STS, 26 de Octubre de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso nº 223/2000 promovido por el GOBIERNO DE CANTABRIA y en el que ha sido parte recurrida LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 4 de enero de 2000, por la que fue denegada la solicitud formulada por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del propio Gobierno de Cantabria recurrente, para la realización de los trabajos comprendidos en el proyecto de acondicionamiento medioambiental en la zona de vertedero del Valle de Asón, término municipal de Limpias.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 2 de febrero de 2.002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Gobierno de Cantabria, contra la Orden del Ministro de Medio Ambiente de 4 de enero de 2.000, que denegó la solicitud de la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, debemos declarar la expresada resolución conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales".

Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación del GOBIERNO DE CANTABRIA, se presentó escrito preparando recurso de casación el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de junio de 2.002 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 19 de septiembre de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia "por la que, con estimación de los motivos del recurso interpuesto, case y revoque la misma anulando el fallo recurrido".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 9 de junio de 2.004 ordenándose también por Providencia de 9 de septiembre entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso lo que hizo en escrito presentado en fecha 5 de noviembre de 2.004 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "lo desestime, con imposición de costas al recurrente".

Por Providencia de fecha 5 de septiembre de 2.005, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de octubre de 2.005 en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria dictó, en fecha de 2 de febrero de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 223/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por el GOBIERNO DE CANTABRIA contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 4 de enero de 2000, por la que fue denegada la solicitud formulada por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del propio Gobierno de Cantabria recurrente, para la realización de los trabajos comprendidos en el proyecto de acondicionamiento medioambiental en la zona de vertedero del Valle de Asón, término municipal de Limpias.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo fundamentándose, para ello, por lo que aquí interesa, en que la concesión solicitada se puede denegar por razones de interés público que la sentencia resalta en su argumentación:

1. Así la sentencia de instancia concreta que "la denegación se fundamenta en la voluntad de proteger los humedales que aún conservan sus características naturales restaurando las que, por la acción antrópica (rellenos, diques y desecaciones) han perdido dichas características".

2. La sentencia acepta que ambas Administraciones litigantes actúan como "defensoras del interés público", si bien los intereses de ambas son calificados como de "concurrentes"; por ello la cuestión que en autos se suscita es la relativa a la determinación de "cual es el interés prevalerte en este caso, si el invocado por la recurrente que se centra en la mejora de la población donde se van a realizar las obras para las que se solicita la concesión, o el invocado por la demandada de protección del dominio público marítimo terrestre, permitiendo la conservación y regeneración de los recursos naturales".

3. En respuesta a tal disyuntiva la Sala de instancia expone que las obras a realizar en el dominio público marítimo terrestre (vía empedrada, retirada de escombros, extensión de manto de tierra vegetal donde plantar árboles, bolera y aparcamiento) "satisfacen un interés público local que goza de un espacio de ocio y aparcamiento, pero sin duda alguna no satisface las exigencias del interés público que demanda la Ley de Costas", que la Sala deduce del examen de la Exposición de Motivos de la misma en la que, entre otros extremos, se afirma que "entre los casos mas lamentables de degradación física puede citarse la destrucción de los mas importantes núcleos generadores de vida en el medio marino, las marismas".

4. Y, tras tal afirmación, concluye la sentencia señalando que "en el presente caso concurren efectivamente razones de interés general que avalan la denegación de la concesión solicitada, pues su otorgamiento consumaría la situación de degradación impidiendo su posterior regeneración", ya que la característica de las obras a realizar "impide que puedan considerarse como reversibles".

5. Por último, la sentencia de instancia señala que el artículo 32.1 de la Ley de Costas pueda servir de cobertura al otorgamiento de la concesión, por tratarse de obras que "no son de las que por su naturaleza no pueden tener otra ubicación", rechazando al respecto la resolución del Director Técnico de la Reserva Natural de las Marismas de Santoña y Noja, y considerándose en la sentencia "decisivo para el otorgamiento o denegación de una concesión en el dominio público marítimo terrestre, la aplicación de la Ley de Costas".

Contra esa sentencia ha interpuesto el GOBIERNO DE CANTABRIA recurrente recurso de casación, en el que esgrime cuatro motivos de impugnación, articulados, el primero al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión; y, los tres restantes, al amparo del artículo 88.1.d) de la citada LRJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

Todos ellos, sin embargo, han de ser desestimados.

En el primer motivo se consideran infringidos los artículos 24 de la Constitución, 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y 67 de la citada LRJCA, considerando que la sentencia adolece de incongruencia interna omisiva, al no haberse pronunciado sobre la contradictoria actuación administrativa respecto a determinadas actuaciones llevadas a cabo en la zona; en concreto, según se expresa, sobre la existencia de Proyecto promovido por la Demarcación de Carreteras del Estado relativo al "Acondicionamiento de trazado. Variante de Limpias, Ampuero y Colindres. N.629, de Burgos a Santoña, Tramo Resines-Colindres", y que, según se expone, ha obligado a reubicar la glorieta de acceso a Limpias.

Por lo que hace referencia a la mencionada incongruencia omisiva, la misma se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero).

Pues bien, en el supuesto de autos no ofrece duda que la referencia que en la demanda se realiza al mencionado Proyecto promovido por la Demarcación de Carreteras del Estado no puede contar con la expresada consideración de pretensión, tratándose, simplemente de una argumentación del Gobierno recurrente en relación con el tratamiento dado por la Administración estatal a otro proyecto relacionado con el de autos. Efectivamente, en el Hecho Segundo de la demanda se hace referencia al informe del Director Técnico de la Reserva Natural de las Marismas de Santoña y Noja, de 22 de abril de 1999 ---que se une al mismo escrito de demanda--- y en el que se destacaba (Considerando 4) el haberse autorizado el Proyecto de referencia de la Demarcación de Carreteras del Estado que, según se expresa, "coincide en parte con los terrenos del antiguo vertedero de Limpias"; por su parte, en el Fundamento de Derecho III del mismo escrito de demanda y con base en el anterior antecedente, se argumenta sobre lo que se califica de "contradictoria actuación administrativa respecto a esta zona".

Partiendo de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vistas las concretas ---y expresas --- respuestas de la Sala de instancia en relación con la pretensión de referencia ---autorización de la concesión solicitada---, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia da cumplida respuesta a la mencionada y concreta pretensión de la parte recurrente en relación con la concesión denegada, para lo cual --- incluso--- responde a la argumentación, de referencia en el motivo, en relación con el Proyecto de la Demarcación de Carreteras del Estado. Si bien se observa, como hemos expuesto anteriormente, en el párrafo segundo del Fundamento Quinto la Sala de instancia rechaza de forma expresa "la resolución del Director Técnico de la Reserva Natural de las Marismas de Santoña y Noja que se aporta con el escrito de demanda, pues el interés público preferente es el que se deduce de la Ley de Costas ...". Por ello, el contenido y sentido de la respuesta podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la argumentación con que se apoyaba la pretensión formulada.

El motivo, pues debe rechazarse.

En el segundo motivo (ya al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA) la parte recurrente considera infringido el artículo 14 de la Constitución que proclama el derecho de igualdad, citando como término de comparación la SAN de 9 de enero de 1998 que, según se expresa, "considera admisibles las actividades o instalaciones que en sí solo pueden tener ubicación en el dominio público marítimo terrestre cuando satisfacen un interés público local", tratándose de un supuesto que presenta la identidad de situación necesaria para poder inferir un tratamiento discriminatorio injustificado.

El supuesto enjuiciado en la SAN de referencia se enjuiciaba la Resolución de 21 abril 1995 del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente por la que se denegaba la solicitud de concesión administrativa para la instalación de una estación de servicio en la Avenida de la Playa en Ayamonte (Huelva), en el margen izquierdo del río Guadiana; recurso en el que la parte actora basó sus pretensiones, en síntesis, en que la ubicación para la estación de servicio era la única posible según el planeamiento urbanístico de la zona, siendo la actividad que se iba ha desarrollar un servicio de interés y utilidad, contando con informes favorables de las Administraciones, y alegando que se había hecho una interpretación maximalista del artículo 32 de la Ley 22/1988, precepto que debía interpretarse a la luz del artículo 60 del Reglamento de ejecución de la Ley, tratándose de un servicio al público para el que no era posible otra ubicación, siendo el punto más próximo al casco urbano y tratándose de una zona idónea por las características urbanas a la par que el paraje donde se pretendía la ubicación era un foco de contaminación por los vertidos en el mismo realizados.

Y es cierto que la SAN invocada, estimado el recurso, autorizó la instalación de referencia, señalando al respeto que "el lugar elegido para la estación de servicio no se ubica, por ejemplo, en una playa ni en un terreno próximo a la línea del mar; por contra, se trata obviamente de un paraje colindante a la vía pública, en concreto frente a una rotonda, vía rodeada de tierra en esa parte y que en su trayecto irá cruzando esteros u otras pertenencias demaniales; además se trata de un paraje situado a pocos metros del casco urbano y degradado medioambientalmente y prueba de ello son los frecuentes vertidos sólidos a lo que hay que añadir el informe favorable de la Agencia Medioambiental Andaluza a la solicitud, exponiendo sobre la carencia de valor medioambiental del lugar. En consecuencia, se trata de una instalación y una actividad que ciertamente no tiene relación con el dominio público pero más que con el concreto lugar en que se ubica ---al parecer, deslindado en 1936--- debe relacionarse con el servicio que presta a la vía de salida de Ayamonte --- que ya de por sí atraviesa tramos demaniales--- y con la propia población en sí".

Como podemos observar, la similitud necesaria para constituir un punto de referencia comparativo, no lo encontramos, pero, además, tal pronunciamiento fue casado por nuestra STS de 17 de julio de 2003; STS de la que dijimos:

"Cuando el artículo 32-1 de la Ley de Costas 22/1988 dispone que «únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación», no se está refiriendo a las actividades o instalaciones, cualquiera que sea su naturaleza, que por motivos legales (v.g., determinaciones urbanísticas) o por motivos materiales (v.g. configuración de los terrenos) no puedan instalarse en otro sitio, sino, para empezar, a actividades o instalaciones de una naturaleza determinada, es decir, no a cualquiera. Y esa naturaleza determinada es aquella que impone su ubicación en el dominio público marítimo terrestre, y no en cualquier otro lugar. Esta es la única interpretación posible a la vista de la utilización por la norma del concepto de «naturaleza» de la actividad, que sobraría en otro caso.

Por eso, cuando el Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/89, de 1 de diciembre, dispone en su artículo 60 que estas actividades o instalaciones son, primero, las que por sus características requieran la ocupación del dominio público marítimo terrestre, y, segundo, las de servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa en que resulte necesario su emplazamiento no puedan ubicarse en los terrenos colindantes con dicho dominio, está partiendo siempre de la base de que se trata de actividades que, por su naturaleza, requieren o bien la ocupación del dominio público o bien su emplazamiento en un tramo de costas determinado.

Nada de eso ocurre en el caso de autos. Aquí se trata de una Estación de Servicios de carburantes que, por su naturaleza, no tiene por qué instalarse necesariamente en terrenos de dominio público marítimo-terrestre ni emplazarse en un tramo de costa determinado, (y, de hecho, nada tiene que ver tal actividad con el dominio público marítimo terrestre, como la experiencia enseña).

La Sala de instancia infringe aquel precepto al interpretarlo como permitiendo que en el dominio público marítimo-terrestre se realice cualquier actividad o instalación y no sólo aquellas que por su naturaleza no puedan tener otra ubicación.

"[La única posibilidad de que la concesión solicitada pudiera ser otorgada sería la concurrencia de los requisitos establecidos en el artículo 25-1-b) de la Ley de Costas, supuesto que se excepciona de la prohibición en el artículo 32-2 de la misma Ley ---preceptos desarrollados en los artículos 61-1 y 45-1-b) y 45-2 de su Reglamento---, pero nada se ha probado acerca de todo ello.]"

En el tercer motivo se entiende infringido por el Gobierno recurrente el citado artículo 32.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), exponiendo que, al tratarse de obras de protección y restauración necesaria, de conformidad con el artículo 2.a) de la citada LC, las mismas contribuye de forma sustancial a la mejora o acondicionamiento medioambiental de la zona, destacando de las mismas las relativas a la retirada de los escombros existentes así como la posterior extensión de tierra vegetal con la posterior plantación de árboles ornamentales, así como su carácter de reversibles, en las que concurre un evidente interés general. El motivo ha de ser rechazado de conformidad con la doctrina citada en el Fundamento anterior, que reiteramos.

Por último, en el cuarto motivo el Gobierno recurrente considera infringidos (también desde la perspectiva del artículo 88.1.d) los artículos 45 y 148.1.9 de la Constitución, en relación con el 2.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, al haber primado la protección del dominio público marítimo terrestre en detrimento del medio ambiente, reclamando la necesaria armonización e integración entre la competencia estatal sobre el dominio público (que tiene por objeto garantizar su integridad) y la autonómica sobre la protección medioambiental, lo cual dependerá de la compatibilidad del interés público que demanda la LC con otros intereses prevalentes a los que pudiera afectar, dentro de los cuales se encuentran los ambientales.

También este último motivo ha de ser rechazado, debiendo reiterar la doctrina establecida en nuestra STS de 28 de enero de 2004, en la que señalábamos:

"La competencia autonómica andaluza, ---constitucional y estatutariamente reconocida en materia de patrimonio histórico (en los términos que hemos concretado)--- no puede implicar una afectación «de (los) intereses generales», o bien «de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada», como en el supuesto de autos serían las competencias en materia de costas, pues tales títulos estatales deben «también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto»".

Y, añadíamos:

"Por todo ello, debe afirmarse que la conclusión alcanzada por la Sala de instancia resulta de todo punto correcta. La titularidad estatal sobre el dominio público natural ---que, entre otros, el marítimo terrestre constituye--- no es un título competencial estatal que excluya las competencias autonómicas sobre el mismo; pero, tales competencias autonómicas ---en el supuesto de autos, en materia de patrimonio histórico--- en modo alguno cuentan con potencialidad jurídica suficiente para alterar ---o sustraer--- el régimen estatal en relación con el dominio público natural. Esto es, las competencias autonómicas andaluzas, con toda la amplitud constitucional y estatutariamente antes señalada, no pueden afectar a la titularidad estatal del dominio público marítimo terrestre, ni siquiera utilizando la vía expropiatoria, ni aun amparándose en una inscripción registral, como luego se examinará".

A tales conclusiones llegábamos tras el análisis de la doctrina contenida en la STC 17/1991, 31 de enero, que resolvió los conflictos y recurso formulados contra la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico-Artístico Español; la STC 149/1991, de 14 de julio, que se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; y la STC 227/1988, 29 de noviembre, dictada en relación con la Ley de Aguas.

De la segunda de las citadas ---en relación con la LC--- debemos reproducir lo siguiente: "es sabido que, según una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido (SSTC 77/1984, FJ 3.º, 227/1988, FJ 14, y 103/1989, FJ 6.º.a), la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Tal doctrina no significa, sin embargo, que la Constitución no establezca con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y que atribuya al Estado la titularidad del mismo, como ya se declaró en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 14). Según allí se demuestra no sólo resulta, en efecto, del análisis del art. 132 C.E. la conclusión de que "tratándose del demanio natural es lógico que la potestad de demanializar se reserve en exclusiva al Estado y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan asimismo, como unidad indivisible en el dominio estatal", sino que esa solución es la única compatible con otros preceptos constitucionales, muy especialmente los contenidos en los párrafos primero y octavo del apartado primero del art. 149.

Esta facultad del legislador estatal para definir el dominio público estatal (art. 132.2 C.E.) y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran, está constitucionalmente sujeta a condicionamientos que la propia Constitución establece de modo explícito o que implícita, pero necesariamente, resultan de la interpretación sistemática de la Norma fundamental. Como en el presente caso el contenido del dominio público, el género de bienes que lo integran, está establecido por la propia Constitución, el legislador se limita, al definirlo, a ejecutar un mandato constitucional y se excusan otras consideraciones respecto del condicionamiento que a la facultad para incluir en el dominio público, genéricamente, los bienes de otra naturaleza o clase, impone la misma Constitución. Si resulta necesario recordar que, en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 18). En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas».

La misma STC, 149/1991, de 14 de julio, partiendo de la naturaleza y características de la zona marítimo-terrestre, y tras reiterar las funciones sociales de la misma que la Carta Europea del Litoral resume, señalaba que, para servir a las mismas el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos, añadiendo que "estas finalidades que ampara el art. 45 C.E. no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras. Esta incidencia está legitimada, en lo que al espacio demanial se refiere, por la titularidad estatal del mismo".

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar en cotas a la parte recurrente (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.400'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.