STS, 21 de Noviembre de 2001
| Ponente | GONZALEZ GONZALEZ, OSCAR |
| ECLI | ES:TS:2001:9091 |
| Número de Recurso | 1779/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 21 de Noviembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Noviembre de dos mil uno.
En el recurso de casación nº 1.779/1995, interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el procurador don Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar y asistida de letrado, contra la sentencia nº 482/1994, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha 8 de julio de 1994 y recaída en el recurso nº 552/1992, sobre convenio de colaboración entre entidades para la constitución y explotación del Registro Informativo de Recursos para la Gestión Medioambiental Local; habiendo comparecido como parte recurrida la ENTIDAD METROPOLITANA DE LOS SERVICIOS HIDRÁULICOS Y DEL TRATAMIENTO DE RESIDUOS, representada por el procurador don Enrique Sorribes Torra y asistida de letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento de Residuos (EMSHTR), de fecha 26 de marzo de 1992, por el que se aprueba el convenio de colaboración entre la Diputación de Barcelona, la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona y la Entidad aquí demandada para la constitución y explotación del Registro Informativo de Recursos para la Gestión Medioambiental Local.
Notificada dicha sentencia a las partes, por el letrado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 27 de septiembre de 1994, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la Administración recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, habiendo formulado en fecha 7 de noviembre de 1994 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso como único motivo de casación, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable al resolver la cuestión objeto de debate, concretamente los artículos 3 y 43 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y la jurisprudencia constitucional relativa al concepto de seguridad jurídica. Terminando por suplicar sentencia estimatoria de la presente casación, por la que se anule la recurrida y se declare, en consecuencia, no ajustado a derecho el acuerdo impugnado.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 14 de diciembre de 1995, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ENTIDAD METROPOLITANA DE LOS SERVICIOS HIDRÁULICOS Y DEL TRATAMIENTO DE RESIDUOS), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 19 de enero de 1996, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimatoria de las pretensiones de la parte recurrente.
Por providencia de fecha 17 de julio de 2001, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de noviembre del corriente, en que tuvo lugar.
La Diputación de Barcelona, la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona, y la Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos celebraron un Convenio de Colaboración para la "CONSTITUCIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL REGISTRO INFORMATIVO DE RECURSOS PARA LA GESTIÓN MEDIOAMBIENTAL LOCAL (RIRA)".
De la parte expositiva del convenio se extraen los siguientes datos: a) la Mancomunidad y la Entidad Metropolitana citadas actúan conjuntamente por razón del convenio de cooperación institucional firmado por las mismas en fecha 21 de junio de 1988 -este convenio se declaró nulo por sentencia de 30 de diciembre de 1991 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, confirmada por la de esta Sala de 18 de julio de 1997-, b) las obligaciones derivadas del convenio son asumidas por estas instituciones de manera conjunta y solidaria, y c) la designación conjunta de ambas instituciones se realizará mediante el término "Área Metropolitana de Barcelona".
La Generalidad de Cataluña se opuso a esta denominación, acudiendo a la vía jurisdiccional. La Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia contraria a sus pretensiones, fundando su decisión en que la terminología empleada no supone la creación formal de "una entidad local territorial -área metropolitana-, ni se menoscaban las competencias que al efecto ostenta la Generalitat, ni se lesiona de alguna manera la seguridad jurídica ya que dicha denominación ad intra y en el marco de un convenio de colaboración, no suscita ninguna confusión ni genera apariencia de un nuevo ente local".
Contra esta sentencia se interpuso el presente recurso de casación con apoyo en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes de hecho.
El examen detenido del Convenio de Colaboración conduce a una primera conclusión que contradice lo afirmado en su exposición de motivos y lo razonado en la sentencia de instancia. No se trata de establecer simplemente un nombre con el que designar la actuación conjunta de la Mancomunidad y la Entidad Metropolitana, sino de atribuir a una entelequia -Área Metropolitana de Barcelona- titularidades activas y pasivas, derechos y obligaciones, en consideración a su propia existencia, a su realidad misma. No otra cosa puede inducirse del total clausulado del Convenio, en el que ya no se habla de relaciones entre los tres intervinientes, sino de "ambas partes", una la Diputación Provincial y otra el Área Metropolitana. Esta última ostenta derechos -los derivados de la información básica generada por el Registro Informativo (cláusula segunda)- y asume obligaciones -aportar cantidades dinerarias, impulsar la participación de los municipios, contribuir a los gastos del Registro (cláusulas tercera y sexta)-. Se llega incluso a establecer el uso de logotipo propio en todos los documentos e informaciones públicas que se desprendan de la explotación del Registro (cláusula cuarta).
Con o sin personalidad propia, esta figura, que no es simple "nomem iuris", contraría las normas que regulan la organización y estructura de la Administración local, e introduce un elemento de distorsión en las relaciones administrativas, que es perturbador de la seguridad jurídica, como suma de certeza y legalidad (STC 27/1981).
En efecto, si se tratara de un nuevo ente con personalidad, resulta claro que no se ha cumplido lo dispuesto en el artículo 43.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, conforme al cual corresponde a las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, la creación mediante Ley de las "áreas metropolitanas". En el presente caso, surgiría una de estas áreas en virtud de mecanismos no previstos en la norma y por la sola voluntad de Administraciones que no tienen competencia para ello. A través de esta fórmula existiría, además, un Área Metropolitana, con la condición de Entidad Local, que el artículo 3 de la indicada Ley reserva para las definidas en el artículo 43.2, esto es, "integración de municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras"; condición de la que indudablemente carece la entidad objeto de debate.
Para el caso de que se tratara de una figura sin personalidad, a la que se atribuyen determinados derechos y obligaciones como consecuencia de un convenio de cooperación interinstitucional celebrado entre la Mancomunidad de Municipios y la Entidad Metropolitana -así se expresa en la Exposición de Motivos-, ya esta Sala, en su sentencia de 18 de julio de 1997, declaró la nulidad de ese convenio, por entender que a través de él se están transfiriendo competencias de las entidades locales que resultan indisponibles.
Los anteriores razonamientos conducen a la estimación de los motivos de casación aducidos por la parte recurrente en su escrito de interposición y a revocar la sentencia recurrida. En su consecuencia, procede la estimación del recurso contencioso-administrativo y la declaración de nulidad del acto recurrido por ser contrario a Derecho, al aprobar un convenio de colaboración que adolece de los vicios a que se ha hecho referencia.
No ha lugar a una condena en costas de la instancia, de conformidad con el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el recurso de casación nº 1.779/1995, interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA contra la sentencia nº 482/1994, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha 8 de julio de 1994; y estimamos el recurso contencioso administrativo nº 552/1992, promovido por la misma Administración contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento de Residuos, de fecha 26 de marzo de 1992, por el que se aprueba el Convenio de Colaboración entre la Diputación de Barcelona, la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona y la dicha Entidad Metropolitana, para la "CONSTITUCIÓN Y EXPLOTACIÓN DEL REGISTRO INFORMATIVO DE RECURSOS PARA LA GESTIÓN MEDIOAMBIENTAL LOCAL (RIRA)"; sin expresa condena en las costas de esta casación, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Rubricado.-
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