STS, 11 de Octubre de 2005

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 16 de abril de 2002 cuyo fallo dice: "PRIMERO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 329/2001 interpuesto por la representación de D. Pedro Miguel contra la resolución del Ministerio de Justicia (Dirección General de los Registros y del Notariado) de 15 de febrero de 2001, por la que se le deniega la nacionalidad española, resolución que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico".

Por la representación procesal de D. Pedro Miguel se interpone recurso de casación, mediante escrito de 16 de julio de 2002, que fundamenta en un único motivo de casación, en el que aduce que los elementos esgrimidos como determinantes para la desestimación de la sentencia -que los incidentes penales hacen inadmisible la consideración de buena conducta cívica del recurrente- son episodios antiguos e irrelevantes, sin que se haya tenido en cuenta el comportamiento que el Sr. Pedro Miguel viene manteniendo, por lo que entiende que se ha producido una valoración desequilibrada, que se contradice con la doctrina jurisprudencial establecida, entre otras, en la sentencia de 26 de julio de 1997; y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, case y anule la sentencia recurrida, y resuelva de conformidad a las pretensiones interesadas por esta parte.

Conferido traslado para formalizar la oposición al recurso, en escrito de 6 de febrero de 2004 el Abogado del Estado evacua dicho trámite, en el que tras alegar cuanto estima procedente, suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto de contrario, con imposición de las costas al recurrente.

En fecha 4 de marzo de 2005 la representación procesal del recurrente presenta escrito acompañando varios documentos generados posteriormente a la interposición del recurso y que, a juicio de esta parte, consignan hechos de trascendencia para la resolución del mismo.

Dado traslado a la otra parte para alegar lo que a su derecho convenga, en escrito de 16 de marzo de 2005 el Abogado del Estado manifiesta que se opone a la admisión de dichos documentos, pues a su entender no incumbe a la Sala el examen ni la revisión de los hechos apreciados en la instancia.

Por providencia de 13 de abril de 2005 se resuelve no haber lugar a la admisión de los documentos presentados por la parte recurrente señalados con los números 1 al 9, ambos inclusiva, en virtud del artículo 271 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y se ordena devolver a los mismos al procurador, estándose a lo acordado en este procedimiento en cuanto queda pendiente el señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

En comparecencia de 26 de septiembre de 2005, ante el Secretario, la representación procesal del recurrente presenta escrito de la fecha referida y documentos señalados con los números 1 al 9 ambos inclusive, a fin de surtir efecto en el presente recurso de casación, y que versan sobre: 1. Certificado actualizado de antecedentes penales; 2. Informe de vida laboral; 3. Contrato de trabajo en vigor (que se viene renovando cada seis meses); 4. Ingreso de la última nómina -en ese momento- correspondiente al mes de agosto de 2005; 5. Diploma de mérito concedido por operación puntual; 6. Dos certificados de concesión de la medalla de la OTAN por servicios prestados en periodos concretos; 7. Oficio del Ministerio de Defensa de concesión de medalla; 8. Carta de agradecimiento del Coronel Jefe de la Agrupación Almogávares; y 9. Conjunto de tres fotografías y dos recortes de prensa.

Conclusas las actuaciones, se deliberó el procedimiento el día 27 de septiembre de 2005, según se había fijado para su votación y fallo, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí,

Por la representación procesal de don Pedro Miguel se interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de dieciséis de abril de dos mil dos que desestimó el recurso contencioso- administrativo formulado por aquél contra la resolución del Ministerio de Justicia de quince de febrero de dos mil uno, que le denegó la concesión de la nacionalidad española por considerar que no había justificado buena conducta cívica, ya que según informe de la Dirección General de la Policía de veinticinco de abril de mil novecientos noventa y ocho, había sido condenado en reiteradas ocasiones en el extranjero por robo, amenazas y uso de documento ajeno, teniendo prohibida la entrada en Austria y en España se le instruyen diligencias por uso de nombre supuesto, falsificación de pasaporte y cobro fraudulento de cheques.

La sentencia recurrida, después de analizar los requisitos exigidos por el artículo 22 del Código Civil para la adquisición de la nacionalidad por residencia, se remite y transcribe los antecedentes que según la Dirección General de Policía, a través de la Interpol, figuran respecto al recurrente:

- 3/8/73, Ljubliana (Yugoslavia), condenado a seis meses de prisión por robo.

- 31/3/75, Ljubliana (Yugoslavia), condenado a diez meses de prisión por robo.

- 13/9/78, Tribunal Departamento de Novo Mesto (Yugoslavia), condenado a cinco meses de prisión por amenaza con instrumento peligroso con motivo de una riña.

- 27/7/79, el Juzgado de Bezirksgricht Salzburg le condenó, por uso de documento ajeno, a un mes de prisión.

- 14/10/81, detenido en Zurich (Suiza) por robo al descuido en un tren.

- Tiene prohibición de entrada en Austria hasta el 26/11/99, por robo en tren y uso de documento de identidad ajeno, así como por volver a Austria a pesar de tener una prohibición de residencia por condena de 21-3-79 a cuatro meses de prisión.

Además de los referidos antecedentes anteriores a la residencia en España, señala el Tribunal a quo que el recurrente fue detenido en Zarauz el veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y cinco por uso de nombre supuesto, falsificación de pasaporte y cobro fraudulento de cheques en varias entidades bancarias, incoándose por estos hechos las diligencias número 311/1995, que actualmente están en tramitación, y el catorce de septiembre de mil novecientos noventa y siete fue detenido en Palencia por daños y hurto, enviándose el atestado al Juzgado de Instrucción de Palencia, que en fecha doce de diciembre de mil novecientos noventa y dos sobreseyó provisionalmente.

En base a estos datos, considera la Sala de instancia que la actuación del demandado "no se corresponde con lo que se entiende por buena conducta cívica, al incidir en normas generales de convivencia, dando lugar a las actuaciones policiales y judiciales señaladas, no bastando que en España no hayan dado lugar a antecedentes penales, teniéndose en cuenta aquí únicamente el aspecto que afecta a la convivencia cívica, dando lugar a las actuaciones policiales y judiciales señaladas, debiéndose señalarse que si bien los antecedentes fuera de España, si bien se inician en 1973, se prolongan en el tiempo hasta el punto de que por causa de los mismos el recurrente tiene prohibida su entrada en Austria hasta 26-11-99. Y en cuanto a la proximidad de los antecedentes en España, la detención en Zarauz es de 25-5-95, sobreseyéndose provisionalmente las diligencias penales iniciadas por los hechos que la motivaron, con fecha 12-12- 97, es decir con posterioridad a haber ratificado el recurrente su solicitud de concesión de la nacionalidad española, que tuvo lugar el día 17 de julio de 1997, ante el Encargado del Registro Civil de Burgos. A su vez, la detención en Palencia tuvo lugar el 14-9-97, sólo dos meses después de la referida ratificación".

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción la representación procesal del recurrente articuló un único motivo de casación, por infracción del artículo 22 del Código Civil, pues considera que "la buena conducta cívica, como concepto jurídico indeterminado, habrá de interpretarse dentro del conjunto de valoraciones que se deriven razonablemente del cúmulo de elementos confluyentes en la situación que se pone de manifiesto y es aquí, precisamente, cuando la resolución recurrida incurre en error por incongruencia, en tanto que inscribe los 'incidentes penales' del ciudadano ahora recurrente, como contrapuestos al repetido concepto jurídico indeterminado valorándolos implícitamente como elementos determinantes y, sin embargo, en ningún supuesto se razona en torno al ejemplar comportamiento del mismo que viene manteniendo, ya de largo, tanto en el aspecto profesional cuanto en el personal [...] produciéndose, de facto, una incriminación por unos episodios que ya por sí mismos, y por antiguos, se muestran como absolutamente irrelevantes y, sin embargo, toda su última y ya dilatada conducta de carácter ejemplar -como está acreditado en el expediente-, queda oscurecida y opacada como si no existiera. [...] A mayor abundamiento de cuanto expuesto, tampoco la sentencia recurrida valora el grado de integración de mi patrocinado en la sociedad española, cuestión ésta que, pese a estructurarse en el precepto bajo al fórmula de la conjunción copulativa 'y', es decir, como un además, no está configurada de forma independiente del otro requisito y, en buena lógica, ha de ser tenida en cuesta. Pues bien, como acredita el expediente y por lo que se refiere a tal circunstancia, la integración no puede juzgarse como simplemente media y/o correcta sino que contiene los requisitos de sobresaliente y particularmente distinguida, dato que, igualmente, en razón de estar presente, habrá de tenerse en cuenta para una correcta y final interpretación del hecho sometido a debate".

Esta Sala en reiteradas resoluciones -Sentencia trece de abril de dos mil cuatro (Rec. casación 8032/99), veinte de abril de dos mil cuatro (Rec. casación 197/2000), entre otras- ha subrayado que la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [párrafo quinto]. Además, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87. [párrafo sexto]. El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

Por otra parte, como declaramos en nuestra sentencia de ocho de noviembre de dos mil cuatro (Rec. casación 242/2001), nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales, ya que la "buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (artículo 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

Como decíamos en nuestras sentencias de ocho de febrero y dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve, cinco de mayo y treinta de noviembre de dos mil dos, ocho de julio y veintiséis de septiembre del presente año, la nacionalidad española constituye el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos, por lo que es dable exigir al solicitante, a consecuencia del plus que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los actos favorables al administrado, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el orden público o interés nacional que el artículo 21.2 del Código Civil salvaguarda como exigencia determinante de la concesión de la nacionalidad española, pues el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, ya que como dicen las sentencias de ocho de febrero y dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve, las circunstancias reseñadas habilitan al solicitante extranjero para adquirir ab initio la nacionalidad española si en él concurren prima facie los requisitos objetivos establecidos en la norma invocada, una vez cumplidos los trámites procedimentales exigidos en orden a los preceptivos y no vinculantes informes del Juez encargado del Registro Civil y del Ministerio Fiscal.

No obstante, la petición del ciudadano extranjero a través de su correspondiente declaración de voluntad para pertenecer como ciudadano español a nuestra comunidad, a fin de gozar de un específico estatuto personal y, consiguientemente, poder participar en la vida pública, en los poderes del Estado y sus instituciones, queda ope legis condicionada en el artículo 21 del Código Civil a determinar si en su esfera personal su conducta es o no encuadrable en los conceptos de orden público o interés nacional que como causa optativa y excepcional señala en términos potestativos u optativos el referido precepto.

El motivo casacional invocado por la parte actora no puede prosperar, pues como dijimos en nuestra sentencia de ocho de julio de dos mil cuatro -recurso de casación nº 5319/00- aun siendo cierta la doctrina de que los meros informes policiales no facultan para denegar la nacionalidad, lo cierto es que no basta con que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionatorias penales o administrativas, pues lo que el artículo 22.4 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente su conducta durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para justificar la buena conducta cívica, según establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987. En el caso que enjuiciamos, según ya hemos indicado, la Sala de instancia al valorar la trayectoria personal del solicitante, aunque prescinde de la valoración penal correspondiente, incide no sólo en los antecedentes policíacos que tiene el recurrente fuera de España, sino también a los inmediatamente anteriores o posteriores a su petición de la nacionalidad, resaltando su detención el veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y cinco en Zarauz por el que se siguen actualmente diligencias previas en el Juzgado de Instrucción de aquella localidad, y las diligencias previas archivadas por el Juzgado de Instrucción de Palencia con ocasión de los hechos acaecidos el doce de diciembre de mil novecientos noventa y siete.

A este respecto, conviene precisar, a la vista de las alegaciones que aduce la representación procesal del recurrente en aval de su pretensión casacional, que, a efectos de valorar su buena conducta cívica, aunque son irrelevantes por razón del tiempo los antecedentes reseñados en el acuerdo administrativo impugnado acerca de su conducta personal en otros países extranjeros, en donde fue detenido o condenado en varias ocasiones por robo, amenazas y uso de documento ajeno; existen al día de hoy abiertas por el Juzgado de Instrucción de Zarauz unas diligencias previas por unos hechos acaecidos el veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y cinco, que aun cuando per se no pueden ser determinantes para afirmar la no concurrencia del requisito de la buena conducta cívica en virtud del principio de la "presunción de inocencia" entre tanto no recaiga sentencia penal condenatoria, sí refuerzan la obligación del recurrente de articular prueba positiva acerca de la concurrencia de este requisito, lo que no hace en la instancia, sino que de forma extemporánea, en escrito de fecha veintiséis de septiembre último, presenta nueve documentos - reseñados en el antecedente de hecho sexto de nuestra sentencia, acerca de su ejemplar comportamiento por los servicios realizados en el Ejército español en misiones realizadas en el extranjero, por el que se hijo acreedor de diversas medallas y condecoraciones-, que en atención a los términos angostos del recurso de casación nos impide su valoración, al no haber sido aportados ante el Tribunal a quo en periodo probatorio y referirse algunos de ellos a hechos posteriores a la fecha de la publicación y notificación de la sentencia impugnada, por lo que procede, con devolución de los documentos aportados, desestimar el citado motivo de casación, pues son distintos los presupuestos exigidos para adquirir la nacionalidad por naturaleza y por simple residencia en cuanto que para la primera se exige que concurran en el solicitante "circunstancias excepcionales" -artículo 21.1 del Código Civil-, tales como el haberse demostrado poseer una serie de valores humanos que merezcan la más alta consideración conforme a la estimación social del tiempo vigente, y que por lo mismo le hacen, sin más, merecedor de aquélla, y en la segunda, además se precisa acreditar buena conducta cívica.

Por otra parte, la jurisdicción contencioso-administrativa viene obligada a resolver en los términos y en atención a las circunstancias concurrentes en el momento de la petición formulada en vía administrativa.

En virtud del artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las postas originadas con el presente recurso a la parte recurrente, hasta el límite de dos mil euros.