STS, 17 de Junio de 2002

Con fecha 5 de enero de 1996, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª ) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo nº 439/93, interpuesto por el Procurador Dª MARIA LUISA IZQUIERDO TORTOSA, en nombre y representación de Dª Laura Y OTROS, contra resoluciones de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 31 de enero de 1990, 22 de febrero de 1990 y 16 de noviembre de 1992, dictadas en el expediente DPV 22/87, acordando el sobreseimiento de las actuaciones por prescripción de sanciones en materia de viviendas sociales, y lo declaramos contrario a Derecho y anulamos y dejamos sin efecto, sin expresa condena en las costas procesales".- Posteriormente, por auto dictado el día 12 de febrero de 1996, a instancia de la parte demandada, se dictó auto aclarando la misma, cuya parte dispositiva dice así : " LA SALA ACUERDA: rectificar el fundamento jurídico segundo y la parte dispositiva de la sentencia nº 6/1996, de 5 de enero, cambiando la frase "estimar" por "desestimar", y suprimiendo en el fallo el párrafo " y lo declaramos contrario a Derecho, lo anulamos y dejamos sin efecto".-

Contra dicha sentencia, interpusieron recurso de casación Dª Laura y demás personas arriba reseñadas, a través del Procurador Sr. OGANDO CAÑIZARES, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se anulara la recurrida así como las resoluciones impugnadas, declarando en su lugar, el derecho de sus representados a que se les efectúen las reparaciones objeto de su denuncia, adoptando las medidas necesarias , o bien procediendo a la valoración de dichas reparaciones con el fin de pagar la cantidad resultante de la reparación por parte de la demandada; todo ello, con expresa condena en constas a la Administración demandada si se opusiera a ello.-

La parte recurrida, LA GENERALIDAD VALENCIANA a través de su Procuradora la Sra. SORRIBES CALLE, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida.-

Mediante providencia de fecha 20 de Marzo de 2002, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 5 de junio de 2002, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada, con fecha 5 de Enero de 1.996, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por los hoy recurrentes en casación contra Resoluciones de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de fechas 31 de Enero y 22 de Febrero de 1.990, confirmadas en alzada por la de 16 de Noviembre de 1.992, que, en el Expediente DPV 22/1.987, habían acordado el sobreseimiento de las actuaciones habidas en dicho Expediente administrativo, por haber prescrito la responsabilidad administrativa del promotor por vicios o defectos de construcción en materia de Viviendas Sociales, sin perjuicio de las competencias que correspondan a la Jurisdicción Civil, por entender que al no existir en cuanto al régimen de tales viviendas la calificación definitiva y constando que las denuncias interpuestas por los recurrentes se presentaron el 19 de Enero de 1.987 y que las obras fueron terminadas en 27 de Noviembre de 1.981, es esa fecha de terminación la que ha de entenderse como inicio del plazo de cinco años para la prescripción de la responsabilidad administrativa del promotor por defectos constructivos, a tenor de lo establecido en el artículo 111 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, aprobado por Decreto 2114/1.968, de 24 de Julio.

La Sentencia impugnada, en su Fundamento de Derecho Primero, establece como ratio decidendi lo siguiente,:

(...) " La cuestión que se suscita es exclusivamente jurídica y consiste en determinar si como sostiene la demandada en el caso de realización de viviendas sociales el plazo de prescripción del artículo 111 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial ha de contarse desde la calificación del proyecto y no desde la calificación definitiva de la vivienda, inexistente para aquel supuesto.

Pues bien, tal como razona la demandada, con apoyo en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de Junio de 1.991, la calificación objetiva en el caso de viviendas sociales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto 2278/76 de 16 de Septiembre se realiza sobre el proyecto, por lo que no puede buscarse otra fecha utilizando la analogía, prohibida en materia de derecho sancionador, ello sin perjuicio de la utilización de las acciones que en otro orden jurisdiccional pudieran corresponder a la actora ".

La sentencia, no obstante contener tal razonamiento jurídico que implicaba la desestimación del recurso, en su parte dispositiva expresaba: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo..... y lo declaramos contrario a Derecho y anulamos y dejamos sin efecto ... ", (los actos administrativos impugnados).

Así se notificó a las partes, y la Administración Autonómica demandada solicitó la oportuna aclaración que fue atendida, dictando la Sala el Auto de aclaración de sentencia de 12 de Febrero de 1.996, rectificando los términos del Fallo en consonancia con la argumentación jurídica y atribuyendo a un puro y simple error material, el empleo de las expresiones " estimamos " el recurso contencioso administrativo y " anulamos y dejamos sin efecto " respecto de los actos administrativos impugnados.

Disconforme con la sentencia, en los términos en que le fue notificada y antes de haber sido aclarada, la recurrente en la instancia y ahora en casación, preparó este recurso manifestando que lo iba a fundamentar en dos motivos; el primero, al amparo del número 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, porque siendo la parte dispositiva estimatoria, esta no se ajustaba a lo preceptuado en el artículo 84 de la propia Ley y, en concreto, no reconocía la situación jurídica individualizada ni adoptaba las medidas que son necesarias para el pleno restablecimiento de la misma, a lo que añadía: " por otra parte la sentencia no se pronuncia sobre la argumentación contenida en el fundamento de derecho X de la demanda contraviniendo el art. 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ", razonamiento que ahora se reitera, - una vez que le consta aclarada la sentencia, porque la aclaración le fue notificada, aunque para nada se refiere a la misma -, en el primero de los motivos de casación contenidos en su escrito de formalización del recurso, aunque luego, en realidad, viene a desarrollarlo en el motivo segundo que articula, al amparo del ordinal 4º del propio artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, que como motivo segundo en que fundar el recurso había anunciado en aquel escrito de preparación. Mas tal desarrollo, en ese motivo segundo no cabe reputarlo sino debido a un error que no puede tener alcance distinto que eso mismo, esto es, tratarse de un simple error material, por cuanto lo que efectivamente está denunciando es la incongruencia de la sentencia, por omitir toda referencia a una de las líneas argumentales básicas de la defensa para la impugnación de los actos recurridos, consistente en la determinación del momento en que debe comenzar el cómputo del plazo de prescripción de cinco años del artículo 111 del Decreto 2.114/1.968, de 24 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, cuando se trata de Viviendas Sociales.

Mas previamente al examen de los motivos de casación invocados y por ser materia de orden público procesal ha de analizarse si existe o no la cuantía que permita el acceso a la casación, conforme a lo dispuesto en el artículo 93.2.b), de la Ley Jurisdiccional en cuanto exceptúa de dicho recurso " las sentencias recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de seis millones de pesetas " y ese es el primer motivo que para la inadmisión, y por consiguiente desestimación, opone la Administración Autonómica recurrida. Tal causa de inadmisión debe ser desestimada con solo tener en cuenta, no sólo que el proceso se siguió como de cuantía indeterminada con el consentimiento de quien ahora lo opone, lo que desde luego no podría resultar decisivo, sino porque también a tenor de lo dispuesto en los artículos 49 y siguientes de la Ley Jurisdiccional, se denunciaban no sólo deficiencias constructivas que afectaban a bloques de viviendas en su conjunto y a deficiencias en los materiales empleados, que no se correspondían con los que figuraban en la memoria, y afectantes a cada uno de esos bloques en concreto, - cuatro en total, en cuatro calles distintas de la localidad de Paterna, cada uno con numerosas viviendas -, sin perjuicio de que algunos de los defectos que se denuncian, tales como tejas sueltas, en efecto, pudieran ser de cuantía inferior en conjunto, pero en cuanto afectan a los bloques de viviendas en su totalidad, según la denuncia, y a elementos comunes dentro de ellos, no puede sostenerse que con notoriedad, - como exige la norma del artículo 1.710, regla 4ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable a esta Jurisdicción, por mor de lo dispuesto en la Disposición Adicional Sexta de la Ley Jurisdiccional -, pueda afirmarse que no existe la summa gravaminis establecida para este recurso; estando referidas las sentencias de esta Sala que cita la oponente a cuestiones ajenas a las ahora tratadas.

Así, una vez superado este obstáculo formal y superada también, por lo antes dicho, la cuestión que pudiera plantear la preparación, quizás anticipada del recurso de casación, antes de la aclaración de la sentencia, hay, pues, que comenzar por examinar el primer motivo de casación de los que se articulan.

Motivo que, como hemos dicho, consiste en la denunciada incongruencia de la sentencia al omitir cualquier referencia a la argumentación de la parte actora respecto de la prescripción de la obligación del promotor, por cuanto en la misma no se da respuesta a una de las líneas argumentales decisivas de la demanda, referida a si esa responsabilidad comienza con la finalización de las obras o en su caso con la diligencia que se extiende una vez finalizadas aquellas, porque la sentencia solo se pronuncia sobre la cuestión de que la calificación en este tipo de viviendas se hace sobre proyecto, conforme al artículo 3º del Real Decreto 2278/1.976, de Viviendas de Protección Oficial, que desarrolla el R. D. Ley 12/1.976, de 30 de Julio, de fomento de construcción de viviendas sociales y establecimiento de medidas para facilitar su adquisición, pero no, en cambio, sobre si esa responsabilidad del promotor se rige por las normas generales del Real Decreto 2.114/1.968, que era la cuestión planteada, además, por la parte.

Ciertamente que la congruencia, como ya dijera la sentencia de 2 de Julio de 1.991, de la Sala de Revisión, - y cuya doctrina se mantiene de modo reiterado en muchas otras sentencias posteriores, entre otras de 28 de Enero de 1.997, 26 de Septiembre de 2.001 y la más reciente de 26 de Abril del corriente año -, " obliga a juzgar dentro de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia viene referida a la demanda y demás pretensiones deducidas en el pleito por aplicación del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, las Salas de lo Contencioso Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición ", y aunque la desestimación total de la pretensión puede implicar la desestimación total de aquellas, ello no impide que, al menos, sea preciso la motivación.

En este caso a la vista de lo expuesto, y en cuanto la ratio decidendi de la sentencia es la que ya antes se dejó constancia, es obvio que no se estaba dando respuesta a la cuestión planteada por la parte actora y en los términos en que se había planteado; y ello por la sencilla razón de que si bien la sentencia que se cita de este Tribunal Supremo efectivamente reconoce un régimen especial para las Viviendas Sociales como las de autos y que, en efecto, la única calificación que su normativa específica, ya citada, prevé es la calificación objetiva acerca de las circunstancias y condiciones que conforme al artículo 1º del Real Decreto 2278/1.976, debe reunir el proyecto junto con la calificación subjetiva que permite la adjudicación de cada una de esas viviendas a quienes se encuentren en las condiciones que el artículo 6º asimismo prevé, ello no supone que, en cuanto a lo demás, lo que no esté establecido en el régimen especial, no haya de regir el régimen general, porque así viene a corroborarlo no sólo el artículo 1º del R.D. Ley 12/1.976, que estableció la categoría de " vivienda social " para sustituir la definida en la Ley de Viviendas de Protección Oficial de 24 de Julio de 1.963 y disposiciones complementarias, como " viviendas del grupo segundo ", sino porque así también lo estableció expresamente la Disposición Final 1ª, del Real Decreto 2278/1.976, de desarrollo de aquel, al disponer que: " en las materias no reguladas en el presente Real Decreto, se aplicarán las normas establecidas en la legislación reguladora de las viviendas de protección oficial, Texto Refundido de 24 de Julio de 1.963 y Reglamento para su aplicación de 24 de Julio de 1.964, aplicables a las viviendas del grupo segundo ".

Por consiguiente, el motivo de casación articulado ha de ser estimado, lo que hace ya innecesario el examen del segundo de los motivos que también se formulan, y comporta que, en virtud de lo dispuesto en el inciso final del apartado 2º en relación con el 3º del artículo 102.1 de la Ley Jurisdiccional, la sentencia de instancia haya de ser casada y esta Sala habrá de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que se haya planteado el debate.

Pues bien, puestos en la situación de Sala de Instancia, ciertamente que en el tipo de viviendas sociales de que se trata no existe más que una calificación, la objetiva y su reverso de subjetiva, pero no una calificación ni provisional ni luego definitiva, en los términos del régimen general de viviendas de protección oficial, tal como se establece en el artículo 97 del Real Decreto 2.114 de 1.964, de 24 de Julio; pero no es menos cierto que ello no basta pura y simplemente para excluir que en las viviendas sociales el hecho de la inexistencia de tal cédula de calificación definitiva, que contrasta que las obras se han ejecutado conforme al proyecto cumpliendo el promotor con las condiciones con las que se obligó con la Administración, suponga ya por ello que, obtenida la calificación objetiva conforme al proyecto, no sea posible el control subsiguiente.

Buena prueba de que no es así es, por un lado, el propio artículo 24 del Real Decreto 2278/1.976, cuando dispone: " Responsabilidad del promotor. 1. Los promotores están obligados a responsabilizarse en el contrato del buen funcionamiento de las instalaciones propias de la vivienda y comunes del edificio, pudiendo el Ministerio de la Vivienda exigir a los promotores la cobertura, mediante seguro, del riesgo mencionado. 2. El Ministerio de la Vivienda podrá sancionar, a las Empresas que hubiesen construido viviendas que no mantengan la integridad y buen funcionamiento de sus elementos constructivos y servicios, con la inhabilitación para acogerse en el futuro a los beneficios de este Real Decreto, sin perjuicio de las actuaciones que correspondan, conforme a la legislación de viviendas de protección oficial ", sin perjuicio de que, además, en el apartado 3 del propio precepto se añada el incumplimiento de las condiciones mínimas establecidas en el artículo 1º, para otro supuesto de inhabilitación y, por otro, el artículo 32 de la Orden Ministerial de 24 de Noviembre de 1.976, que, en sus apartados 1 y 4, disponen que: " 1. Los promotores responderán del buen funcionamiento de las instalaciones propias de la vivienda y comunes del edificio. 4. En todo caso, los promotores una vez terminada la construcción de las viviendas calificadas objetivamente, deberán presentar en las respectivas Delegaciones Provinciales del Ministerio de la Vivienda, en el plazo de treinta días a partir de la terminación de la obras, certificado del Arquitecto Director, acreditativo de dicha terminación, y la documentación técnica que refleje la situación final de la obra ", certificación que no puede tener otra finalidad justamente que la de que pueda hacerse la comprobación del ajuste de las obras al proyecto; en definitiva, a suplir, la calificación definitiva. Lo contrario no tiene justificación jurídica ni lógica alguna, pese a la alegación de la codemandada de que con ello, con tal presentación y la subsiguiente diligencia en que así se constata, lo que se hace es cerrar el precio máximo tasado de las viviendas en construcción, que conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 2.043/1.977, de 5 de Agosto, se revisaban trimestralmente; revisión que, efectivamente, así se establece en el artículo 4º del mismo, pero que en modo alguno impide la determinación del comienzo del cómputo del plazo prescriptivo conforme al artículo 111 de la legislación general.

Aún más cuando la responsabilidad por las deficiencias constructivas por parte del promotor, quizás en razón de la propia finalidad subjetiva de tales viviendas, viene incluso extendida en el apartado 2 del propio artículo 32 de la Orden Ministerial citada al disponer que: " Cuando por razones no previstas se produzcan deficiencias o averías por el uso normal de la vivienda, el promotor, durante el plazo de una año, responderá de las reparaciones que corresponda, que habrá de realizar, siendo de su cargo el importe de los materiales, debiendo abonar el adquirente de la vivienda la mano de obra, rigiendo los precios del proyecto vigente ".

Que, por cierto, no deja de ser significativo frente a esa alegación de la promotora, que en algunas de las comunicaciones que aparecen en el expediente y que hizo a los adquirentes, les hacía saber que " con fecha 20 de Enero del corriente año ( 1.987), el Ministerio de la Vivienda nos ha concedido la Calificación Definitiva de las viviendas de Paterna, con lo que vamos a proceder a la formalización de las Escrituras de Venta y a la entrega simultánea de llaves ".

Así las cosas, entendemos que están fuera de toda duda dos conclusiones; una, que la aplicación del régimen de responsabilidad establecido para las viviendas de protección oficial es de aplicación subsidiaria a las viviendas sociales, aunque en estas, no exista la cédula de calificación definitiva y, otra, que el cómputo ha de realizarse desde la finalización de las obras.

Siendo así, la última cuestión que nos queda por examinar es si las deficiencias denunciadas se manifestaron dentro de dicho plazo, esto es, dentro del plazo de cinco años establecido en el artículo 111 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, cuando establece, en su párrafo segundo, que: " Si en el transcurso de cinco años, desde la calificación definitiva, se manifestasen vicios o defectos de la construcción que hiciesen necesarias obras de reparación, podrá imponerse su ejecución al promotor o realizarlas a costa de este".

Y en este sentido es doctrina reiterada de esta Sala, por todas la sentencia de esta Sala de 14 de Noviembre de 1.990, que luego se reitera, dándola por supuesta, en las de 6 de Octubre de 1.998 y 19 de Mayo de 1.999, la de que " el plazo de cinco años establecido en el artículo 111 párrafo segundo del Reglamento de 24 de Julio de 1.968 es un plazo de garantía, hasta el punto de que el párrafo siguiente habla de la obligación de los promotores de constituir un seguro bastante para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de reparar los vicios o defectos de la construcción se hubieren manifestado durante esos cinco años. Por tanto, el hecho de que la denuncia y la incoación del expediente administrativo hayan tenido lugar después de los cinco años, nada supone en contra de lo establecido en ese artículo, si los defectos o vicios han tenido lugar durante el citado plazo legal, desde la calificación definitiva ", (en este caso, como hemos dejado establecido desde la finalización de las obras).

Pues bien, en el caso de autos las obras terminaron en 27 de Noviembre de 1.981, según constata la diligencia extendida por la Delegación Provincial del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo con fecha 20 de Enero de 1.987 y las denuncias se realizaron todas en 19 de Enero de 1.987, haciéndose constar en todas ellas, referidas a los cuatro bloques de viviendas, como dato común, que consistían en " deficiencias de la calidad de los materiales que no se corresponden con los que figuran en la memoria; tejas sueltas que se desprenden; deficiencias en las juntas de solana ", deficiencias que, por su propia naturaleza y a la vista de las comprobaciones que la Sala hace del propio expediente administrativo, - en el que luego aparecen denunciadas otras que también tienen esa misma naturaleza, tales como mala colocación de puertas, baldosas de distintos colores en algunos espacios habitables, etc.-, necesariamente su manifestación tenía, como decimos, por su propia naturaleza que haberse producido antes de esos cinco años, ya se cuenten estos desde la fecha de terminación de las obras o desde que se extendió aquella diligencia haciendo constar su terminación.

Así establecido como ha de hacerse el cómputo de la prescripción en la manifestación, conforme al artículo 111 referido, de deficiencias constructivas que pudieran ser responsabilidad del promotor y teniendo en cuenta que esas deficiencias se manifestaron antes del transcurso de cinco años establecido, la conclusión ha de ser la estimación parcial del recurso contencioso administrativo, anulando las resoluciones administrativas dictadas que sostuvieron criterio distinto, con reposición de las actuaciones para que se continúe el procedimiento administrativo incoado y se concluya, valorando las circunstancias concurrentes, las responsabilidades procedentes y si alguna o algunas de las deficiencias fueron o no subsanadas, en definitiva, resolviendo lo que proceda en derecho; que es cuestión sobre la que la Administración no se pronunció al haber sobreseído el expediente, por entender indebidamente prescrita la responsabilidad del promotor por los vicios o defectos de construcción denunciados, y que impide ahora un pronunciamiento de la Sala en los términos del Suplico de la demanda, más allá de la anulación de las resoluciones impugnadas y de la reposición de actuaciones administrativas que se ordena.

Respecto de las costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional en relación con lo establecido en el artículo 131.1 de la propia Ley, cada parte sastisfará las suyas en este recurso y en cuanto a las de la instancia no se hace expresa imposición de las costas al no concurrir los presupuestos precisos para su imposición.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación legal de Doña Laura , y los demás que constan en el encabezamiento de esta sentencia, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 5 de Enero de 1.996, aclarada por Auto de 12 de Febrero siguiente, en el recurso Contencioso Administrativo número 439 de 1.993, cuya sentencia se casa y anula por no ser conforme a derecho.

Se estima en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto contra las Resoluciones de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de fechas 31 de Enero y 22 de Febrero de 1.990, que en el Expediente DPV 22/1.987, confirmadas en alzada por la de 16 de Noviembre de 1.992, que habían acordado el sobreseimiento de las actuaciones habidas en dicho Expediente administrativo, por haber prescrito la responsabilidad administrativa del promotor por vicios o defectos de construcción en materia de Viviendas Sociales, sin perjuicio de las competencias que correspondan a la Jurisdicción Civil, y cuyas Resoluciones se anulan por no conformes a derecho, ordenando reponer las actuaciones administrativas al momento oportuno para que se continúe y concluya con arreglo a derecho el expediente administrativo incoado.

Respecto de las costas de este recurso de casación cada parte satisfará las suyas y en cuanto a las de la instancia no ha lugar a la expresa imposición de las mismas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.