acto y no una norma, de manera que la cita del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 carece de relevancia, teniendo la licencia de primera ocupación como fin esencial velar porque la edificación se ajuste a derecho, concretamente al Plan General de Ordenación Urbana, y comprobar si se han cumplido las condiciones señaladas en la licencia de obras concedida, no siendo aplicable el artículo 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 a las transferencias de aprovechamiento urbanístico, mientras que el contenido de los artículos 106 de la Constitución y 53.2 de la Ley 30/1992 es dispar y su invocación resulta genérica, y, finalmente, cabe señalar que el estatuto de la propiedad urbanística se establece en la legislación urbanística en cada momento y en los Planes de Ordenación, habiendo declarado el Tribunal Supremo la idoneidad de éstos para concretar el contenido y alcance del derecho de propiedad urbana, para terminar con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la entidad recurrente.

NOVENO

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 18 de enero de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el primer motivo de casación se denuncia la falta de motivación de la sentencia al no haber dado respuesta en ella a la cuestión planteada acerca de los requisitos que deben concurrir para que el incumplimiento de las condiciones de la licencia de obras pueda ser causa de la negativa municipal a otorgar la licencia de primera ocupación una vez construido el edificio, conculcándose así por la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Constitución .

Este motivo, basado en la infracción de las normas reguladoras de las sentencias con la consiguiente indefensión de la entidad demandante, no puede prosperar porque en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida la Sala de instancia ha expresado, de forma clara y precisa, las razones por las que la condición contenida en la licencia de obras, acerca de la transferencia de aprovechamiento urbanístico, es ajustada a derecho y, por consiguiente, debe ser cumplida.

Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 28 de septiembre de 2002, 1 de febrero de 2003 (recurso de casación 8468/98), 10 de junio de 2003 (recurso de casación 31/2002), 2 de marzo de 2004 (recurso de casación 1516/2001) y 28 de junio de 2005 (recurso de casación 1304/2002 ), que la motivación es suficiente cuando permite conocer las razones que justifican la decisión como factor de racionalidad en el ejercicio del poder y modo de facilitar su control mediante los recursos procedentes, lo que en esta caso resulta evidente a la vista de los motivos de casación aducidos frente a la sentencia recurrida, de manera que la Sala de instancia no ha conculcado el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente.

SEGUNDO

En el segundo motivo de casación se asegura que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en los artículos 33.1 y 2 de la Constitución así como los artículos 83 y 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida en las sentencias que se citan, y el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , ya que son nulas de pleno derecho las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca que establecen técnicas de cesiones distintas de las previstas en la Ley del Suelo para el suelo urbano, como sucede con las transferencias de aprovechamiento urbanístico en dicho suelo bajo el subterfugio de señalarse en el Plan General de Ordenación Urbana un aprovechamiento normal y un aprovechamiento máximo, imponiendo a los propietarios de suelo, que deseen obtener dicho aprovechamiento máximo al edificar, el deber de llevar a cabo una reparcelación voluntaria, pues la orientación jurisprudencial en que se basa la sentencia de instancia para decidir, recogida en la Sentencia de esta Sala de fecha 13 de marzo de 1999 , no se ha planteado si tal criterio se ajusta a la Constitución.

Este segundo motivo de casación tampoco puede prosperar porque la jurisprudencia consolidada ( Sentencias de esta Sala de fechas 22 de junio de 1981, 4 de mayo de 1982, 13 de marzo de 1999 -recurso de casación 283/1993-, 20 de marzo de 1999 -recurso de casación 2526/1993-, 21 de diciembre de 1999 - recurso de casación 7231/1993-, 3 de mayo de 2001 -recurso de casación 3804/1996- y 21 de enero de 2002 -recurso de casación 9179/1997 -, entre otras) justifica el establecimiento de un aprovechamiento normal para el suelo urbano, que concreta y satisface el contenido del derecho de propiedad, y de un aprovechamiento máximo, que no pertenece al propietario del suelo en que se sitúa sino a los titulares de otros terrenos en suelo urbano destinados a uso dotacional, que sólo puede utilizar el propietario del suelo edificable previo acuerdo con los propietarios de estos últimos terrenos o con el Ayuntamiento si el aprovechamiento derivado de aquéllos ha pasado a él, mediante indemnización o compra a dichos propietarios, y por eso las normas urbanísticas del Plan General prevén la posibilidad de que el propietario utilice ese aprovechamiento superior al normal si cede terrenos en suelo urbano destinados a equipamientos de los que resulte ese aprovechamiento acumulable, y así el artículos 78.3 del Reglamento de Gestión Urbanística ha previsto la posibilidad de que en suelo urbano y en los casos de reparcelación voluntaria la unidad reparcelable sea discontinua e incluso pueda referirse a parcelas aisladas, siempre que quede asegurado el cumplimiento del plan y no se irrogue perjuicio a tercero.

Señalamos también en dichas sentencias que el establecimiento del denominado aprovechamiento normal es una determinación del planeamiento impugnable como cualquier otra, singularmente si se hubiese fijado arbitrariamente o con un contenido tan exiguo que implicase un deber de compra de aprovechamientos superiores como único medio de obtener el normal y lógico beneficio de los solares existentes, lo que, en este caso, no se ha acreditado.

Sugiere la representación procesal de la entidad recurrente que esta orientación jurisprudencial, que acabamos de exponer, no ha contemplado si tal criterio se ajusta al artículo 33 de la Constitución y al sistema establecido por los artículos 83 y 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 .

Esta objeción se desvanece si se repara en que a las citadas Sentencias de esta Sala, de fechas 13 de marzo de 1999 y 20 de abril de 1999 , se formularon sendos votos particulares, que evidencian que el criterio mayoritario tuvo muy en cuenta que en la reparcelación discontinua y voluntaria, como es la presente, no hay vulneración del artículo 33 de la Constitución ni de los artículos 83 y 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , a diferencia de los supuestos de reparcelaciones económicas en unidades de ejecución discontinuas de carácter obligatorio, que fueron declaradas contrarias a derecho, entre otras, en las Sentencias de esta Sala de fechas 21 de diciembre de 1987, 30 de junio de 1989, 17 de julio de 1990, 17 de febrero de 1991, 16 de junio y 8 de julio de 1992, 6 de noviembre de 1996, 28 de octubre de 1997 y 23 de septiembre de 2003 , criterio este mantenido, en cuanto a las referidas reparcelaciones económicas de carácter obligatorio en suelo urbano, por nuestra reciente Sentencia de fecha 30 de diciembre de 2005 (recurso de casación 6187/2002 ), de modo que la tesis acogida por la Sala de instancia y plasmada en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 13 de marzo de 1999 , en relación con las reparcelaciones discontinuas y voluntarias en suelo urbano, representa un criterio jurisprudencial consolidado por entender que dichas reparcelaciones no conculcan lo establecido en los preceptos invocados de la Constitución y del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 .

TERCERO

Afirma la representación procesal de la entidad recurrente en el tercer motivo de casación que la Sala de instancia vulnera la doctrina jurisprudencial en que pretende ampararse porque se intentó abonar al Ayuntamiento la cantidad de dinero correspondiente para que lleve a efecto la reparcelación ante la imposibilidad de cumplir la entidad recurrente la condición de la licencia de edificación, sustituyéndose ésta por una indemnización.

Este motivo de casación está íntimamente relacionado con el séptimo, en el que se atribuye a la Sala sentenciadora la conculcación de los artículos 106 de la Constitución , 53.2 de la Ley 30/1992 , de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se cita y del artículo 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , por no respetarse el principio de proporcionalidad, que impide denegar la licencia de primera ocupación si la condición impuesta en la licencia de obras puede sustituirse por una indemnización económica equivalente al exceso de aprovechamiento que ha obtenido la entidad recurrente al edificar.

Tal sustitución de la edificabilidad no transferida por el abono de una cantidad equivalente no viene contemplada en el Plan General de Ordenación Urbana, de cuyo cumplimiento se trata, pues lo que dicho planeamiento prevé con la técnica de las transferencias de aprovechamiento en suelo urbano es que la edificabilidad, que se incrementa en una parcela por encima de la normal o tipo, debe ir acompañada de la reducción de esa misma edificabilidad en otra parcela también en suelo urbano, que, al quedar sin edificabilidad, se destina a espacios libres públicos o a los usos que el Plan General señale, técnica esta declarada ajustada a derecho por la jurisprudencia de esta Sala, según hemos expresado, lo que explica y justifica que la Sala de instancia haya considerado que la denegación de la licencia de primera ocupación no resulte desproporcionada por ser la consecuencia jurídica adecuada al incumplimiento de una de las condiciones previstas en la licencia de obras, condición acorde con las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, que, a su vez, en contra del parecer de la entidad recurrente, son conformes a derecho según la repetida doctrina jurisprudencial relativa a la reparcelación discontinua, de carácter voluntario, en suelo urbano, lo que implica que tanto el motivo de casación tercero como el séptimo deban ser desestimados.

CUARTO

Otro tanto cabe decir del cuarto motivo de casación, en el que se asegura que la Sala sentenciadora ha conculcado lo dispuesto en el artículo 83.3 de la Ley del Suelo de 1976 y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida en las Sentencias que se citan, al no estar sujetos los propietarios de suelo urbano a cesión alguna de aprovechamiento lucrativo en favor del Ayuntamiento.

Debemos repetir, una vez más, que no estamos en presencia de una cesión obligatoria de suelo, como las contempladas en el citado precepto del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , sino ante una transferencia de aprovechamiento urbanístico de carácter voluntario por haber consumido el propietario al edificar un aprovechamiento superior al normal, que no se correspondía con el ejercicio regular del derecho de propiedad sino que pertenece a los titulares de otros terrenos en suelo urbano destinados a uso dotacional, razón por la que este motivo de casación, al igual que los anteriores, no puede prosperar.

QUINTO

Se sostiene por la representación procesal de la recurrente, en el quinto motivo de casación, que la Sala sentenciadora ha vulnerado lo establecido por el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que el sistema de transferencias de aprovechamiento urbanístico, previsto en el Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca, es nulo de pleno derecho.

Este motivo debe rechazarse por las razones expresadas al desestimar el segundo, dado que las determinaciones del planeamiento urbanístico, que contemplan dicho sistema, son ajustadas a derecho conforme a la referida jurisprudencia consolidada de esta Sala, resumida en el precedente fundamento jurídico segundo de esta nuestra sentencia.

SEXTO

Cuestiona la recurrente en el sexto motivo de casación que el incumplimiento de la condición establecida en la licencia de obras, relativa a la transferencia de aprovechamiento urbanístico, pueda justificar la negativa a conceder la licencia de primera ocupación, ya que dicho incumplimiento no implica que la edificación levantada, al amparo de la referida licencia, no se ajuste al ordenamiento urbanístico, que es lo único que se debe controlar a través de la licencia de primera ocupación, según lo dispuesto por los artículos 178 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 21.2.D del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .

También este motivo debe ser desechado porque la licencia de primera ocupación tiene como finalidad comprobar si se han respetado los términos y condiciones de la licencia de obras, y, en este caso, la propia entidad recurrente admite que no ha cumplido su deber de llevar a cabo una transferencia de aprovechamiento urbanístico de 4.648,39 m2, condición, establecida en la mentada licencia de obras, que resulta ajustada a derecho según lo razonado en el precedente fundamento jurídico segundo, de modo que su incumplimiento justifica la negativa a otorgar la licencia de primera ocupación por no haber observado la titular de la licencia de obras, a cuyo amparo se alzó la nueva edificación, los requisitos legítimamente establecidos en el Plan General de Ordenación Urbana vigente para hacer uso de lo construído.

SEPTIMO

En el octavo motivo de casación se imputa a la Sala de instancia haber inaplicado lo dispuesto en el artículo 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , que prevé para las edificaciones con exceso de aprovechamiento el abono a la Administración del valor urbanístico de dicho exceso.

Este motivo de casación debe ser desestimado por idénticas razones a las expresadas anteriormente para rechazar los motivos tercero y séptimo, ya que el planeamiento en vigor en el término municipal de Salamanca no permite sustituir la transferencia de aprovechamiento urbanístico por una indemnización, de modo que, como sostiene la Sala sentenciadora, dicho precepto no es aplicable al caso enjuiciado, en el que se trata de comprobar, a través de la licencia de primera ocupación, si se han cumplido las condiciones establecidas en la licencia de obras, que no lo han sido al no haberse realizado la transferencia de aprovechamiento urbanístico de 4.648,39 m2.

OCTAVO

En el noveno y último motivo de casación se afirma por la recurrente que el Ayuntamiento de Salamanca ha inventado (sic) un nuevo estatuto de la propiedad, que no se basa en Ley alguna y que invade las competencias legislativas de la Comunidad Autónoma, por lo que, al considerar la Sala de instancia ajustada a derecho su negativa a otorgar la licencia de primera ocupación, ha infringido lo dispuesto en los artículos 148.1.3º de la Constitución, 32, 1, 2ª del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, 25 y Disposición Transitoria segunda de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local .

Este último motivo de casación tampoco puede prosperar porque el Ayuntamiento de Salamanca, al otorgar la licencia de obras, se limitó a dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 35.2 y 3, 37, 47.3 y 76.2 a) del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio , y después, al controlar el cumplimiento de las condiciones impuestas en dicha licencia, a denegar la licencia de primera ocupación por no haberse llevado a cabo la transferencia de aprovechamiento urbanístico voluntariamente asumida por la titular de la licencia de obras para obtener un aprovechamiento superior al normal previsto en el planeamiento, técnica que, como hemos indicado, ha sido declarada ajustada a derecho por la jurisprudencia de esta Sala.

No cabe duda que, según doctrina legal, el planeamiento urbanístico contribuye a definir el estatuto de la propiedad, dado que el artículo 33.2 de la Constitución establece que su contenido se delimitará de acuerdo con las leyes, entre las que deben entenderse incluidos los Planes Generales de Ordenación Urbana (Sentencias de esta Sala de fechas 2 de febrero de 1987, 17 de junio de 1989, 28 de noviembre de 1990, 12 de febrero de 1991, 12 de julio de 1994 -recurso de apelación 8167/1990-, 29 de septiembre de 1998 -recurso de casación 938/1992- y del Tribunal Constitucional de 26 de marzo de 1997 ), como lo dispone, además, el artículo 2.1 de la vigente Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y antes el artículo 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 .

NOVENO

La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , en relación con la Disposición Transitoria novena de la misma, si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al mencionado recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera .

FALLAMOS

Que, con desestimación de los nueve motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Antonio Alvarez-Buylla Ballesteros, en nombre y representación de la entidad Pebecon S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de octubre de 2002, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el recurso contencioso-administrativo número 2763 de 1997 , con imposición a la referida entidad recurrente Pebecon S.A. de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, de cuatro mil euros.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo ________________________________________________

Voto Particular

FECHA:14/02/2006

QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO.SR.D. MARIANO DE ORO-PULIDO Y LOPEZ EN RELACION CON LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE CASACION 8345/02.

Con total respeto a la opinión mayoritaria de la Sala, disiento del fallo desestimatorio del recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil Pebecon, S.A. por entender que debía haber sido estimado el segundo motivo de casación relativo a las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca en relación con las transferencias de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano, y ello en base a las mismas consideraciones recogidas en el voto particular que formulé en relación con las sentencias dictadas el 13 de marzo y 15 de abril, ambas de 1999, en los recursos de casación 283/1993 y 2526/1993, respectivamente , y a las que expresamente me remito, dándolas ahora por reproducidas.

Dado en Madrid en la misma fecha de la sentencia de que se trata.

PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

20 sentencias
  • STSJ Comunidad de Madrid 738/2021, 28 de Diciembre de 2021
    • España
    • 28 Diciembre 2021
    ...condiciones a las que estaba sujeta la licencia de obras [ STS 14 mayo 2001 (rec. 6862/1996), 3 octubre 2001 (rec. 1007/1997) y 1 febrero 2006 (rec. 8345/2002)] o por el incumplimiento o defectuoso cumplimiento del deber de urbanizar [ SSTS 30 enero 1989 y 23 junio 1998 (rec. No es función ......
  • STSJ Andalucía 1549/2011, 20 de Abril de 2011
    • España
    • 20 Abril 2011
    ...ocupación que en este aspecto opera como complementaria de aquélla..". En el mismo sentido se ha pronunciado la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2006 ( casación 8345/2002 ), que rechazó la aplicación del mismo principio de proporcionalidad con la finalidad de sustituir por ......
  • STSJ Andalucía 508/2016, 22 de Febrero de 2016
    • España
    • 22 Febrero 2016
    ...su caso establecidos en dicha licencia ( SSTS 18 julio y 25 noviembre 1997, 22 octubre 1998, 10 marzo 1999, 3 abril 2000, 8 mayo 2002 y 1 febrero 2006, entre otras), de forma y manera que si existe adecuación la licencia de primera ocupación no puede ser denegada, constituyendo una activida......
  • SJCA nº 1 98/2007, 19 de Marzo de 2007, de Salamanca
    • España
    • 19 Marzo 2007
    ...a parcelas aisladas, siempre que quede asegurado el cumplimiento del plan y no se irrogue perjuicio a tercero", así se establece en la STS de 1-02-2006 (rec. casación 8345/2002 ) que cita muchas otras del mismo Tribunal que consolidan la Jurisprudencia expuesta, sentencia que precisamente e......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR