STS, 1 de Junio de 2001

ECLIES:TS:2001:4605
ProcedimientoD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
Fecha de Resolución 1 de Junio de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a uno de Junio de dos mil uno.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 4221/1994 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 27 de febrero de 1993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso número 582/1991, sobre demarcación de costas; es parte recurrida D. Abelardo , representado por el Procurador D. Ramiro Reynolds de Miguel.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

D. Abelardo interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares el recurso contencioso-administrativo número 582/1991 contra dos resoluciones de la Demarcación de Costas de Baleares de 9 de enero de 1991, que denegaron la solicitud de expedición de título para la utilización o aprovechamiento del dominio público en determinadas zonas de las playas de Palma y de Magalluf (Calviá) con destino a alquiler de embarcaciones, y contra la desestimación por silencio de administrativo del recurso de alzada que interpuso frente a ambas.

Segundo

En su escrito de demanda, de 6 de febrero de 1992, el actor alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el recurso, declarando el derecho del recurrente a la obtención de los correspondientes títulos a expedir por la Administración, por el plazo de 10 años, y la condene además al pago de 2.000.000 pts. por perjuicios materiales y morales como consecuencia de haber tenido que concurrir a la subasta de puestos de playa en las de Calviá; con imposición de las costas a la Administración". Por otrosí interesó el recibimiento del juicio a prueba.

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 11 de abril de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "en méritos de la cual desestime el recurso por ser el acto impugnado conforme a Derecho e imponga al actor las costas del juicio".

Cuarto

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 2 de junio de 1992 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia con fecha 27 de febrero de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Estimamos el presente recurso contencioso-administrativo. Segundo.- Declaramos contrarios al ordenamiento jurídico y anulamos los actos administrativos impugnados. Tercero.- Declaramos el derecho del actor a la obtención de los correspondientes títulos a expedir por la Administración, por el plazo de diez años, en relación a las zonas del dominio público marítimo recogidas en sus solicitudes. Cuarto.- Estimamos parcialmente la pretensión del Sr. Abelardo a ser indemnizado en la cantidad de un millón seiscientas veintiuna mil ciento cincuenta y seis pesetas (1.621.156 ptas.) por los gastos ocasionados al tener que concurrir a las subastas de las zonas de la Playa de Magalluf (Calviá). Quinto.- No hacemos expresa mención en cuanto a las costas procesales".

Quinto

Con fecha 23 de septiembre de 1994 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4221/1994 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de la Disposición Transitoria Sexta número 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en relación con la Transitoria 17.2 de su Reglamento y el artículo 57 de la antigua Ley de Puertos aprobada por Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1928.

Sexto

D. Abelardo presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación y la imposición de costas a la Administración.

Séptimo

Por providencia de 19 de marzo de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 24 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares con fecha 27 de febrero de 1993, anuló los actos administrativos que ya han sido reseñados, en cuya virtud la Administración del Estado había denegado a Don Abelardo la expedición del título que reconociera su derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público en determinadas zonas de las playas de Palma y de Magalluf (Calviá) con destino a alquiler de embarcaciones.

En ambos casos el motivo de la denegación fue que esta actividad no podía considerarse como "industria marítima" a los efectos de la Ley de Puertos de 1928 y, además, en lo que respecta a la Playa de Palma, que aquella solicitud había sido ya denegada por la Orden Ministerial de 27 de febrero de 1987 dado que la explotación del servicio de "velomares y botes a motor" había sido adjudicada por Orden Ministerial de 10 de octubre de 1968 a "Mar de Mallorca, S.A.".

Segundo

En el fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida la Sala territorial, una vez expuestos los hechos y el marco jurídico aplicable, expuso las siguientes consideraciones:

"Planteada, pues, en estos términos la presente cuestión litigiosa, dos son los extremos concretos de debate: de un lado, si estamos o no en presencia de un aprovechamiento del dominio público para industria marítima, en los términos legales expresados; y de otro, si el actor ha ganado por prescripción el reconocimiento de su derecho, dada la existencia de la Orden Ministerial de 27 de Febrero de 1987, que le denegó continuar ocupando una porción de dominio público marítimo terrestre, en concreto, el de la Playa de Palma.

En relación a este último apartado, el mismo ha sido resuelto por la sentencia de la Audiencia Nacional de 2 de Febrero de 1992 puesta en relación con la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de Abril de 1987, al afirmar que 'de hecho, jamás ha sido el actor perturbado en su explotación, ningún acto de oposición durante esos veinte años ha experimentado', lo que debe traducirse en que dicha parte en su día ganó por prescripción el derecho al aprovechamiento y ocupación de la zona de la playa de Palma, lo que debe igualmente predicarse de las otras dos zonas de Magalluf, al no haberse hecho por parte de la Resolución correspondiente ninguna otra objeción, apareciendo reconocido tal derecho por el Acta de Notoriedad obrante en el expediente administrativo.

Por lo que hace referencia al primero y fundamental motivo de denegación de las solicitudes objeto de esta litis, en aras a un principio de unidad de doctrina, al aceptarse por esta Sala su contenido, debe reproducirse la fundamentación jurídica séptima de aquella sentencia de 2 de Febrero de 1992, es decir, que 'la actividad que desarrolla el demandante es una verdadera 'industria marítima', y es evidente que así es, sin que sea aceptable el criterio restrictivo que mantiene la Administración. En 1992 la dicción de 'Industria marítima', empleada en 1928, no cabe duda que engloba toda actividad lucrativa, tanto mercantil como industrial, que tenga como medio o ámbito el mar. En este sentido, dedicarse a un alquiler de embarcaciones a motor es una verdadera actividad industrial tal y como lo ha considerado la propia Administración, por ejemplo, a efectos fiscales, sin que ese concepto sea divisible'. Procede, pues, la declaración de nulidad de las resoluciones recurridas con el reconocimiento del derecho del actor."

Tercero

La sentencia de la Audiencia Nacional de 2 de febrero de 1992 en la que se basa la que es ahora objeto de este recurso -y en la que también se apoya la parte recurrida para fundar su oposición a la casación planteada- fue revocada y dejada sin efecto por esta Sala del Tribunal Supremo en la nuestra de 9 de diciembre de 1999 al estimar el recurso de apelación interpuesto 6730/1992, interpuesto por el Abogado del Estado contra aquélla.

En la sentencia de 9 de diciembre de 1999 hemos declarado, en efecto, la conformidad a derecho de la citada Orden Ministerial de 27 de febrero de 1987 por la que se denegó a Don Abelardo la solicitud de continuar con su actividad de alquiler de embarcaciones en terreno de dominio público marítimo de la playa de Palma de Mallorca. Los términos de dicha sentencia, que reproducimos parcialmente por su obvia incidencia en el litigio que ahora hemos de resolver, fueron los siguientes:

"[...] Don Abelardo , con fecha 27 de septiembre de 1.985 solicitó del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo que se le reconociese el derecho a continuar el aprovechamiento del dominio público marítimo en la playa de Palma, mediante su actividad de alquiler de embarcaciones. La Administración por resolución de 27 de febrero de 1.987, denegó la solicitud [...] por dos razones: porque su actividad no tiene carácter de industria marítima, y porque por Orden Ministerial de 10 de octubre de 1.968 se otorgó a Mar de Mallorca, S. A. la explotación de todos los servicios incluidos en el Plan Especial de Ordenación citado.

[...] Contra dichas resoluciones administrativas Don Abelardo interpuso recurso contencioso-administrativo que fue estimado por la sentencia apelada al entender que el demandante había ganado por prescripción, a los efectos del art. 57 de la Ley de Puertos de 1.928, el derecho al aprovechamiento y ocupación de una zona de la playa de Palma frente al antiguo hotel Tokio, para la explotación de la industria de alquiler de embarcaciones a motor.

[...] La sentencia apelada funda su decisión en que el artículo 57 de la Ley de Puertos de 1.928 estuvo en vigor hasta la Ley de Costas de 1.988 y que la actividad desarrollada por el demandante es industria marítima, por ser actividad lucrativa, mercantil e industrial, y porque es aplicable el instituto de la prescripción, dado que ejerció la actividad desde el 6 de noviembre de 1.960 hasta el 6 de noviembre de 1.980 sin oposición de la Autoridad ni de tercero (Mar de Mallorca, S. A.), y sin que la aprobación del Plan Especial de Ordenación ni el otorgamiento del título concesional a favor de Mar de Mallorca, S. A, produzca el efecto interruptor de la prescripción.

[...] debe estimarse el alegato del Abogado del Estado relativo a que el tan repetido artículo 57 de la Ley de Puertos de 1.928 se está refiriendo a una industria marítima, entendiendo por tal aquella actividad material ejecutada para la obtención, transformación o transporte de productos naturales, tal como la contempla la Administración en los actos administrativos impugnados. La actividad desarrollada por el demandante consiste en alquiler de embarcaciones; aunque se trata de actividad lucrativa no participa del carácter de industria marítima a que se refiere el artículo 57 de la Ley de Puertos de 1.928.

Por otra parte la continuación en el disfrute de la actividad debe entenderse en el sentido de que la aplicación o uso del espacio de dominio público marítimo ocupado no haya sufrido variaciones ni alteraciones durante veinte años; en el caso presente, antes de los seis años del inicio de la actividad por parte de Don Abelardo , el Plan Especial de Ordenación de la playa de Palma y zona costera de C'an Pastilla, de 30 de septiembre de 1.966, cambió el régimen jurídico a que estaba sometido el espacio de dominio público ocupado por el demandante, razón por la cual el interesado por imperio del citado art. 57 de la Ley de Puertos de 1.928, debió haber solicitado que le fuera otorgada concesión administrativa para seguir ocupando dicho espacio de dominio público. Al no haber solicitado el demandante la correspondiente concesión, pudo la Administración otorgar por Orden Ministerial de 10 de octubre de 1.968 la concesión de derecho de ocupación de terrenos de dominio público marítimo y la explotación de los usos y servicios de la playa de Palma a Mar de Mallorca, S. A.

Por todo lo razonado debemos concluir que no es de aplicación al caso que nos ocupa la prescripción prevista en el artículo 57 de la Ley de Puertos de 1.928 [...]".

Cuarto

De conformidad con la doctrina expuesta en dicha sentencia, que ahora reiteramos, debe prosperar el motivo de único de casación aducido por el Abogado del Estado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, en el que denuncia la infracción de la Disposición Transitoria Sexta número 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en relación con la Transitoria 17.2 de su Reglamento y el artículo 57 de la antigua Ley de Puertos aprobada por Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1928.

En efecto, la sentencia de instancia incurre en un error de derecho al interpretar el artículo 57 de la Ley de Puertos de 1928 en el sentido de que permite englobar bajo la noción de "industria marítima" la actividad de alquiler de embarcaciones deportivas (en este caso, en las playas de Palma y Calviá). Si ello no es así, conforme hemos razonado en la sentencia antes transcrita, no se puede aplicar a dicha actividad la norma que sobre prescripción adquisitiva de aprovechamientos de dominio público contiene. El referido artículo 57 de la Ley de Puertos de 1928 se refiere a quienes "durante veinte años hubiesen disfrutado de un aprovechamiento del dominio público para industria marítima, sin oposición de la Autoridad ni de terceros", los cuales excepcionalmente podrán continuar disfrutándolo; excluye, pues, de su ámbito a quienes ocupaban el referido dominio público únicamente para alquilar embarcaciones deportivas a los usuarios de las playas, actividad que no constituye una "industria marítima".

A partir de esta premisa, y no siendo, por tanto, aplicable al caso de autos la prescripción adquisitiva del derecho a continuar en el disfrute del aprovechamiento de las zonas de playa que pudiera haber venido ocupando tanto en Calviá como en Palma, resulta irrelevante -a los efectos de este litigio y del título invocado- el mayor o menor tiempo que Don Abelardo las hubiera de hecho ocupado, así como que este tiempo se adverase mediante un acta de notoriedad. Y, carente del derecho discutido, no podía tampoco acogerse a la previsión contenida en la Disposición Transitoria Sexta número 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, para quienes "a la promulgación de esta Ley" lo hubieran adquirido, por lo que, al haber apreciado lo contrario la Sala territorial, el motivo de casación debe ser estimado.

Quinto

La estimación del recurso de casación por las razones expuestas determina, derivadamente, que, al fallar el litigio según lo dispuesto en el artículo 102.1.3 de la Ley Jurisdiccional, debamos también desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra las resoluciones de la Dirección de Costas. Desestimación que, en el caso de la playa de Palma, procedería, además, porque la Orden Ministerial denegatoria precedente, reproducida por la impugnada, ha sido ya declarada conforme por una sentencia judicial firme, con autoridad de cosa juzgada y, en ambos casos (Palma y Calviá), porque la Administración no estaba obligada a expedir título alguno que reconociera el derecho del solicitante a la utilización o aprovechamiento del dominio público en determinadas zonas de aquellas playas, debiendo acudir, en su caso, a los procedimientos ordinarios de adjudicación de la explotación de la actividad que pudieran ser convocados al efecto.

Sexto

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfacerá las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Primero

Ha lugar al recurso de casación número 4221 de 1994, interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia de 27 de febrero de 1993, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de las Islas Baleares, recaída en el recurso contencioso- administrativo número 582 de 1991 interpuesto por D. Abelardo , sentencia que casamos.

Segundo

Desestimamos la pretensión deducida en dicho recurso número 582 de 1991 por D. Abelardo contra dos resoluciones de la Demarcación de Costas de Baleares de 9 de enero de 1991, que denegaron la solicitud de expedición de título para la utilización o aprovechamiento del dominio público en determinadas zonas de las playas de Palma y de Magalluf (Calviá) con destino a alquiler de embarcaciones, y contra la desestimación por silencio de administrativo del recurso de alzada que interpuso frente a ambas, resoluciones que declaramos ajustadas a derecho.

Tercero

Cada parte satisfacerá las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.

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