STS, 6 de Noviembre de 2007

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Cuarta de refuerzo, dictó Sentencia, el veintitrés de diciembre de dos mil dos, en el Recurso número 1112 de 1998, en cuya parte dispositiva se establecía: "Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Vicente y D. Juan Alberto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alloza, de fecha 25/06/1998 aprobando la renovación del convenio para la impartición de 1º y 2º de Educación Secundaria Obligatoria en Alloza para el curso 1998/99, entre el Ayuntamiento y el Ministerio de Educación y Ciencia, haciéndose cargo el Ayuntamiento de la financiación del convenio. No imponer las costas procesales a ninguna de las partes".

En escrito de treinta y uno de enero de dos mil tres, Don Valentín Cárcel Miret, Letrado de

D. Vicente y D. Juan Alberto, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintitrés de diciembre de dos mil dos .

La Sala de Instancia, por Providencia de tres de febrero de dos mil tres, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de doce de abril de dos mil tres, el Procurador Don Juan Ignacio Valverde Cánovas en nombre y representación de D. Vicente y D. Juan Alberto, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de dos de noviembre de dos mil cuatro.

En escrito de catorce de febrero de dos mil cinco, la Procuradora Doña María Lourdes Fernández-Luna Tamayo, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Alloza, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veinticuatro de octubre de dos mil siete, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

Se recurre la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de veintitrés de diciembre de dos mil tres, que declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo núm. 1112/1998, interpuesto por la representación procesal de D. Vicente y D. Juan Alberto contra el Acuerdo de 25 de junio de 1998 del Ayuntamiento de Alloza sobre renovación del Convenio para impartir enseñanza de 1º y 2º de Educación Secundaria Obligatoria en Alloza para el curso 1998/1999 entre el Ayuntamiento y el Ministerio de Educación y Ciencia, haciéndose cargo el Ayuntamiento de la financiación del Convenio.

La Sentencia recurrida en el primero de sus fundamentos de Derecho expresa que: "según explican los demandantes, esta renovación que ahora se impugna, trae causa del Acuerdo adoptado en la Sesión Extraordinaria del Pleno de aquella misma Corporación de fecha 7/11/1.996, en la que se acordaba una propuesta similar, pero para el curso escolar 1.996/97. Posteriormente en fecha 18/09/1998, se produjo una primera renovación de aquél primer convenio y la segunda renovación es la que aquí nos ocupa". Y en el segundo de sus fundamentos expuso que "Nada dicen los demandantes en su escrito de demanda, ni tampoco en el de conclusiones, sobre su legitimación para la interposición y sostenimiento del presente recurso contencioso administrativo. Pero de existir, vendría dada por su carácter de vecinos del municipio de Alloza, cuyo acuerdo impugnan. De manera que la legitimación vendría dada por lo dispuesto en el art. 28.1.b) de la LJCA. de 1.956, en tanto que titulares de un interés en el caso. La Ley de Bases de Régimen Local de

1.985 prevé la posibilidad de impugnación de los acuerdos de los entes locales por parte de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los miembros de las Corporaciones Locales que hubieran votado en contra. Se prevé igualmente en el art. 68.2 la posibilidad de que cualquier vecino que se halle en el pleno goce de sus derechos civiles y políticos y tras intimar a la entidad a que actúe en defensa de los bienes y derechos de las Corporaciones Locales puede ejercitar las acciones.

El art. 28 de la LJCA de 1.956 a nivel particular exige la concurrencia de diversos tipos de requisitos para la legitimación, en determinados supuestos, derechos subjetivos, en otros un interés directo y por efecto del art. 24 de la CE . en este último supuesto, basta con un interés legítimo; ello sin contar con la acción popular en aquellas materias que expresamente la admitan.

Por interés legítimo que es más amplio que el directo, debe entenderse un interés protegido por el derecho, pero cuyo ámbito no es el mantenimiento de la legalidad, faceta esta más propia de la acción popular, sino que debe presentar unos matices subjetivos o personales propios, que diferencian a éste legitimado del resto de ciudadanos. De manera que para ostentar legitimación merced a un interés legítimo es preciso ser titular de un interés propio particular, distinto del (sic) cualquier otro ciudadano (SSTC. 62/1983; 257/1988; 97/1991 y 195/1992 ).

En el supuesto que nos ocupa, por lícita que pueda ser la actuación y la pretensión de los recurrentes, sin embargo, su pretensión no va más allá de la llevada a cabo para el cumplimiento de la legalidad en la materia a que se refiere el acuerdo impugnado, y como apuntaba la Administración demandada, no es suficiente título de legitimación, toda vez que son precisos unos intereses concretos, personales, que de forma singularizada se vean afectados y de los que los demandantes no han alegado ser titulares de forma singularizada frente al resto de la ciudadanía afectada por el acuerdo discutido, por lo que debe apreciarse la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada con base en lo dispuesto en el art. 82.b) de la LJCA. de 1.956 .

Eximiendo la apreciación de la causa de inadmisibilidad de entrar a valorar el resto de motivos aducidos por la demandante".

El recurso contiene un único motivo de casación al amparo del apartado d) del núm. 1 del art. 88 por "Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

En el motivo se afirma que son "varios los argumentos de los recurrentes en los que se acredita un interés legítimo, no tanto directo, es decir, un interés propio particular distinto del de cualquier otro ciudadano, interés que no ha sido valorado por la Sentencia recurrida y que legitimaría por completo la interposición del Recurso Contencioso-Administrativo por parte de aquellos.

Por tanto, con apoyo en el art. 24 de la Constitución y en la Doctrina del Tribunal Constitucional existiría la legitimación, que la Sección de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón niega.

Además expone el motivo que en la Sentencia recurrida se indica que "nada dicen los demandantes en su escrito de demanda, ni tampoco en el de conclusiones, sobre su legitimación para la interposición y sostenimiento del Recurso Contencioso-Administrativo. En este punto, cabe indicar que en el presente supuesto uno de los dos recurrentes ha sido el Alcalde de la localidad de Alloza, por lo que si lo que se precisa es que sea titular de un interés propio particular distinto del de cualquier otro ciudadano, no se le ocurre a este Letrado ningún interés legítimo mayor que el del recurrente, el cual es sin duda distinto del de cualquier otro ciudadano, máxime si tenemos en cuenta que ante la posibilidad de votar el citado acuerdo, el recurrente lo hizo en contra, constando ello en todas y cada una de las Actas de reuniones del Pleno aportadas por esta parte al presente procedimiento. La mera lectura de éstas, siquiera de pasada, daría pie a entender como legítimo el interés del recurrente, debiendo despreciar la excepción planteada de contrario.

Además de lo anterior se indica expresamente y se deduce de la mera lectura de los documentos obrantes en el Expediente Administrativo, que el Alcalde de la localidad de Alloza, Don Juan Alberto, votó en contra del citado acuerdo.

Añade que la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 prevé la posibilidad de impugnación de los acuerdos de los entes locales por parte de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los miembros de las Corporaciones Locales que hubieran votado en contra. Incluso se prevé en el artículo

68.2 del citado cuerpo legal "la posibilidad de que cualquier vecino que se halle en el pleno goce de sus derechos civiles y políticos y tras intimar a la entidad a que actúe en defensa de los bienes y derechos de las Corporaciones Locales puede ejercitar las acciones".

En este supuesto, se legitimaría por igual tanto Don. Vicente como Don. Juan Alberto por cuanto, de lo contrario, debería entenderse que se trataría de unos vecinos que no se hallan en el pleno goce de sus derechos civiles y políticos, lo cual resultaría de lo más absurdo a estas alturas del procedimiento.

Por último sostienen que el citado Acuerdo tuvo repercusiones a nivel económico, pues se solicitaron modificaciones del exiguo Presupuesto Municipal para hacer frente al compromiso económico derivado de dicho Pleno con el fin de hacer frente al pago de los salarios y seguridad Social del maestro contratado a tal efecto. Las repercusiones económicas del citado Acuerdo por sí solas, legitimarían a cualquier miembro de la población de Alloza para interponer el Recurso Contencioso-Administrativo consistía en un escrito en el que 200 de los 800 habitantes de dicha localidad expresaban su rechazo al Acuerdo recurrido, dando su conformidad y apoyo expresa al Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto, lo que significa que el 25% de la ciudadanía afectada secunda el Recurso interpuesto, apoyando de forma evidente el paso adelante asumido por el otro recurrente no Alcalde y que, por consiguiente, se alza como firma y voz de un sector mayoritario de la población afectada por el acuerdo tantas veces mencionado.

Y concluyen finalmente que la nueva regulación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, ha venido a completar el vacío existente o a concretar lo establecido teniendo en cuenta las Sentencias del Tribunal Constitucional; sí en el artículo 19 se establece que "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo".

El motivo merece ser aceptado. Afirma la Sentencia en el inicio del segundo de sus fundamentos de Derecho que "Nada dicen los demandantes en su escrito de demanda, ni tampoco en el de conclusiones, sobre su legitimación para la interposición y sostenimiento del presente recurso contencioso administrativo". Semejante afirmación es errónea; es cierto que el poder para pleitos que otorgan los dos recurrentes lo conceden en su propio nombre e interés, y también lo es que en la demanda no se menciona en modo alguno la condición en que los mismos ejercen la acción que interponen frente al acuerdo del Pleno municipal que recurren. Sin embargo también es cierto que en conclusiones y en el punto cuatro de la segunda de ellas que se refiere en concreto al modo en que se aprobó el Acuerdo de veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y ocho recurrido ante el Tribunal Superior de Justicia de Aragón se expone que el Alcalde al que se menciona con su nombre y dos apellidos y que por tanto coincide con uno de los dos recurrentes votó en contra del acuerdo. De este modo la Sala tuvo que tener conocimiento y tomar conciencia de que uno de los recurrentes era miembro de la Corporación demandada y que había votado en contra el acuerdo que recurría. Conocimiento que además se desprendía con toda evidencia del expediente administrativo y de la prueba aportada a los autos.

En consecuencia la Sala de instancia no pudo declarar inadmisible el recurso en relación con los dos recurrentes sino sólo en cuanto a uno de ellos D. Vicente, el que, efectivamente, carecía de legitimación para impugnar el acuerdo que recurría puesto que no ostentaba para ello derecho o interés legítimo que de conformidad con el art. 28.1. b) de la Ley de la Jurisdicción, hoy 19.1 .a) de la Ley vigente le habilitara para ello. Pero si debió considerar legitimado al otro recurrente D. Juan Alberto a la sazón Alcalde de la localidad que al haber votado en contra el acuerdo poseía la legitimación que para impugnarlo le otorgaba el art. 63.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, que expresa que "junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del Ordenamiento Jurídico: los miembros de las Corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos" y el art. 209.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, Real Decreto 2568/21986, de 28 de noviembre .

Por lo tanto al aceptarse el motivo procede estimar el recurso de casación interpuesto por el Sr Juan Alberto casar la Sentencia de instancia, que declaramos nula y sin ningún valor ni efecto en cuanto a ese recurrente y lo desestimamos en relación con el Sr. Vicente .

Al estimarse el recurso y casarse la Sentencia procede de conformidad con lo prevenido en el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción que la Sala en funciones ahora de Tribunal de instancia resuelva "lo que corresponda en los términos en que apareciera planteado el debate".

Y en primer término examinaremos el modo en que el acuerdo fue adoptado así como quiénes intervinieron en él y si su intervención fue o no conforme a Derecho. El acuerdo que nos ocupa lo adoptó el Pleno del Ayuntamiento de Alloza en 25 de junio de 1998 y en el se acordó "por mayoría absoluta con cuatro votos a favor de D.ª Leticia, D. Luis María, D. Alberto y D. Gabriel y un voto en contra del Sr. Alcalde

D. Juan Alberto y una abstención de D. Jose Augusto : Renovar el convenio para la impartición de 1º y 2º de E.S.O en Alloza, para el próximo curso 1988/1989 entre este Ayuntamiento y el M.E.C. haciéndose cargo este Ayuntamiento de Alloza de la financiación del citado Convenio".

De la prueba practicada en los autos y en particular de la documental y testifical ha quedado plenamente probado que los Sres. Leticia, Luis María, y de la Alberto, que eran concejales de la Corporación y que votaron a favor el acuerdo aprobado eran también miembros de la Asociación de Padres de Alumnos que hizo la propuesta, y que sus hijos cursaban estudios de ESO en Alloza y se acogieron al Convenio que el Ayuntamiento firmó con el MEC y financió posteriormente el mismo.

Por ello en la demanda se alegó que el acuerdo incurría en vicio de nulidad radical por cuanto que tres de los cuatro concejales que lo votaron favorablemente estaban incursos en los motivos de abstención a que se refieren los apartados a), b) y c) del número 2 del art. 28 de la Ley 30/1992, que se refieren respectivamente a "tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél"; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado", "tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato", "tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior".

Pues bien a la vista de lo expuesto y de la prueba practicada en autos queda plenamente probado que los tres concejales que votaron el acuerdo y a los que antes nos hemos referido, incurrían en las causas de abstención que recogen los apartados a) y b) del núm. 2 del art. 28 de la Ley 30/1992, puesto que tenían interés personal en el asunto que sometieron al Pleno municipal, en tanto que en todos ellos concurría la condición de padres de alumnos a los que afectaba la decisión que se adoptase por la Corporación y tenían parentesco de consanguinidad de primer grado con los posibles beneficiarios que eran los alumnos y ellos mismos como padres de aquellos. Como muestra de la primera de esas causas citaremos la Sentencia del Tribunal Supremo de veintiocho de febrero de dos mil tres cuando expresa que "el "interés personal" que configura el motivo de abstención a) del artículo 28.1 de la LRJ/PAC concurre cuando la actuación administrativa para la que se predica la abstención puede producir consecuencias en la esfera jurídica del funcionario actuante o le puede reportar cualquier clase de beneficio o ventaja personal" lo que en este caso es evidente, y lo mismo ocurre en relación con el apartado b) del mismo número y precepto, y en apoyo de esa obligada abstención citaremos la Sentencia de esta Sala de diez de febrero de mil novecientos noventa y tres .

Por ello ese acuerdo fue nulo, toda vez que, además, el voto en pro de sus intereses personales de los concejales citados fue decisivo para la adopción del acuerdo que, en otro caso, no hubiera sido aprobado. En consecuencia quienes lo adoptaron debieron haberse abstenido de intervenir tal y como les imponía el art.

28.1 de la Ley 30/1992 y el 183.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales que formula esa obligación diciendo deberán abstenerse de actuar".

De la nulidad de ese acuerdo dimana la nulidad de todos aquellos adoptados como ejecución del mismo y que también deben declararse igualmente nulos. Por todo ello estimamos el recurso contencioso administrativo 1112/1998 interpuesto por D. Juan Alberto contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Alloza en 25 de junio de 1998 que acordó renovar el Convenio para impartir 1º y 2º de Educación Secundaria Obligatoria en Alloza para el curso 1998/1999 entre dicho Ayuntamiento y el Ministerio de Educación y Cultura, haciéndose cargo el Ayuntamiento de la financiación del Convenio y declaramos nulos los acuerdos adoptados por el Pleno en desarrollo y ejecución de ese acuerdo.

Al estimarse el recurso extraordinario de casación de conformidad con lo prevenido en el artº 139 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en costas en el mismo.

En cuanto a las de instancia cada parte satisfará las causadas a su costa.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN