STS, 23 de Abril de 2008

Con fecha 18 de febrero de 2003 la "Compañía Artesanal de Canterías Arucas, S.L." presentó ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo número 342/2003 y simultánea demanda en la que alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la cual se condene a la Administración demandada a ejecutar el acuerdo del Gobierno de Canarias adoptado en su sesión celebrada los días 21 y 22 de diciembre de 1995 (documento nº 6), reiterado por acuerdo de 16 de febrero de 1996 (documento nº 7), ambos firmes, ordenando a la demandada que adopte las medidas ejecutivas que sean necesarias para que por la empresa pública Sociedad Anónima de Promoción del Turismo y Ocio (Saturno) se otorgue la escritura pública de compraventa de la concesión directa de explotación 'Tindaya nº 58', de la que es titular mi representada, al ser la transmisión de ese derecho minero una de las actuaciones cuya realización fue ordenada por los citados acuerdos firmes, no cumplidos en ese punto por dicha empresa pública". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

La Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias contestó a la demanda por escrito de 2 de junio de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia que "declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, la desestimación del presente recurso por la concurrencia de las causas expuestas".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 16 de julio de 2004 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas dictó sentencia con fecha 18 de marzo de 2005, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1º.- Rechazar la solicitud de inadmisibilidad del recurso, deducida por el Gobierno de Canarias.

2. - Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la 'Compañía Artesanal de Canterías Arucas, S.L.' contra la inactividad del Gobierno de Canarias respecto a los acuerdos a que hemos hecho mención en los antecedentes y fundamentos de esta sentencia. 3º.- No imponer las costas del recurso".

Con fecha 1 de septiembre de 2005 la "Compañía Artesanal de Canterías Arucas, S.L." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4942/2005 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "se denuncia la infracción de los artículos 29.1 y 29.2 LJCA ".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "se denuncia la infracción del artículo 3.1 (párrafo segundo) LRJPAC ".

La Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación y la confirmación de la sentencia recurrida.

Por providencia de 22 de noviembre de 2007 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 15 de abril de 2008, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas el 18 de marzo de 2005, desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la "Compañía Artesanal de Canterías Arucas, S.L." contra la no-ejecución de los acuerdos del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma que a continuación reseñaremos.

La Sala de instancia describió en los siguientes términos los antecedentes de hecho del litigio:

[...] En sesión celebrada los días 21 y 22 de diciembre de 1995, el Gobierno de Canarias tomó conocimiento de la propuesta elaborada por la Comisión constituida para un Proyecto Monumental en la Montaña Tindaya. Dicha propuesta incluía proponer como previo compensatorio por la concesión de derechos mineros que tiene la actora la suma de 150.000.000 de pesetas, y proponía también que el Gobierno autorizara a Saturno, S.A. para el desarrollo y cumplimiento de la propuesta. En la misma sesión, el Gobierno acordó, en referencia a esta propuesta de la Comisión, 'que se realicen las actuaciones tendentes a su desarrollo y aplicación'.

[...] En sesión celebrada el 16 de febrero de 1996, el Gobierno acordó 'que, previo conocimiento de las cuentas de explotación provisionales de la explotación minera..., así como del estudio de viabilidad de la explotación del centro de visitantes que se creará como consecuencia del proyecto artístico, por la empresa pública Saturno se dé cumplimiento a la propuesta de acuerdo elaborada por la Comisión el 14 de diciembre de 1995..., realizándose las actuaciones pertinentes'.

[...] El 13 de enero del año 2003 la entidad actora, que había intentado infructuosamente la materialización de la compra de sus derechos mineros por Saturno, solicitó al Gobierno la ejecución de sus acuerdos de 21 y 22 de diciembre de 1995 y 16 de febrero de 1996, interesando, en concreto, que disponga lo necesario para que Saturno otorgue la escritura pública de compraventa de la concesión directa de explotación 'Tindaya 58'.

[...] Como quiera que el Gobierno no respondió, la representación de la entidad actora interpuso el recurso contencioso- administrativo especial contra la inactividad del Gobierno de Canarias, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se condene a la Administración a que proceda a la ejecución de los acuerdos expresados en el apartado anterior para, en definitiva, que Saturno otorgue la escritura pública de compraventa de la concesión directa de explotación 'Tindaya 58'.

En los dos primeros fundamentos jurídicos de la sentencia de instancia se rechazó la objeción de inadmisibilidad opuesta por el Gobierno demandando y se analizaron los requisitos exigibles, en abstracto, para que pueda prosperar la acción procesal singular regulada en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional (reclamación contra la falta de cumplimiento de las obligaciones de la Administración derivadas o bien de disposiciones generales que no precisen de actos de aplicación o bien de actos, contratos o convenios que impliquen el deber de realizar prestaciones concretas en favor de persona determinada).

En el tercer fundamento jurídico la Sala de instancia explicó por qué, a su juicio, no era atendible la acción ejercitada por la demandante, entendiendo que había sido planteada al amparo de lo dispuesto en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional. El contenido de este fundamento jurídico es el siguiente:

"Tenemos, por tanto, que el recurso contra la inactividad de la Administración sólo puede tener lugar cuando ésta, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación, o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas. Este último es el presupuesto de la pretensión ejercitada por la interesada. Sin embargo, el requisito consistente en que se trate de una prestación concreta en favor de una determinada persona -la actora, en este caso- no se cumple en el presente supuesto, ya que el contenido de los acuerdos del Gobierno de Canarias, descrito en los antecedentes fácticos, no incluye más que la autorización a una empresa perteneciente al propio Gobierno para que, si su Consejo de Administración lo acordase, de cumplimiento a la propuesta de la Comisión 'respecto a la valoración económica de la transmisión de los derechos mineros'. Acuerdo este que, por tanto, no tiene en realidad como destinatario a la actora, sino a Saturno, y aunque así no fuese, es decir, aunque interpretásemos que indirectamente sí es la recurrente su destinataria, la conclusión sería igual, ya que, tal y como es matizado este Acuerdo en la sesión posterior de 16 de febrero de 1996, estaríamos en presencia de una obligación condicional, y no simple o pura, ya que su virtualidad depende del estudio de las cuentas provisionales de la explotación y del informe de viabilidad del negocio a crear en Tindaya, que son hechos futuros e inciertos, por lo que es obvio que, en ningún caso, los Acuerdos de cuya inejecución se trata incorporaron una obligación que pudiera exigir la actora sin el cumplimiento de futuras condiciones (art. 1113 Código Civil ).

Obviamente, no significa esto que no tenga derecho la recurrente al cumplimiento de tal obligación, una vez constatado que se produjo la condición para su validez (constatación que requiere un complejo examen de las circunstancias concurrentes), sino que se quiere decir, simplemente, que no ha elegido el cauce procesal correcto, ya que si se interpretara que los Acuerdos gubernamentales contienen una verdadera 'prestación concreta' en favor de la actora para que Saturno otorgue escritura pública de compraventa de los sedicentes derechos mineros de la interesada, se estaría desnaturalizando absolutamente el presupuesto objetivo de este concreto recurso contencioso- administrativo, cuya naturaleza excepcional -como opuesto a lo ordinario, usual o corriente- es preciso subrayar.

Consecuencia de lo expuesto es la desestimación del recurso, al no existir acto o convenio alguno del que por si mismo derive la concreta obligación que reclama 'Compañía Artesanal de Canterías de Arucas, S.L.'."

En su primer motivo casacional, sobre la base del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la "Compañía Artesanal de Canterías Arucas, S.L." denuncia la infracción de los artículos 29.1 y 29.2 de dicha Ley : el primero por su aplicación indebida y el segundo por su falta de aplicación. A juicio de la recurrente la Sala de instancia ha aplicado un precepto (el artículo 29.1 ) en el que no se basaba la pretensión impugnatoria y, por el contrario, ha dejado de aplicar el artículo 29.2 en el que precisamente descansaba toda la argumentación de la actora y su pretensión misma.

El motivo debe prosperar. Basta leer el encabezamiento del escrito de interposición y simultánea demanda del recurso contencioso-administrativo, presentado el 18 de febrero de 2003, para advertir que la acción ejercitada -se dice expresamente- lo es "al amparo del artículo 29.2 de la LJCA [...] a fin de obtener la ejecución del acuerdo del Gobierno de Canarias [...]". El tribunal de instancia, por el contrario, ha examinado y resuelto, erróneamente, la pretensión de la actora como si fuera una solicitud ante la inactividad administrativa en los casos de incumplimiento de las obligaciones a las que se refiere el apartado primero del artículo 29, cuando lo cierto es que la Compañía recurrente trataba únicamente de instar la ejecución de un acto firme de la Administración respecto del cual ella aducía su condición de "afectada".

El apartado dos del artículo 29 de la Ley Jurisdiccional, aun teniendo la misma sede sistemática y partiendo de una misma falta de actuación positiva por parte de la Administración, regula una acción procesal diferente de la que prevé el apartado primero. En el caso del apartado segundo no son precisos los requisitos a los que se refería el tribunal de instancia al sintetizar en el fundamento jurídico segundo, in fine, de la sentencia el contenido del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional.

Afirmaba la Sala, esta vez correctamente, que la aplicación del artículo 29.1 requiere "la reclamación a la Administración para que, en el plazo de tres meses dé cumplimiento a lo solicitado; que exista una disposición general que no precise actos de aplicación, o un acto, contrato o convenio administrativo que impongan a la Administración la obligación de realizar una prestación concreta; que esa prestación concreta tenga como beneficiario a una o varias personas determinadas; y que el cumplimiento de la obligación sea reclamado precisamente por esas personas determinadas que tengan derecho a la misma". En consonancia con lo cual procedía a examinar la reclamación de la "Compañía Artesanal de Canterías Arucas, S.L." para concluir que no cumplía aquellos requisitos.

Al razonar de este modo la Sala no tuvo en cuenta, repetimos, que la pretensión ejercitada no era la amparada por la vía y por los motivos previstos en el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional. Y aun cuando su error pudiera ser en parte disculpable a la vista del contenido de los fundamentos de derecho de la demanda (el referido al "fondo del asunto" se limitaba a la mera cita del artículo 94 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre el carácter ejecutivo de los actos administrativos, y a afirmar que en los acuerdos del Gobierno de Canarias cuya ejecución pretendía "no concurre ninguna de las excepciones previstas por este mismo artículo", sin más adiciones o argumentos) lo cierto es que la sentencia ha de ser casada pues aplicó indebidamente aquel artículo y dejó de aplicar el aducido como base del recurso.

Casada la sentencia de instancia, debemos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que pareciera planteado el debate, a tenor del artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional.

La pretensión actora consiste, como ya hemos dicho, en que el tribunal condene al Gobierno de Canarias a adoptar las "medidas ejecutivas" necesarias a fin de que una determinada empresa pública "otorgue la escritura pública de compraventa de la concesión directa de explotación Tindaya nº 58" de la que es titular la empresa recurrente.

A juicio de ésta, con dicha condena se daría la debida ejecución a los acuerdos firmes del Gobierno de Canarias de 21 y 22 de diciembre de 1995, reiterados por el de 16 de febrero de 1996. Unos y otros, al disponer que se "realicen las actuaciones tendentes al desarrollo y aplicación" del proyecto monumental de la montaña de Tindaya, implicarían la necesidad de que se produjera la "transmisión del derecho minero" concedido en su día a la "Compañía Artesanal de Canterías Arucas, S.L.".

En la génesis de los acuerdos cuyo cumplimiento se pretende se encuentra la decisión inicial de considerar de interés para Canarias -y de modo especial para la isla de Fuerteventura- el proyecto monumental de Tindaya, ideado por Juan Pedro. El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma acordó en la sesión del 17 de octubre de 1995 crear una comisión que debería formular una propuesta al respecto; y en la reunión celebrada los días 21 y 22 de diciembre de 1995 examinó dicha propuesta y adoptó el acuerdo al que la Sala de instancia se refirió en el primero de los "hechos" de la sentencia impugnada.

La Comisión proponía no acudir al procedimiento de rescate- expropiación de las concesiones mineras existentes en la montaña de Tindaya sino acometer una "solución rápida y consensuada con los propietarios" que se traducía, en lo que respecta a la sociedad recurrente, en un "precio compensatorio" de ciento cincuenta millones de pesetas. El Gobierno accedió a ello, si bien en el último de los acuerdos cuya ejecución se solicita añadió los condicionamientos que la Sala de instancia también refleja en el segundo de los antecedentes de hecho de su sentencia.

Hemos de significar, no obstante, que en el texto del Acuerdo de 27 de febrero de 1996 que consta en el expediente administrativo (folio 6) aparece asimismo, como condición primera, la de que los "actuales concesionarios" habrían de aceptar "las Normas de Conservación de la Montaña de Tindaya [...] con la finalidad de conservar y preservar el espacio natural de dicho territorio".

El examen de los referidos acuerdos gubernativos pone de relieve que no podían tener eficacia inmediata. Si bien los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo producen efectos desde la fecha en que se dicten (artículo 56 de la Ley 30/1992 ), su eficacia puede quedar demorada "cuando así lo exija el contenido del acto", sin perjuicio de que, además, la ejecutoriedad de que gozan por ministerio del artículo 94 de dicha Ley resulte suspendida o enervada en función de las circunstancias que este último precepto contempla.

Los tan citados acuerdos eran, pues, firmes pero no directa e inmediatamente eficaces en lo que se refería a la transmisión de los derechos mineros. La decisión gubernativa venía supeditada a dos condiciones precisas, además de la ya citada en cuanto a las Normas de Conservación: a) que se elaborasen las "cuentas de explotación provisionales de la explotación minera" por parte de la Dirección General de Patrimonio y Contratación; y b) que se procediese a un "estudio de viabilidad de la explotación del centro de visitantes que se creará como consecuencia del proyecto artístico".

Sólo cuando ambas condiciones quedasen cumplidas sería plenamente eficaz la decisión del Consejo de Gobierno de que la empresa pública "Sociedad Anónima de Promoción del Turismo, Naturaleza y Ocio" (Saturno) diera cumplimiento a la propuesta de acuerdo elaborada por la Comisión y realizara las actuaciones pertinentes. Y, correlativamente, hasta tanto los acuerdos no gozasen de eficacia plena, por haber sido cumplidas las condiciones internas que en ellos mismos se consignaban, no podía instarse su ejecución.

Paradójicamente la sociedad actora no hizo alusión a esta circunstancia en su demanda (no hubo escrito de conclusiones) durante la fase de instancia. Ya hemos reseñado cómo todo el razonamiento jurídico-material de aquel escrito se limita a una mera cita del artículo 94 de la Ley 30/1992 y a una frase adicional, sin que contenga un desarrollo argumental propiamente dicho.

Sí alude a las condiciones impuestas el escrito de interposición del recurso de casación. Pero las referencias que en él se hacen al supuesto cumplimiento de aquéllas, frente a las apreciaciones adversas que el Tribunal de instancia acertadamente expuso al respecto, aun cuando lo hiciera para referirse a la aplicación del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional, no pueden ser aceptadas.

En efecto, el cumplimiento de las referidas condiciones debió haber sido acreditado en el proceso de instancia y no lo fue. No basta ahora afirmar que deben entenderse cumplidas por el hecho de que respecto del otro concesionario ("Cabo Verde, S.A.") sí se llegó a ejecutar la transmisión de los derechos mineros. Además de que las circunstancias de todo tipo concurrentes en esta última operación -sobre la que se han generado litigios civiles, causas penales, la actuación de una comisión parlamentaria de investigación y un informe de la Audiencia de Cuentas canaria- impedirían que pudiéramos tener por implícitamente cumplidas, sin más, las condiciones tantas veces citadas, lo cierto es que, repetimos, no consta en los autos de instancia que se les haya dado cumplimiento.

En todo caso hemos de añadir que el procedimiento abreviado que prevé el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional no está previsto sino para que los tribunales obliguen a la Administración a ejecutar sus propios actos firmes cuando el sentido de éstos y su contenido no vengan, a su vez, supeditados a otros requisitos o condiciones. En los casos en que éstas existan y sea discutible su cumplimiento, esto es, cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características.

Procede, pues, la estimación del recurso de casación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo. En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfará las de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso de casación número 4942/2005 interpuesto por la "Compañía Artesanal de Canterías Arucas, S.L." contra la sentencia dictada con fecha 18 de marzo de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas en el recurso número 342 de 2003, que casamos.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 342/2003, interpuesto por la "Compañía Artesanal de Canterías Arucas, S.L.".

Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.