STS, 2 de Noviembre de 2004
| Ponente | D. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2004:6999 |
| Número de Recurso | 130/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 2 de Noviembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. ENRIQUE CANCER LALANNED. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Noviembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso nº 130/2002, interpuesto por don Alfredo contra la Resolución del Consejo de Ministros de fecha 7 de junio de 2002 por el que se deniega la petición de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho de la Orden del Ministerio de Administraciones Públicas de 17 de febrero de 1993, por la que se denegó el reconocimiento de compatibilidad, solicitada por el recurrente, para el ejercicio de una actividad privada.
Ha comparecido, como parte demandada, la ADMINISTRACION, representada por el ABOGADO DEL ESTADO.
Con fecha 7 de junio de 2002, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Administraciones Públicas, y de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado, resolvió:
"QUE NO PROCEDE LA REVISION DE OFICIO de la Resolución del Ministerio de Administraciones Públicas de 17 de febrero de 1993, por la que se denegó a DON Alfredo el reconocimiento de compatibilidad solicitado para el ejercicio de una actividad privada."
Por escrito presentado el 8 de julio de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, don Alfredo interpuso recurso contencioso-administrativo contra la anterior resolución y, admitido a trámite, efectuados los oportunos emplazamientos y requerido el expediente administrativo, del que se le dio traslado, formalizó el escrito de demanda, en el que expuso los hechos y fundamentos que estimó oportunos y solicitó a la Sala "dicte sentencia por la que se declare no ajustada a Derecho la Resolución del Consejo de Ministros, de 7 de julio de 2002, y, consecuentemente, que la Resolución de 17 de febrero de 1993, del Ministerio para las Administraciones Públicas, sea de igual forma declarada nula de pleno derecho en la misma sentencia."
El Abogado del Estado, evacuando el traslado conferido por Providencia de 18 de diciembre de 2002, contestó a la demanda y solicitó la desestimación del recurso.
No estimándose necesaria la celebración de vista pública y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días para que presentaran sus conclusiones, lo que verificaron con sendos escritos, unidos a los autos, en los que reiteraron, en síntesis, lo solicitado en sus escritos de demanda y contestación, respectivamente.
Declaradas conclusas las actuaciones, mediante Providencia de 21 de junio de 2004, se señaló para la votación y fallo el día 26 de octubre de 2004, en que han tenido lugar.
En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, Magistrado de la Sala..
Don Alfredo, funcionario de la escala a extinguir de Oficiales de Radiocomunicación del Servicio de Vigilancia Aduanera, nombrado por la resolución de 20 de mayo de 1992 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública y adscrito a la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), Servicio de Vigilancia Aduanera (SVA), solicitó el 16 de noviembre de ese año autorización de compatibilidad para ejercer una segunda actividad privada, en Telefónica de España, S.A., de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. Su petición fue denegada por resolución del Ministerio de Administraciones Públicas de 17 de febrero de 1993, que se basó en el número 6 del apartado cuarto del artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991. Según ese precepto "al personal que preste servicios en la Agencia y que pertenezca a especialidades o escalas de Cuerpos del grupo A o B adscritos a aquélla, no podrá autorizársele o reconocérsele compatibilidad alguna, con excepción de las autorizaciones de compatibilidad para ejercer como profesor universitario asociado, así como para realizar las actividades de investigación o asesoramiento a que se refiere el art. 9 de la Ley 53/1984".
El 26 de octubre de 2001 pidió ante el Ministerio de Administraciones Públicas la declaración de oficio de la nulidad de pleno Derecho de aquélla resolución denegatoria por entender que se daban las circunstancias previstas en los apartados c) y g) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El Consejo de Ministros, en el Acuerdo que ahora impugna el recurrente, rechazó su pretensión.
En la demanda argumenta el Sr. Alfredo que, efectivamente, las causas de nulidad aducidas debieron ser acogidas y declarada la nulidad de la resolución que le negó la compatibilidad. Como el Consejo de Ministros no lo entendió así su Acuerdo es ilegal y, por eso, debemos estimar su recurso. Las razones en las que sostiene su posición son las siguientes. La compatibilidad le fue denegada por el Ministerio de Administraciones Públicas invocando un único motivo: la prohibición recogida en el artículo 103, apartado cuarto, nº 6 de la Ley 31/1990, que hemos transcrito. Claramente se aprecia que esa prohibición va referida a los funcionarios que formen parte de los cuerpos a los que se refiere. Sucede, sin embargo, que la escala de Oficiales de Radiocomunicación del SVA a la que pertenece no ha sido adscrita a ningún cuerpo de funcionarios. En efecto, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de diciembre de 1984 (BOE nº 307, de 24 de diciembre) no incluye a la Escala de Especialistas en Radiocomunicación del SVA entre los Cuerpos que se adscriben al Ministerio de Economía y Hacienda, del que dependía el SVA. Solamente se hace referencia a élla bajo el epígrafe de "Escalas de Organismos Autónomos", pero sin incluirla en ningún cuerpo. El Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de febrero de 1987 (BOE nº 50, de 27 de febrero) que modifica el anterior, no cambia las cosas. Más tarde, el artículo 103 de la Ley 31/1990 dispuso que el SVA pasara a depender de la AEAT, no hacía referencia a la Escala en cuestión. Y la Ley 18/1991, de 6 de junio, que, en su disposición final 17ª modificó ese precepto y estableció expresamente su adscripción a la AEAT no introdujo cambio alguno en el extremo que aquí interesa.
Ante esto, sostiene el Sr. Alfredo que la única norma que se le aplicó para negarle la compatibilidad que pedía, no le comprendía, precisamente, porque no pertenece a ningún cuerpo, sino a una Escala. Eso hace que la resolución de 17 de febrero de 1993 sea nula pues tiene un contenido imposible [artículo 62.1 c) de la Ley 30/1992] y que, además, se haya dictado en contravención del artículo 6.3 del Código Civil, aplicable en razón del apartado g) de ese mismo artículo 62.1 de la Ley 30/1992. El precepto indicado del Código Civil dispone que serán nulos los actos contrarios a normas prohibitivas o imperativas salvo que en ellas se establezca un efecto distinto para el caso de contravención. En este caso, la norma infringida es el artículo 103, cuarto, número 6, pues se ha aplicado de manera contraria a la que en él se prevé. Por tanto, la concurrencia de una y otra causa de nulidad debe conducir a la estimación de su recurso y a la declaración de que no es ajustado a Derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros y de que es nula la resolución del Ministerio de Administraciones Públicas de 17 de febrero de 1993.
El Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso contencioso- administrativo. En la contestación a la demanda nos dice, siguiendo el dictamen del Consejo de Estado emitido respecto de la solicitud de revisión de oficio de dicha resolución, que no concurren las causas de nulidad aducidas por el recurrente ya que la imposibilidad a la que se refiere el artículo 62.1 c) de la Ley 30/1992 es aquélla de orden físico o material o la que se produce por la contradicción lógica interna del propio acto, lo que no sucede en este caso. Dice, a este respecto, que de prosperar la tesis del. Sr. Alfredo, cualquier ilegalidad que afectara a un acto administrativo lo haría de contenido imposible. Y, en cuanto a la causa de nulidad del apartado g) del mismo precepto de la Ley 30/1992, observa que tampoco se da porque el artículo 6.3 del Código Civil no es aplicable a los actos administrativos. También recuerda, de nuevo, con el Consejo de Estado, el estricto régimen de incompatibilidades al que está sujeto el personal de la AEAT.
Es el parecer de la Sala que procede la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo. En efecto, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de junio de 2002 no es contrario a Derecho ya que no está viciado por las causas de nulidad que alega el Sr. Alfredo. Ni la resolución del Ministerio de Administraciones Públicas era un acto de contenido imposible, ni cabe traer a colación por intermedio del artículo 62.1 g) de la Ley 30/1992 el artículo 6.3 del Código Civil. Hay que coincidir con cuanto dice respecto de lo uno y de lo otro el Consejo de Estado en el dictamen que obra el expediente administrativo.
Sobre lo primero, debemos recordar el alcance que la jurisprudencia de esta Sala ha dado al concepto de contenido imposible. Así, en la Sentencia de 19 de mayo de 2000 (casación 647/1995), recogiendo la doctrina establecida anteriormente, señaló que
"La imposibilidad a que se refiere la norma de la Ley de Procedimiento debe ser, por ello, de carácter material o físico, ya que una imposibilidad de carácter jurídico equivaldría prácticamente a ilegalidad del acto, que suele comportar anulabilidad (arts. 48.1 LPA y 83.2 de la LJCA); la imposibilidad debe ser, asimismo, originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría simple ineficacia del acto. Actos nulos por tener un contenido imposible son, por tanto, los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen. Son también de contenido imposible los actos que encierran una contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica) por oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable. La jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la indeterminación, ambigüedad o ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de éste (sentencias de 6 de noviembre de 1981 y 9 de mayo de 1985)."
Pues bien, aplicando al presente caso la noción de acto de contenido imposible que acabamos de recoger --citada, por lo demás, en el Acuerdo recurrido-- es evidente que ni estamos ante una imposibilidad de orden físico o material, ni el acto del cual se quiere predicar está afectado de contradicción lógica. Que el Sr. Alfredo considere que no se le podía negar la autorización de compatibilidad que solicitó a la vista de lo que dispone el artículo 103, apartado cuarto, nº 6, de la Ley 31/1990 porque no pertenece a un cuerpo de funcionarios, no quiere decir que sea irracional la resolución de 17 de febrero de 1993. Lo único que hace este acto administrativo es entender comprendido al recurrente en el ámbito de aplicación del precepto. Eso puede ser acertado o desacertado jurídicamente pero no implica la imposibilidad contemplada por el artículo 62.1 c) de la Ley 30/1992, a la cual, por cierto, es trasladable la jurisprudencia elaborada a partir de la Ley de Procedimiento Administrativo. En definitiva, en este contexto, imposibilidad no equivale a ilegalidad. Dicho lo anterior, hemos de añadir que las referencias que en la demanda se hacen a los artículos 1116, 1184 y 1274 del Código Civil no alteran la conclusión que acabamos de señalar: no hay en ellos nada que haga pensar que el artículo 62.1 c) de la Ley 30/1992 se refiera a otra cosa distinta de la que hemos indicado.
Tampoco concurre la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1 g) de la Ley 30/1992, porque, como señaló el Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido, recogiendo lo que dice sobre el particular el informe del Consejo de Estado, el artículo 6.3 del Código Civil no es aplicable a los actos administrativos ya que existe una regulación específica de su nulidad, ahora en la Ley 30/1992, antes en la Ley de Procedimiento Administrativo. Aduce el Consejo de Estado en apoyo de este criterio, y las recoge también el Consejo de Ministros en el Acuerdo de 7 de junio de 2002, las Sentencias de esta Sala de 3 de octubre de 1994 (recurso 2852/1992) y de 9 de julio de 1996 (casación 1011/1992), las cuales a su vez aluden a otras anteriores.
Apunta el Sr. Alfredo que tal doctrina no puede conducir en este caso a la negación de la existencia de la causa de nulidad que invoca porque las Sentencias citadas se pronunciaron en relación con la Ley de Procedimiento Administrativo. En cambio, en su caso era la Ley 30/1992 la que regía la actuación de la Administración que, años después de producirse, considera el recurrente que esta afectada de nulidad. Entiende el recurrente que esta circunstancia es relevante porque la nueva Ley amplía el régimen de nulidad de los actos administrativos. Es decir, contempla causas determinantes de la misma que no preveía la Ley de 1958.
A nuestro juicio, el hecho de que esas Sentencias se dictaran a propósito de actos producidos al amparo de la Ley de Procedimiento Administrativo y que el de 17 de febrero de 1993 se produjera bajo el imperio de la Ley 30/1992 no supone que no valga ahora el criterio sentado anteriormente por la Sala. En realidad, la nulidad de pleno Derecho de los actos administrativos solamente se produce cuando se da alguno de los casos tasados por ley. Que ahora se especifiquen legalmente una serie de supuestos que conducen a tal resultado no significa que haya variado la consideración de fondo del régimen de la invalidez de aquéllos ni significa que la nulidad haya pasado a ser la regla y la anulabilidad la excepción. En cualquier caso, el recurrente, fuera de estas consideraciones y de alguna otra de tipo genérico, no nos ofrece razones que deban llevar a una solución distinta.
Por último, las modificaciones normativas producidas con posterioridad a la denegación de la autorización de compatibilidad a las que se refiere el Sr. Alfredo que incluyen normas que expresamente extienden las incompatibilidades al personal de las escalas y cuerpos del SVA, como el artículo 56 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, no sirven para justificar lo que pretende, que es el reconocimiento de que la resolución administrativa cuya revisión de oficio pidió era nula de pleno Derecho. Hay que tener presente que no estamos revisando la legalidad de la resolución denegatoria de la compatibilidad que solicitó el actor, ni se trata en este recurso de saber si el Ministerio de Administraciones Públicas aplicó correctamente la norma invocada, el artículo 103, apartado cuarto nº 6 de la Ley 31/1990. Lo que hemos de resolver es si en su resolución de 17 de febrero de 1993 concurre alguna de las causas de nulidad de pleno Derecho alegadas por el Sr. Alfredo y que el Consejo de Ministros no apreció. A este respecto, hemos de reiterar, por las razones expuestas, que no contravino el ordenamiento jurídico al resolver en el sentido en que lo hizo.
Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
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Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 130/2002 interpuesto por don Alfredo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de junio de 2002, que declaró improcedente la revisión de oficio de la resolución del Ministerio de Administraciones Públicas de 17 de febrero de 1993 denegándole la compatibilidad solicitada para una actividad privada.
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Que no hacemos imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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