STS, 28 de Febrero de 2001

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 502/93 promovido por D. Jose Enrique , y en el que ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Madrid, sobre demolición de obras por acción sustitutoria y declaración de estado de ruina.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 12 de Junio de 1995 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto en nombre y representación de D. Jose Enrique contra los Acuerdos de fechas 4 y 16 de Diciembre de 1992 del Ayuntamiento de Madrid, y contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto; declaramos dichos actos ajustados a derecho, sin hacer expreso pronunciamiento respecto a las costas procesales causadas.".

Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por D. Jose Enrique , y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 22 de Febrero de 2001 en cuya fecha tuvo lugar.

Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por la Procuradora Dª. María Rodríguez Puyol, actuando en nombre y representación de D. Jose Enrique , la sentencia de 12 de Junio de 1995, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo número 502/93 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra los acuerdos del Ayuntamiento de Madrid de fecha 4 de Diciembre de 1992, por el que se acordó que las obras de demolición efectuadas en el número 2 de la calle Osa Mayor (discoteca Four Roses) fueron llevadas en acción sustitutoria, por lo que en el momento en que se conociera el coste definitivo de las obras habría de requerirse a la propiedad de la finca a fin de que ingrese su importe en las Arcas Municipales. Igualmente se impugna otro Acuerdo, de 4 de Diciembre de 1992, por el que se declaró en estado de ruina inminente las edificaciones existentes en la finca en cuestión. Por otro lado, la Resolución de fecha 16 de Diciembre de 1992 acuerda notificar orden de ejecución de obras, consistentes en retirar los escombros. Asimismo se impugna la desestimación presunta, por silencio administrativo, de los recursos de reposición interpuestos.

La sentencia de instancia afirma en el tercero de sus fundamentos jurídicos: "Lo hasta ahora expuesto pone de relieve lo confuso del planteamiento, al combatir en esta vía tanto la declaración de ruina de la finca, como la aprobación de la acción sustitutoria de la Administración Municipal, como la orden de retirada de escombros, como la orden de derribo de los edificios, y la petición de indemnización por estos actos. Ninguna de estas pretensiones puede prosperar, puesto que tanto del expediente administrativo como de las alegaciones formuladas en los escritos fundamentales del proceso, apreciando todo ello en su conjunto, se desprende que la actuación objeto de revisión jurisdiccional no consta que se haya producido con infracción de las normas legalmente establecidas, antes al contrario, pues dado el estado de las edificaciones, acreditado por los informes de los servicios técnicos obrantes en el expediente, la declaración de ruina inminente resuelta conforme a derecho, así como la demolición en ejecución sustitutoria y la recogida de los escombros producidos. Se han seguido los trámites establecidos y, por otro lado, la petición de indemnización carece de todo apoyo, a la vista de la actuación municipal, sin que tampoco nada se haya acreditado, ni siquiera intentado probar, respecto al «quantum» indemnizatorio, las bases para su determinación, máxime cuando ni siquiera procede acceder al derecho indemnizatorio que se solicita, todo ello sin perjuicio de los derechos civiles que a las partes pudieran corresponder, ajenos a esta vía.". En consecuencia desestima el recurso.

No conforme el recurrente con la sentencia dictada interpone el recurso de casación que decidimos que sustenta en infracción del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, entre otros defectos, por no ajustarse el procedimiento seguido a las normas establecidas para ello.

La Sección Segunda, del Capítulo Segundo, del Título Primero del Reglamento de Disciplina Urbanística, artículos 12 al 28, lleva por rótulo: "Del estado ruinoso de las construcciones", estando suspendidos los artículos 12 al 17 en virtud del Decreto 2472/78 de 14 de Octubre. En dichos preceptos se regula el procedimiento para la declaración del estado ruinoso de los edificios. De ellos, los artículos 18 y siguientes son los que a nosotros nos interesan y van a resultar centrales para la resolución del litigio. Los artículos 18 y 19 prescriben, respectivamente, los requisitos de iniciación del procedimiento de oficio, o, alternativamente, a instancia de los interesados. Los artículos 20 y 21 detallan el desarrollo del procedimiento tanto en lo referente al trámite de audiencia a los interesados, como a la evacuación de los informes técnicos a instancia de parte y de los interesados. Los preceptos contenidos en los artículos 22 y 23 regulan lo referente a la propuesta de resolución y al contenido de la resolución final. El artículo 24 recoge de modo taxativo la obligación de notificar la resolución recaída a los interesados y el contenido necesario y accidental que la misma puede contener en función de la decisión adoptada. Por su parte, el articulo 25 establece el efecto que comporta la declaración de ruina. El contenido del artículo 26, cardinal en el expediente que decidimos, es del siguiente tenor: "1. Cuando como consecuencia de comprobaciones realizadas por los servicios de la Administración, de oficio o en virtud de denuncia de particulares, o como consecuencia del escrito de iniciación del expediente de ruina, se estime que la situación de un inmueble o construcción ofrece tal deterioro que es urgente su demolición y existe peligro para las personas o bienes en la demora que supone la tramitación del expediente, el Ayuntamiento o el Alcalde acordarán el desalojo de los ocupantes y adoptarán las medidas referidas a la seguridad de la construcción. 2. A tal efecto, recibida la instancia solicitando declaración de ruina o la denuncia de cualquier persona, se dispondrá con carácter de urgencia una visita de inspección, emitiéndose informe por los técnicos municipales. Los técnicos municipales emitirán informe sobre las condiciones de seguridad y habitabilidad del inmueble, proponiendo, en su caso, la adopción de medidas excepcionales de protección, tales como apeos o apuntalamientos, que hayan de aplicarse con carácter inmediato. 3. El Ayuntamiento o el Alcalde adoptarán la resolución que proceda en el plazo de veinticuatro horas desde la recepción de los informes.". El texto del artículo 27 alude a las incidencias que pueden acaecer en los casos de ruina inminente, en los que pese a ello, se permita la continuación en la ocupación del inmueble. Finalmente, el artículo 28 alude a los efectos que se producen a los propietarios como consecuencia de las medidas urgentes adoptadas por la Administración.

En definitiva, todo procedimiento de declaración de ruina exige: A) El acuerdo expreso de iniciar el procedimiento. B) Los informes técnicos, y su contenido habrá de abarcar dos extremos: uno, referido a las medidas para garantizar la seguridad de las personas que corran peligro por su relación con el edificio y, otro, a efectos de asegurar la integridad del inmueble. C) La audiencia del interesado. D) Resolución final.

Por lo pronto, y para lo que nos interesa en este recurso, no ofrece dudas, según lo más arriba transcrito del artículo 26, que el expediente ha de iniciarse de oficio o en virtud de denuncia, y que la iniciación de oficio exige "comprobaciones realizadas por los servicios de la Administración". Posteriormente ha de acordarse con carácter urgente la visita de los técnicos municipales, quienes emitirán informe sobre seguridad y habitabilidad del inmueble, proponiendo en su caso medidas excepcionales de protección del edificio, adoptándose, finalmente, la decisión pertinente por el Alcalde o el Ayuntamiento.

En el expediente a que estas actuaciones se refieren sólo figura una comunicación del Gerente Municipal de Urbanismo, de 3 de Diciembre de 1992, cuyo contenido es el siguiente: "De acuerdo con las conversaciones mantenidas, le ruego monte dispositivo adecuado para mañana, día viernes cuatro de Diciembre a las dos de la tarde, y una vez desalojados los locales de Four-Roses, Los Bambinos y Renault, en la Carretera autopista de La Coruña, se proceda al saneamiento y retirada de escombros y actuaciones técnicos necesarios para una vez realizada la inspección de los edificios, se ejecuten las obras necesarias que garanticen la seguridad de los mismos.". Esta orden viene precedida de una comunicación interna del Ayuntamiento, también de 3 de Diciembre del 92, a las 14, 37 horas, con el siguiente contenido ASUNTO: Derribo de Tres naves en Aravaca, a partir de las 14 horas del día 4 de Diciembre de 1992. Se Requiere: De Talleres Generales, 2 camiones con mozos para trasladar enseres o personas en cada una de las naves; Del Departamento de Edificación Deficiente, maquinaria para derribar las tres naves a las 15 horas; De la Guardia Civil, protección de la operación desde el principio por la Guardia Civil; De la Policía Municipal, dispositivo de patrullas en cada uno de los sitios para ordenar el tráfico y prohibición de acercarse a la gente durante el derribo de las naves. El peticionario es la Delegación del Gobierno y Coordina la operación El jefe de la Oficina de Coordinación.

Al folio 5 del expediente consta otra actuación, llevada a efecto el 4 de Diciembre a las 14 horas llevada a cabo por el Arquitecto, el Aparejador, el Arquitecto Jefe del Departamento de Protección de la Edificación y el Gerente Municipal de Urbanismo, cuyo contenido, referido al Pub "FOUR ROSES"- C/. Osa Mayor, 2 de ARAVACA es del siguiente tenor: "El estado general del edificio es alarmante, encontrándose sin instalaciones de luz y agua, los cercos arrancados, las carpinterías inexistentes, los tabiques agrietados, la escalera de caracol que asciende a la tercera planta se encuentra sin barandilla y con los peldaños destruidos, la zona antigua pista de baile se encuentra con los cristales de la cúpula con peligro de desprendimiento, y en esta zona la estructura se encuentra dañada y corre peligro de caída hacia la zona de ampliación de la carretera dela Coruña; la profusión de escombros, cristales y suciedad, crean un preocupante riesgo sanitario. La rotura de tres de las columnas que soportan la terraza superior y el agrietamiento de dinteles, denuncian colapso del sistema estructural con riesgo de hundimiento con la simple sobrecarga de lluvia, que empujaría los forjados ante la desaparición sistemática del pavimento e impermeabilización. Por consiguiente, a la vista del estado descrito y ante el peligro que puede presentarse, en el caso de que vuelvan a existir nuevas ocupaciones, para las vidas de estas personas o daños a terceros, proponemos la declaración de RUINA INMINENTE, y por tanto deberá procederse a la demolición de las edificaciones a la mayor brevedad posible, por ejecución sustitutiva urgente.". La firman los que se menciona en la hoja.

Al folio 6 figura la siguiente actuación: "A la vista del informe del Jefe del Departamento de Protección de la Edificación de fecha 04.12.92 y haciendo uso de las facultades que me han sido conferidas por la legislación vigente, vengo en declarar en estado de ruina inminente las edificaciones existentes en la finca nº 2 de la c/ Osa Mayor de esta Capital, en aplicación de lo dispuesto en el nº 1 del art. 247 del Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de Junio de 1992.", y al 7 la que cierra las actuaciones practicadas: "Vistas las actuaciones practicadas en el presente expediente, el informe del Jefe del Departamento de Protección de la Edificación de fecha 04.12.92, en el que se pone de manifiesto que girada visita de inspección a la finca nº 2 de la c/ Osa Mayor de esta Capital, se ha podido comprobar el lamentable estado de las edificaciones existentes en la finca con el grave riesgo de un derrumbamiento inminente, ya que existe rotura de las tres columnas que soportan la terraza superior y el agrietamiento de los dinteles, ante esta situación se dieron instrucciones a la Empresa Ortiz y Compañía, S.A., para que procedieran a la demolición de las edificaciones existentes en la finca, por todo ello y haciendo uso de las facultades que me han sido conferidas por la legislación vigente, vengo en disponer que las obras de demolición efectuadas en el nº 2 de la c/ Osa Mayor (Discoteca Four Roses) fueron realizadas en Acción Sustitutiva, según lo dispuesto en los arts. 1887, 1888 y 1902 del Código Civil de 29 de Junio de 1889 y arts. 28.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de Junio de 1978, por otra parte en el momento que se conozca el coste definitivo de las obras se requerirá a la propiedad de la finca para que ingrese su importe en las Arcas Municipales.".

De lo hasta aquí reseñado, y en función del expediente municipal de que disponemos, es evidente que no se observó ninguno de los trámites legalmente previstos. Efectivamente, las comunicaciones habidas el día 3 demuestran que la decisión de demolición ya había sido adoptada, antes de iniciarse el expediente y de efectuarse las visitas de los técnicos, sin que en ese momento haya documento alguno que permita sospechar que el edificio podía ser demolido, pues ni siquiera había sido abierto expediente de ruina, decisión a la que se llega ignorando el artículo 26 más arriba transcrito.

De este modo, el informe técnico producido el día 4 de Diciembre tiene lugar, bien para respaldar una decisión previamente adoptada, o, alternativamente, sin que exista un procedimiento de ruina previamente iniciado, y ello con independencia de las claras deficiencias legales que dicho informe contiene si se tiene en cuenta que el fin cardinal del informe, a tenor del artículo 26 citado, es la protección de las personas, primero y la seguridad de la construcción, en segundo término. En el asunto que decidimos, la seguridad de las personas sólo estaba en cuestión si, como el mismo informe señala, se producían nuevas ocupaciones, situación que la Administración podía evitar por diversos medios sin acudir a la demolición; por su parte, la conservación de la edificación, que el precepto citado exige en cuanto sea posible, fue ignorada, optando por la demolición.

Ha de ponerse de relieve, por tanto, que la diligencia efectuada por los técnicos municipales el día 4 de Diciembre de 1992 tiene claros defectos formales y materiales. Formalmente, no tiene justificación la visita de los técnicos municipales al inmueble sin que exista un expediente de ruina que la justifique, (y eso que el propietario se le había dado orden de vallar la finca dos meses antes, sin aludir a ningún peligro de ruina); tampoco tiene justificación que los técnicos municipales hagan la visita al inmueble sin que previamente se haya acordado la necesidad de esa diligencia por el órgano competente. Desde el punto de vista material las medidas a tomar, en punto a la seguridad de las personas y posibilidad de mantenimiento del edificio, excluyen la demolición, pues la seguridad de las personas afectadas por el estado del edificio podía garantizarse sin acudir a la demolición, y la parte del inmueble en eventual ruina inminente, además de ser mínima en relación con el todo, parecía susceptible de medidas de contención.

A la vista de lo descrito es evidente que los actos impugnados se han producido al margen del derecho y sin cobertura legal alguna. La prerrogativas públicas actuadas en los actos impugnados, como no podía ser de otro modo, se han ejercido sin respetar las garantías que el ordenamiento exige.

Principios básicos del procedimiento administrativo fueron ignorados. Efectivamente, el de contradicción ha sido soslayado a pretexto de una inminencia de ruina insuficientemente explicada; el de economía fue perversamente entendido; el de oficialidad claramente desvirtuado, convirtiendo el procedimiento de ruina en una actuación instantánea; el de legitimación desconocido; y los de imparcialidad y transparencia sencillamente quebrantados.

Por eso, llama la atención que la Sala de instancia decida la cuestión afirmando que el planteamiento de la demanda es confuso cuando el recurrente lo que hace es reaccionar ante la catarata de ordenes administrativas que se le vino encima. Por otro lado, y en virtud de lo razonado, no se comprende como la sentencia de instancia, sin analizar el procedimiento seguido, afirma que éste se ha ajustado a las normas legales.

Todo lo hasta aquí expuesto comporta la anulación de los actos impugnados, con la consiguiente anulación de la sentencia y estimación del recurso interpuesto.

Resta por analizar la pretensión indemnizatoria formulada. Sobre dicha pretensión hay que hacer dos observaciones. La primera de ellas, que el daño inferido es evidente, pues siendo, en principio, cualquier edificación un bien, la privación ilegítima del mismo a su titular constituye el supuesto de producción de un daño, que no hay obligación de soportar, y que debe ser resarcido por quien ilegítimamente le ha causado. Resuelto lo anterior, es obligado decidir sobre el quantum indemnizatorio. Acerca de este extremo el demandante no ha verificado prueba tendente a fijar el importe de lo reclamado, 400.000.000 de pesetas, y por ello no es posible establecerlo en esta sentencia, pero el criterio a que ha de ajustarse su fijación en ejecución será el del valor de las edificaciones existentes en la fecha en que tuvo lugar la demolición.

De todo lo razonado se deduce la necesidad de estimar parcialmente el recurso de casación que decidimos, sin expresa imposición de las costas en la instancia y en esta casación, en mérito a lo establecido en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional.