STS, 3 de Mayo de 2007

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección Séptima) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 17 de mayo de 2.004

, desestimatoria del recurso promovido por D. Carlos María contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía de fecha 25 de mayo de 2.000 que inadmitía por falta de legitimación una reclamación económica-administrativa que había efectuado el actor, así como contra la resolución de la Sala Cuarta del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 10 de octubre de 2.001 que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la anterior.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de junio de 2.004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de D. Carlos María compareció en forma en fecha 2 de septiembre de 2.004, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción del artículo 18.3 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de septiembre ;

- 2º, por infracción del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, que establece el Procedimiento para realizar la devolución de ingresos indebidos de naturaleza tributaria, y de la Orden Ministerial de 22 de marzo de 1.991 que desarrolla dicho Real Decreto;

- 3º, por infracción del artículo 40 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, y

- 4º, por infracción de la doctrina jurisprudencial que recoge la prohibición del enriquecimiento sin causa. Terminaba suplicando que se dicte sentencia que case y anule la recurrida, declarando el derecho del recurrente a la devolución de las liquidaciones de principal e intereses que pagó él mismo, más sus intereses.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de febrero de

2.006 .

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimándolo y con costas.

Por providencia de fecha 8 de enero de 2.007 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 17 de abril de 2.007, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

Recurre don Carlos María la Sentencia de 17 de mayo de 2.004 dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección Séptima) de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso interpuesto contra las resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central y del Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía de 10 de octubre de 2.001 y 25 de mayo de 2.000, respectivamente. Dichas resoluciones declararon inadmisible por falta de interés legítimo su impugnación de la liquidación de determinada deuda por reintegro de subvenciones.

La Sentencia recurrida funda su fallo desestimatorio en las siguientes consideraciones jurídicas:

"PRIMERO: Se dirige el presente recurso contencioso administrativo contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 10 de octubre de 2.001 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra acuerdo del TEAR de Andalucía de fecha 25 de mayo de 2.000, reclamación nº NUM000, en asunto referente a reintregro de subvenciones, cuantía 354.474,58 euros.

Son datos fácticos a tener en cuenta para la resolución del presente contencioso los siguientes: 1.- El 5 de mayo de 1.998, D. Lázaro actuando en nombre del actor presentó reclamación económico-administrativa ante el TEAR de Andalucía impugnando dos liquidaciones emitidas por la Delegación de Economía y Hacienda de Sevilla, dirigidas a la entidad Policínica Aljarafe, S.A. En una de dichas liquidaciones se requería a la mencionada entidad, el ingreso de 322.097,5 euros, correspondiente al reintegro de subvenciones concedidas por acuerdo de 26 de marzo de 1.982, en el expediente SE/285/AA del Gran Área de Expansión Industrial de Andalucía, reintregro éste decretado por acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 9 de octubre de 1.997, que consideró no justificado el cumplimiento de las obligaciones a que se condicionó la concesión de la subvención. La segunda de las liquidaciones, por importe de 354.474,58 euros, correspondía a los intereses de demora devengados desde la fecha de pago de la operación 27 de diciembre de 1.982 hasta el 29 de enero de 1.998, fecha en que se acordó la práctica de ambas liquidaciones. 2.- En fecha 25 de mayo de 2.000, el Tribunal Regional de Andalucía procedió a resolver la reclamación planteada dictando acuerdo de inadmisión, en base a que el sujeto pasivo de las liquidaciones es la Clínica Aljarafe, S.A., careciendo el reclamante de legitimación para impugnar dichos actos. 3.- Disconforme con ello el interesado formuló recurso de alzada ante el TEAC que desestimado por medio de la resolución ahora impugnada motiva el presente contencioso.

El recurrente fundamenta su pretensión anulatoria en el hecho de que siendo tercero pagador le asiste el derecho a impugnar las liquidaciones por prescripción de la deuda pagada, basándose para ello en el artículo 18.3 del RGR, y citando en su apoyo diversas sentencias que mantienen dicho criterio. En cuanto a la existencia de prescripción sostiene que entre el día 5 de mayo de 1.990, fecha en la que la Administración pudo exigir el reintegro por ser aquella en la que finalizó la prórroga extraordinaria concedida para cumplir con las condiciones individuales establecidas en la concesión de la subvención y la notificación edictal referente a la declaración de incumplimiento en el mes de diciembre de 1.997, han transcurrido más de cinco años por lo que está consumada la prescripción y extinguida la obligación.

En relación con la primera de las cuestiones planteadas, es preciso señalar que la razón por la que el actor impugna las citadas liquidaciones, se halla en el hecho de ser propietario de la finca registral 2697 del término de Tomares, antes propiedad de la Clínica de Aljarafe, S.A., que estaba gravada con una afección a favor del Estado para garantizar el reintegro al Tesoro de las cantidades percibidas por ésta última entidad en relación con la subvención concedida y cuya afección, impuesta por lo establecido en el artículo 2 base 5ª del RD 1464/81, de 19 de junio, se hizo constar en el Registro de la Propiedad de Sevilla por nota de 30 de julio de 1.982 y era conocida por el actor, de forma que la extinción de la misma, una vez que por el acuerdo de 9 de octubre de 1.997 de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos se declaró el incumplimiento de las condiciones de la subvención y la obligación de reintegrar la cantidad indebidamente percibida más los intereses legales correspondientes, sólo podía hacerse, en caso de que el titular de la finca, que resulta ser el actor, quisiera disponer de ella libre de esta carga, mediante el previo pago de las liquidaciones correspondientes a dichos reintegros, lo que verificó el 15 de julio de 1.998.

En base a lo expuesto no es posible entender, que por virtud de dicho pago, el actor haya mantenido una relación jurídico-pública con la Adminsitración dentro de la cual se haya producido la liquidación de una deuda prescrita, ya que la relación jurídico-administrativa se desenvolvió entre la Administración Pública y la anterior propietaria de la finca "Policlínica de Aljarafe S.A.", que obtuvo una subvención pública pero no cumplió los requisitos o condiciones para la percepción de la ayuda por lo que se declaró el incumplimiento y se acordó el reintegro del importe de la subvención con sus intereses, de ahí que como muy bien señala el TEAR y TEAC, el actor carezca de legitimación para impugnar las liquidaciones giradas a la entidad obligada al abono del reintegro ni siquiera por la vía del artículo 18,3 del RGR, ya que lo pretendido no es ejercitar un derecho que se derive a su favor como consecuencia exclusiva del acto del pago, sino de ejercitar derechos que corresponden al obligado al pago, como es la existencia de prescripción para la exigencia del reintegro, respecto de la que ya ha tenido ocasión de pronunciarse, desestimatoriamente, el Ministerio de Economía y Hacienda por resolución de fecha 14 de octubre de 1.999 -que obra en el expediente-, al denegar la reclamación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, siguiendo con ello el dictamen del Consejo de Estado de fecha 29 de julio de 1.999, que declara rechazable el argumento de la prescripción." (fundamentos de derecho primero a cuarto)

El recurso de casación se articula mediante cuatro motivos, todos ellos amparados en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción . En el primer motivo se alega la infracción del artículo 18.3 del Reglamento General de Recaudación (Real Decreto 1684/1990, de 20 de septiembre ), por haberle denegado legitimación para recurrir las liquidaciones de referencia por prescripción de la deuda. El segundo motivo se funda en la supuesta infracción del Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, sobre procedimiento para realizar la devolución de ingresos indebidos de naturaleza tributaria, así como de la Orden ministerial de 22 de marzo de 1.991 que lo desarrolla, por igual razón que el primer motivo. En el motivo tercero se alega la infracción del artículo 40 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, de 23 de septiembre de 1.988, que regula la prescripción de los derechos económicos de la Hacienda Pública. El cuarto y último motivo se funda en la supuesta infracción de la doctrina jurisprudencial sobre prohibición del enriquecimiento sin causa.

Sobre el primer motivo, relativo al artículo 18.3 del Reglamento General de Recaudación .

Como se deriva de los antecedentes narrados en el segundo fundamento de derecho de la Sentencia recurrida, el actor impugnó las liquidaciones tanto del principal como de los intereses derivadas de la obligación de reintegro de la subvención concedida en su momento a la Policlínica Aljarafe, S.A. El actor impugnaba dichas liquidaciones en razón de haber pagado las cantidades liquidadas por ser el propietario del inmueble gravado en garantía de devolución de la mencionada subvención, al objeto de levantar dicha afección. El fundamento jurídico en que se basaba su impugnación es que la deuda liquidada a cuyo pago había procedido estaba prescrita, por lo que dicho pago era un ingreso indebido que le legitimaba para impugnar dicha liquidación y reclamar la devolución del referido ingreso. A este respecto entiende el actor que el artículo 18.3 del Reglamento General de Recaudación, en su último inciso, le legitima para efectuar la impugnación de dichas liquidaciones, pues la devolución de una deuda prescrita es un derecho derivado exclusivamente del acto del pago.

Frente a la interpretación del actor, tanto la Administración Tributaria como la Sentencia de instancia han entendido que precisamente el referido precepto le niega la legitimación para recurrir frente a tales liquidaciones, por no ser el sujeto que mantuvo la relación jurídica sustantiva de la que deriva la deuda liquidada, esto es, la relación subvencional cuyo incumplimiento originó la obligación de devolución de las cantidades percibidas.

A la hora de resolver la cuestión debatida es preciso considerar algunas circunstancias adicionales relevantes. En primer lugar, ha de tenerse presente que el presente litigio se plantea en materia subvencional, respecto a la que esta Sala tiene reiteradamente dicho que tiene carácter contractual. En este sentido puede citarse la reciente Sentencia de 10 de noviembre de 2.006 (RC 1.120/2.004 ), en la que tras citar jurisprudencia anterior (Sentencias de 6 de febrero de 1.988, 14 de marzo de 1.989 y de 11 de junio de 2.002, con una extensa cita de ésta última), se decía: "[...] Aunque la anterior sentencia y las que en ella se citan se refieren al campo de la contratación administrativa, su doctrina es plenamente aplicable al terreno de las subvenciones, pues no son sino el trasunto de los criterios contenidos en el Código Civil en materia de fianzas, que aunque referidos al campo privado, no pueden ser desconocidos en un ámbito que si bien se rige por normas administrativas, éstas deben respetar las bases que sustentan la figura contractual de la fianza, y dentro de ellas se encuentra la contenida en el art. 1853 de dicho Código, que establece que "el fiador puede oponer al acreedor todas las excepciones que competan al deudor principal y sean inherentes a la deuda; más no las que sean puramente personales del deudor". Resulta claro, por tanto, que no se puede relegar la posición del fiador frente al acreedor a la de un simple ejecutado, sin posibilidades de defensa, cuando puede ocurrir que el deudor haya hecho dejación de sus excepciones en procedimiento seguido para hacer efectiva la deuda, que pueden ser distintas a las muy limitadas que se prevén contra la providencia de apremio.

Estos criterios no son más que la traducción al campo de las subvenciones de la normativa general, contenida en el art. 31 y 34 de la Ley 30/1992, que exige la comunicación y, en su caso audiencia, de los interesados que, como en el presente caso, la resolución pueda afectarles, y su domicilio es conocido. Criterio, por otra parte, recogido en el reciente Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, cuyo art. 49.2, expresamente dispone que "El avalista o asegurador será considerado parte interesada en los procedimientos que afecten directamente a la garantía prestada en los términos previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común". Y aunque esta norma, es posterior al caso que se examina, sirve, sin embargo, de criterio interpretativo para una adecuada resolución del mismo.

La falta de audiencia durante la tramitación del expediente de reintegro le ha originado una total indefensión, que no ha podido ser subsanada durante el procedimiento económico administrativo o en vía jurisdiccional, ya que en ellas la recurrente ha puesto de manifiesto la falta del oportuno expediente, que le hubiese permitido una articulación de su defensa, e incluso probar esa compensación de créditos que la propia sentencia recurrida rechaza en su fundamento jurídico noveno por falta de identificación de los que PESA ELECTRÓNICA, S.A. ostentaba frente a la Administración, pese a que durante el periodo probatorio, tanto ante el Tribunal Económico Administrativo, como ante la Sala de instancia, intentó su acreditación, siendo rechazada por el primero, y aunque la segunda la admitió, los órganos que fueron requeridos para la emisión de documentos al respecto no cumplieron adecuadamente el requerimiento.

La estimación comporta la nulidad de los actos de la Secretaría de Estado de Industria dictadas con fecha 25 de enero de 1995 (Exptes. 771-942/90 y 771-226/92), 23 de marzo de 1995 (Expte. 771-1328/91) y 3 de agosto de 1995 (Expte. 770-305/93) por las que se acuerda el reintegro parcial de las cuatro subvenciones concedidas a PESA ELECTRÓNICA, debiendo retrotraerse el procedimiento con el fin de que se otorgue oportuna audiencia a la entidad avalista, para que efectúe las alegaciones que considere convenientes en defensa de su derecho, debiendo devolverse las cantidades que ingresó en ejecución de dichos avales. No procede, sin embargo, la liberación de los avales habida cuenta de que deben permanecer vigente hasta que no se resuelvan los expedientes de reintegro de las subvenciones." (fundamento de derecho primero)

En segundo lugar, ha de tenerse igualmente en cuenta que tanto el artículo 38 de la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre ) de forma directa como el artículo 81 de la Ley General Presupuestaria (Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre ) atribuyen a los créditos a reintegrar la naturaleza de ingresos de derecho público y determinan la aplicabilidad de la normativa presupuestaria y tributaria para su cobranza. Y es por esta razón por la que resulta de aplicación el Reglamento General de Recaudación (Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre ), que regula la gestión administrativa conducente a la realización de los créditos de derecho público en general (artículo 1 ).

Es pues en este contexto en el que debe dilucidarse si el actor ostenta legitimación para impugnar la liquidación de la deuda derivada del incumplimiento de la subvención y de la consiguiente obligación de reintegro acordada por la resolución de 9 de octubre de 1.997 de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a la vista de lo prevenido por el artículo 18.3 del citado Reglamento General de Recaudación, invocado con interpretaciones contrapuestas por las partes de este proceso. El citado precepto dice así:

"En ningún caso el tercero que pagase la deuda estará legitimado para ejercitar ante la Administración los derechos que correspondan al obligado al pago. Sin embargo podrá ejercitar los derechos que deriven a su favor exclusivamente del acto del pago." Pues bien, en lo que respecta a materia subvencional, única sobre la que debemos pronunciarnos en el presente asunto, el referido precepto ha de ser interpretado en el sentido propuesto por el actor, lo que nos lleva a estimar este primer motivo de casación. En efecto, hemos de tener en cuenta que en la jurisprudencia de esta Sala antes mencionada se atribuía al avalista la capacidad para ser parte en el expediente de reintegro de la subvención, por lo que no resultaría compatible con dicha jurisprudencia que se le negase luego la legitimación para impugnar la liquidación resultante de dicho procedimiento de reintegro. En este sentido y en lo que respecta al artículo 18.3 del Reglamento General de Recaudación, es preciso entender que si el pago mediante el que se ha hecho efectivo el reintegro de una subvención puede ser calificado como un ingreso indebido (por aducirse que la deuda liquidada estaba prescrita, por ejemplo, como sucede en el caso de autos), el avalista tercero pagador puede impugnar las resoluciones administrativas encaminadas a tal reintegro, entendiéndose que la devolución de dicho ingreso es un derecho derivado del acto del pago. En consecuencia, quien ha efectuado dicho pago, como es el caso del recurrente, está legitimado para impugnar las liquidaciones de la deuda derivada de la obligación de reintegro de la subvención por incumplimiento de la misma.

Esta interpretación se refuerza si se atiende a lo dispuesto en el Real Decreto que regula los procedimientos para realizar la devolución de los ingresos indebidos de naturaleza tributaria (Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre ), cuya infracción también invoca el actor en el segundo motivo y que sería aplicable como normativa supletoria en las devoluciones de cantidades que constituyan ingresos de derecho público distintos a los tributos (disposición adicional quinta 2 ). En efecto, el artículo 7 establece entre los supuestos de devolución el ingreso de deudas tributarias liquidadas después de prescribir la acción para exigir su pago, como alega el recurrente que sucede en el presente caso por haberse efectuado la liquidación estando ya prescrita la obligación de reintegro de la subvención. Así, el hecho de que esta disposición califique como un ingreso indebido susceptible de reintegro el pago de una deuda prescrita, apoya la interpretación efectuada del artículo 18.3 del Reglamento General de Recaudación en el sentido de que el acto del pago en materia de subvenciones legitima para impugnar las resoluciones encaminadas a exigir dicho pago cuando el mismo puede ser calificado como indebido (en este caso, por supuesta prescripción), pues a la naturaleza contractual de la subvención se añade el hecho de que dicho acto de pago genera por sí propio el derecho al reintegro.

Sobre la supuesta prescripción del reintegro de la subvención.

Estimado el primer motivo de casación resulta ya innecesario el examen de los restantes, procediendo resolver la cuestión de fondo planteada en la demanda, que no es sino la supuesta prescripción de la acción de reintegro de la subvención concedida en su momento a la Policlínica Aljarafe.

Se refiere el recurrente, en concreto, a la prescripción del plazo para el reconocimiento de la deuda y computa el plazo de cinco años establecido en el artículo 40 de la Ley General Presupuestaria, aplicable al presente supuesto ratione temporis, desde el 5 de mayo de 1.990, día en que finalizó la prórroga otorgada para cumplir con las condiciones de la subvención, hasta la notificación edictal de la declaración de incumplimiento de 9 de octubre de 1.997, notificación efectuada en diciembre de 1.997, si bien objeta asimismo la validez y eficacia de dicha notificación.

Se equivoca, sin embargo, el recurrente en cuanto a la fijación tanto del dies a quo como del dies ad quem. En efecto, en cuanto al primero es preciso tener en cuenta que la Policlínica Aljarafe solicitó una segunda prórroga, que fue denegada el 19 de septiembre de 1.992 por la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales, según consta en el expediente administrativo y menciona expresamente el propio recurrente en su reclamación administrativa frente a las liquidaciones impugnadas presentada el 7 de junio de 1.999 ante el TEAR, por lo que en ningún caso podría haber comenzado a correr el plazo de prescripción hasta dicha fecha. Pero es que, además, iniciado seguidamente por la Delegación Provincial de Sevilla de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía el procedimiento para determinar el incumplimiento de las condiciones de la subvención, constan en el expediente varios trámites de dicho procedimiento que fueron objeto de notificación formal a la clínica titular de la subvención y que interrumpen el plazo de la prescripción, según determina el artículo 66.1.a) de la Ley General Tributaria, que establece entre los supuestos de interrupción de la prescripción para reconocer o liquidar la deuda tributaria la realización de "cualquier acción administrativa realizada con conocimiento formal del sujeto pasivo". Así, consta como último trámite con notificación a la Policlínica Aljarafe, acompañada de acuse de recibo, el plazo de quince días para alegaciones otorgado por resolución de la Delegación Provincial de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía de 26 de enero de 1.993 y notificado el 5 de febrero de 1.993 (folios 92 y 93 del expediente administrativo), lo que supone que el final de dicho plazo de quince días determinaría el dies a quo para el cómputo de la prescripción para el reconocimiento de la deuda.

En cuanto al dies ad quem, no puede admitirse la aparente tesis implícita del recurrente de inexistencia de dicho término por no constar la acreditación de los intentos de notificación personal ni edictal del acuerdo de declaración de incumplimiento al que ya se ya hecho referencia, de 9 de octubre de 1.997. Por un lado, constan en el expediente datos relativos a que por dicha fecha la empresa había desaparecido, como lo es el oficio de 10 de noviembre de 1.997 (folio 130) por el que la Consejería de Trabajo e Industria de la Junta de Andalucía remite al Ministerio de Economía y Hacienda un escrito del actor del 10 de julio anterior en el que solicitaba el expediente para proceder al levantamiento de la afección sobre la finca de su propiedad. En consecuencia, hay que considerar válida como fecha de notificación la publicación de la citada resolución de incumplimiento en el Boletín Oficial del Estado de los días 22 de noviembre de 1.997 y 10 de diciembre, sin perjuicio de la publicación por edictos de la misma, de la que sí consta la remisión al Ayuntamiento asimismo en el mes de diciembre (folio 150 del expediente). En cualquier caso, afirmaba el actor que aun si se admitiera el mes de diciembre como término del plazo de prescripción, éste se habría cumplido sobradamente, al partir para su inicio de una fecha manifiestamente errónea. Antes al contrario y por las razones vistas, el plazo de cinco años se hubiera cumplido en todo caso en marzo de 1.998, por lo que hay que rechazar sin género de dudas que se produjera la prescripción del plazo para el reconocimiento de la deuda derivada del incumplimiento de las condiciones de la subvención otorgada a la referida Policlínica Aljarafe.

Conclusión y costas.

De lo expuesto en los anteriores fundamentos de derecho se deriva la estimación del recurso de casación interpuesto por don Carlos María, así como la estimación parcial del recurso contencioso administrativo entablado por el mismo actor contra las resoluciones administrativas de 25 de mayo de 2.000 del Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía y de 10 de octubre de 2.001 del Tribunal Económico Administrativo Central, exclusivamente en cuanto al reconocimiento de su legitimación para la impugnación de dichas resoluciones, según lo expuesto en el fundamento de derecho segundo de esta Sentencia. Se desestima, en cambio, de acuerdo con lo expresado en el fundamento de derecho tercero, la declaración de prescripción de la deuda planteada como pretensión de fondo en el referido contencioso administrativo.

Según lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no concurren las circunstancias previstas para la imposición de las costas causadas ni en el recurso de instancia ni en la casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,