STS, 24 de Enero de 2014

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 15 de junio de 2012, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 20 de abril de 2012, que denegó la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por los recurrentes, por los daños y perjuicios sufridos por el funcionamiento del Estado legislador.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda, que se presentó el día 26 de octubre de 2012. En dicho escrito se solicita que se dicte sentencia que reconozca el incumplimiento del Estado español de las obligaciones legislativas impuestas por la normativa comunitaria en materia de indemnización de víctimas de delitos dolosos violentos, se reconozca la vulneración, la existencia del daño indemnizable, el derecho a ser considerados víctimas del delito y a la indemnización de 300.000 euros más los intereses.

Conferido traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, el Abogado del Estado presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se desestime el recurso porque la resolución recurrida es conforme a Derecho.

Mediante auto de 17 de diciembre de 2012 se deniega el recibimiento a prueba del pleito.

Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones. Trámite que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el día 21 de enero de 2014, fecha en la que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

En el presente recurso contencioso administrativo se cuestiona la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 20 de abril de 2012, que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por los recurrentes por los daños y perjuicios sufridos por el funcionamiento del Estado legislador.

Los recurrentes eran padres de la menor Loreto que murió asesinada en una escombrera de Seseña (Toledo) tras la brutal agresión realizada por otra menor.

La sentencia del Juzgado de Menores de Toledo de fecha 15 de diciembre 2010 , confirmada por la Audiencia Provincial de Toledo, condena «a la menor Rita autora penalmente responsable de un DELITO DE ASESINATO del artículo 139.1 del Código Penal , imponiéndole la medida de CINCO AÑOS DE INTERNAMIENTO EN RÉGIMEN CERRADO, SEGUIDOS DE TRES AÑOS DE LIBERTAD VIGILADA. (...) Se declara a la menor Adelaida , autora penalmente responsable de UN DELITO DE ENCUBRIMIENTO del artículo 451.3 del Código Penal , imponiéndole la medida de DOS AÑOS DE INTERNAMIENTO EN RÉGIMEN SEMIABIERTO, de los que UN AÑOS, UN MES Y QUINCE DÍAS SERÁN DE INTERNAMIENTO EFECTIVO, Y EL RESTO DE LIBERTAD VIGILADA. (...) La menor Rita , solidariamente con sus padres Gregorio y Cristina , indemnizarán a Andrés y Delfina en la cantidad de TRESCIENTOS MIL EUROS (300.000), cantidad que devengará los intereses previstos en el artículo 576 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . (...) Abónese el tiempo transcurrido en internamiento cautelar».

Posteriormente, el día 26 de mayo de 2011, el Juzgado de Menores citado dicta auto de insolvencia, y se produce el archivo de la pieza de ejecución civil.

Los recurrentes consideran que la legislación española, aplicable en materia de ayuda a las víctimas de delitos violentos, incumple las obligaciones impuestas por normas comunitarias en relación con las víctimas de estos delitos que no dependan económicamente de la persona fallecida. Se cita, en concreto, la Recomendación del Consejo de Europa 2006/8 aprobada por el Comité de ministros el día 14 de junio de 2006, sobre asistencia a víctimas de delitos (1); el Convenio Europeo, de 24 de noviembre de 1983, sobre indemnización a víctimas de delitos violentos (2); la Directiva 2004/80/CE, de 29 de abril de 2004, del Consejo de la Unión Europea sobre indemnización a las víctimas de delitos (3) y la Decisión Marco 2001/220/JAI del Consejo, de 15 de marzo de 2001, relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal (4).

Sostiene que la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual, y el Reglamento de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual, aprobado por RD 738/1997, de 23 de mayo, limita los supuestos indemnizatorios previstos en las normas comunitarias, cuando las víctimas, directas e indirectas, del delito no son generadoras de ingresos económicos. Y al amparo de la indicada Ley únicamente podría solicitar ayuda para los gastos de entierro de la menor, que ya fueron sufragados por el Ayuntamiento de Seseña.

Por su parte, el Abogado del Estado alega que ni la Recomendación ni el Convenio forman parte del Derecho de la Unión Europea y, por tanto, no pueden invocarse para fundar un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por incumplimiento. Añadiendo que los recurrentes no son víctimas sino familiares de la víctima, y aunque se consideran " víctimas indirectas " del asesinato de su hija, la Decisión Marco tiene un concepto estricto de víctima, y en todo caso no prevé que el Estado deba hacerse cargo de la indemnización fijada. Por su parte, la Directiva 2004/80/CE tiene por objeto facilitar a las víctimas de delitos el acceso a una indemnización en situaciones transfronterizas. De modo que la Ley española 35/1995 no resulta incompatible con el ordenamiento comunitario, teniendo en cuenta, además, que no se ha formulado duda alguna ni cuestión prejudicial sobre dicha compatibilidad.

Atendidos los términos por los que discurre el debate procesal, nos corresponde seguidamente ordenar este debate, expuesto en el fundamento anterior, para determinar, en primer lugar, los presupuestos necesarios para la concurrencia de este específico tipo de responsabilidad del Estado legislador y, luego, proyectar su aplicación sobre el caso examinado.

Conviene tener en cuenta, antes de nada, que desde la STJCE de 19 de noviembre de 1991 (c-6/90 y 9/90 Francovich Bonifaci) el Tribunal de Justicia inicia una doctrina sobre la responsabilidad de los poderes públicos de los Estados por violaciones del Derecho comunitario, con la finalidad de alcanzar la plena eficacia de este ordenamiento jurídico. Ello tiene consecuencias por incumplimiento no sólo por la demora en la transposición de una Directiva, o su inadecuada o defectuosa transposición, sino también por los incumplimientos de los Estados de disposiciones europeas que resultan de aplicación.

Pues bien, la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños y perjuicios derivados del incumplimiento del Derecho de la Unión Europea precisa, con carácter general, de la concurrencia de los siguientes presupuestos. En primer lugar, que se haya producido un incumplimiento , violación o inobservancia del Derecho de la Unión. En segundo lugar, que esa violación del derecho comunitario merezca la calificación de " suficientemente caracterizada ", es decir, que esa violación sea de tal grado o entidad que merezca la indicada calificación. Y finalmente, resultarían de aplicación, en su caso, las exigencias propias de la responsabilidad patrimonial ex artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992 .

Nos centraremos en el primero de los presupuestos esenciales citados, pues sin la concurrencia del mismo, es decir, sin determinar que hay un incumplimiento, no podemos, por razones obvias, analizar el segundo, que el mismo sea suficientemente caracterizado . Dicho de otro modo, no podemos determinar la naturaleza de un incumplimiento inexistente, que es lo que se produce cuando no hay violación del Derecho de la Unión Europea.

El incumplimiento del Derecho de la Unión Europea basado en la Recomendación del Consejo de Europa 2006/8 aprobada por el Comité de ministros el día 14 de junio de 2006, sobre asistencia a víctimas de delitos y el Convenio, de 24 de noviembre de 1983, sobre indemnización a víctimas de delitos violentos (firmado por España el día 8 de junio de 2000 y publicado en el BOE de 29 de diciembre de 2001), no resultaría relevante porque ambos textos no pueden fundamentar un incumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario.

Así es, el convenio no forma parte del derecho comunitario porque no es ni, desde luego, derecho originario ni, tampoco, derecho derivado de la Unión Europea. El convenio es una norma internacional, firmada por España en fecha 8 de junio de 2000 (BOE de 29 de diciembre de 2001). Además el citado Convenio, de 24 de noviembre de 1983, sobre indemnización a víctimas de delitos violentos establece, en el artículo 2.1 , que el Estado " deberá contribuir a indemnizar (...) a) a las personas que hubieran sufrido lesiones graves o daños en su salud como resultado directo de un delito intencional de violencia, b) a las personas que estuvieran a cargo de la persona fallecida como consecuencia de un delito de esa clase ".

De manera que únicamente se refiere a la responsabilidad en caso de personas que hubieran sufrido lesiones o daños como resultado " directo ", y a las que estuvieran " a cargo " de la persona fallecida, lo que no es caso de los padres recurrentes, que no fueron las personas que sufrieron el " resultado directo " del delito, ni estaban " a cargo " de la víctima fallecida. Este es el sentido que expresa la exposición que precede al articulado en el citado convenio que se refiere a las " personas que estuvieran a cargo de las víctimas fallecidas".

Por su parte, la recomendación , como los dictámenes, no tiene carácter vinculante, y su naturaleza se limita a confiar en que los Estados adopten los criterios que se considerados adecuados y convenientes.

Viene al caso recordar, para confirmar cuanto hemos expuesto en el fundamento anterior, que el artículo 249 del Tratado de la Unión Europea señala, respecto del denominado derecho derivado, la caracterización esencial de los productos normativos de las instituciones comunitarias.

El Reglamento tiene " alcance general. Ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable a cada Estado miembro ".

La Directiva " obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la lección de la formay de los medios ".

La Decisión será " obligatoria en todos sus elementos ". Y cuando designe destinatarios sólo será obligatoria para estos.

Las recomendaciones y los dictámenes " no serán vinculantes ".

Siguiendo con el examen del resto de preceptos cuyo incumplimiento sustenta la acción de responsabilidad que se ejercita, nos encontramos con la Directiva 2004/80/CE, de 29 de abril de 2004, del Consejo de la Unión Europea sobre indemnización a las víctimas de delitos y con la Decisión Marco 2001/220/JAI del Consejo, de 15 de marzo de 2001, relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal.

Respecto de la Decisión Marco conviene tener en cuenta que aunque esta Decisión no se limita únicamente a " a atender a los intereses de la víctima en el marco del procedimiento penal en sentido estricto ", porque también engloba " algunas medidas de asistencia a las víctimas, antes o después del proceso penal " (apartado 6 de las consideraciones), sin embargo la misma se refiere, en lo relativo a la cuestión indemnizatoria, a garantizar a la víctima el derecho a obtener una indemnización del autor del delito en el marco del proceso penal, sin extender tal garantía a los Estados.

En este sentido, el artículo 9 dispone que los Estados garantizarán a la víctima de una infracción penal el " derecho a obtener (...) una resolución relativa a la indemnización por parte del autor de la infracción " (apartado 1), por ello los Estados adoptarán las " medidas pertinentes para propiciar que el autor de la infracción indemnice a la víctima adecuadamente " (apartado 2). Y define a la " víctima " como la " persona física que haya sufrido un perjuicio, en especial lesiones físicas o mentales, daños emocionales o un perjuicio económico, directamente causado por un acto u omisión que infrinja la legislación penal de un Estado miembro " (artículo 1 a). Por tanto, los daños emocionales que lamentablemente padecen los padres de la menor no han sido causados " directamente " por la infracción penal, sino por el fallecimiento de su hija que es la víctima que padece directamente el efecto y consecuencias del delito.

Y aunque la citada Decisión ha sido sustituida recientemente por la Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, que establece las normas mínimas sobre los derechos, el apoyo y la protección a las víctimas de los delitos, sin embargo esta Directiva entró el vigor al día siguiente de su publicación en el BOUE de 14 de noviembre de 2012, que establece un plazo " a mas tardar el 16 de noviembre de 2015 ", para su transposición al derecho interno de los Estados. Además, aunque amplia el concepto de víctimas a los familiares (artículo 2.1), respecto de las indemnizaciones establece en el artículo 16 que se garantizará el derecho de las víctimas a obtener la "indemnización por parte del infractor, en un plazo razonable ", y el derecho al " reembolso " de los gastos derivados de su intervención en el proceso.

No está de más añadir que aunque esta Directiva garantiza el derecho a recibir información sobre su causa, a contar con servicios de apoyo, y a participar en el proceso penal (que incluye el derecho a la justicia gratuita, el reembolso de los gastos derivados de su intervención procesal, la restitución de los bienes, el derecho a obtener indemnización en el proceso penal), sin embargo no extiende a los Estados la obligación de reparar el perjuicio causado por el delito, que corresponde al infractor penal. Tampoco establece que deba asumir, subsidiariamente, la indemnización por responsabilidad fijada en la sentencia penal.

En relación con la Directiva 2004/80/CE, de 29 de abril de 2004, del Consejo de la Unión Europea sobre indemnización a las víctimas de delitos, que constituye un instrumento normativo característico del derecho derivado de la Unión Europea, tampoco apreciamos un incumplimiento por el legislador español, por las razones que seguidamente expresamos.

La Directiva 2004/80/CE se refiere al " acceso a la indemnización en los casos transfronterizos " que es el título de su capítulo I. Y aunque el capítulo II se refiere a los " regímenes nacionales de indemnización ", en su único artículo 12 establece que " las normas sobre el acceso a una indemnización en situaciones transfronterizas establecidas por la presente Directiva se aplicaran basándose en los regímenes de los Estados miembros para la indemnización de los delitos dolosos violentos cometidos en sus respectivos territorios" (apartado 1). Añadiendo en el apartado 2 que " todos los Estados miembros garantizarán que sus normas nacionales establecen la existencia de un régimen de indemnización para las víctimas de delitos dolosos violentos cometidos en sus respectivos territorios, que asegure a las víctimas una indemnización justa y adecuada ".

Ninguno de los instrumentos normativos que forman parte del Derecho comunitario, por tanto, establecen que los Estados miembros hayan de responder de las indemnizaciones fijadas, en las sentencias judiciales penales, en los casos de insolvencia del autor de la infracción penal, que es lo que se postula en el presente recurso para sustentar el ejercicio de la acción de responsabilidad del Estado legislador por violación del Derecho comunitario.

Los Estados han de asegurar a las víctimas del delito la indemnización por los daños y perjuicios derivados del mismo, que es lo que se realiza en España mediante la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual, y el Reglamento de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual, aprobado por RD 738/1997, de 23 de mayo (modificado por el RD 199/2006, de 17 de febrero, que, en lo que ahora interesa, traspone la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de los delitos).

El alegato de la recurrente sobre que la familia es la víctima directa del delito violento, no se corresponde con el concepto previsto en la expresada Decisión Marco ( artículo 1.a), pues la víctima es aquella sobre la que se ejerció la violencia, la que fue asesinada o lesionada. Y los padres efectivamente sufren unos perjuicios y daños atroces, pero derivados de la injusta muerte de su hija. Sin que la Directiva 2012/29/UE , de 25 de octubre, que, por lo que hace al caso, modifica el concepto de víctima, haya sido invocada por las partes, ni resulte de aplicación pues el plazo de transposición termina el 16 de noviembre de 2015, como antes señalamos y ahora insistimos.

En definitiva, en ninguno de los textos citados --y aunque únicamente el incumplimiento de la Directiva y la Decisión Marco puede fundamentar una violación de Derecho de la Unión Europea-- se contiene la obligación del Estado de asumir la indemnización fijada por el juez penal, ante la insolvencia del condenado, en los casos de familiares de la víctima fallecida por un delito violento, cuando tales familiares no estaban a cargo de la víctima.

Por ello no podemos entender que la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual, y el Reglamento de Ayuda y Asistencia a las Víctimas de Delitos Violentos y contra la Libertad Sexual, aprobado por RD 738/1997, de 23 de mayo, consagren un incumplimiento del Derecho comunitario cuando limitan las " ayudas públicas" respecto de las víctimas que son generadoras de ingresos económicos a la familia. La diferencia entre la ayuda pública y la indemnización deja de tener relevancia cuando las normas comunitarias no prevén, en casos como el examinado, que el Estado se haga cargo de las indemnizaciones ante la insolvencia del infractor penal.

El régimen que alumbra esta Ley 35/1995 se funda, precisamente, en el Convenio, antes citado, de 24 de noviembre de 1983, aunque no había sido, todavía, firmado por España, y se construye sobre el concepto de ayudas públicas, que diferencia de la indemnización. Dejando claro que "lo cabe admitir que la prestación económica que el Estado asume se una indemnización ya que este no puede asumir sustitutoriamente las indemnizaciones debidas por el culpable del delitos ni, desde otra perspectiva, es razonable incluir el daño moral provocado por el delito " (apartado III de la exposición de motivos).

Acorde con tal declaración inicial el artículo 2 de la citada Ley 35/1995 se refiere a los beneficiarios diferenciando entre víctimas directas e indirectas, y entre estas no se incluyen los supuestos en los que no concurre una dependencia económica. Estableciendo para los "padres del menor que fallezca a consecuencia directa del delito " (artículo 2.5), el " resarcimiento de los gastos funerarios " (artículo 6.3).

Sin que, por lo demás, pueda extenderse, ante el agravio que describe la parte recurrente, el régimen legalmente previsto para las víctimas de terrorismo al resto de los delitos violentos, por muy abominable que sea el mismo.

En consecuencia, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo,

A pesar de haberse declarado no haber lugar al recurso de casación, sin embargo no procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación, porque esta Sala considera que la naturaleza del asunto nos permite hacer aplicación del artículo 139.1, párrafo primero "in fine" de la LRJCA .

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.