STS, 30 de Junio de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 1553/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se dictó sentencia, con fecha 26 de enero de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "DESESTIMAMOS el recurso interpuesto por Doña Lina , representada por la Procurador doña Paloma Guerrero- Laverat Martínez, contra la Resolución de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, de 28 de mayo de 1996 que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de la Dirección General de la Salud de 15 de diciembre de 1995, que denegó a la recurrente, entre otras personas, la autorización de nueva oficina de farmacia en Madrid; declarando ajustadas a Derecho dichas resoluciones; y sin condena en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de doña Lina se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado 10 de mayo de 1999 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que estimando los motivos del recurso o alguno de ellos, case y anule la resolución recurrida y declare el derecho de la recurrente a obtener la autorización para la apertura de oficina de farmacia al amparo del artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, por cumplirse los requisitos exigidos por el mismo.

Por medio de auto de 19 de enero de 2001, se declaró inadmisible el recurso interpuesto respecto del motivo tercero del escrito de interposición y, asimismo, se declaró admisible en relación con los motivos primero y segundo de dicho escrito.

La representación procesal de doña Trinidad formalizó, con fecha 27 de julio de 2001, escrito de oposición al recurso de casación interesando se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas a la recurrente.

Asimismo, la representación procesal del Comunidad Autónoma de Madrid, por medio de escrito presentado el 3 de septiembre de 2001, formalizó su oposición al recurso interesando sentencia que le desestime y confirme la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de 7 de mayo de 2003, se señaló para votación y fallo el 24 de junio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Después del mencionado auto de 19 de enero de 2001, el recurso de casación queda reducido a dos motivos, ambos formulados al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante).

El primero de ellos "por adolecer la sentencia de incongruencia, infringiendo así el art. 33 de la LEC" (debe entenderse art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881- LEC/1881, en adelante).

Se razona el motivo señalando que la sentencia recurrida afirma, en su fundamento tercero, la improcedencia de la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte recurrida, por entender que no se daba una perfecta identidad entre ambos recursos [el que resolvía y el tramitado con el número 1.353/90, en el que recayó sentencia de 8 de julio de 1992], y, sin embargo, en el fundamento cuarto, declara que al ser el mismo núcleo poblacional, el que ahora se designa y el estudiado por la anterior citada sentencia, había de concluirse que no existía tal núcleo.

Si no se apreciaba la excepción de cosa juzgada, lo procedente, según la recurrente, era entrar sobre el fondo del asunto en su totalidad, sin dejar de pronunciarse nuevamente sobre los requisitos exigidos por el artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril. Sobre todo si se tiene en cuenta que los requisitos de núcleo aislado de población y número de habitantes son variables por el mero transcurso del tiempo "y así hubieran podido transformarse, al margen de quienes fueran las partes del proceso. La población puede aumentar o disminuir y las características urbanísticas de la zona, si generalmente son cambiantes, en este caso, en el que se trata de una zona en desarrollo, lo es aún más".

Incluso las resoluciones recurridas admiten, según señala la recurrente, que existe núcleo y deniegan la autorización por coherencia con la sentencia anterior y así lo afirman expresamente.

Por último, recuerda la recurrente que el hecho de que en un procedimiento no se hubiera probado la existencia de núcleo de población, no es obstáculo para que en otros procedimientos distintos se pudiera acreditar aquél.

En el motivo expuesto se suscita una eventual incongruencia interna de la sentencia de instancia, para cuyo examen parece oportuno hacer referencia al efecto de cosa juzgada según es entendido por la jurisprudencia de esta Sala.

El principio o eficacia de cosa juzgada material -que es de la que se trata- se produce cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagraba el artículo 1252 del CC y ahora el artículo 222 de la LEC/2000, atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias.

La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su "thema decidendi" cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.

En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tenía su expresa consagración en el artículo 82.d) LJ -art 69. d) LJCA- dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso-administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución judicial firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero.

Así esta Sala ha señalado: «la cosa juzgada tiene matices muy específicos en el proceso Contencioso-Administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente» (STS de 10 nov. 1982; cfr., asimismo, SSTS de 28 ene. 1985, 30 oct. 1985 y 23 mar. 1987 15 de marzo de 1999, 5 de febrero y 17 de diciembre de 2001 y 23 de septiembre de 2002, entre otras). Y además, claro está, la apreciación de la excepción de cosa exige que se trate no sólo del mismo acto, disposición o actuación material sino también de la misma pretensión u otra sustancialmente idéntica a la que fue objeto del proceso anterior (STS, Sala 4.ª, de 22 mayo. 1980). Si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambian la causa petendi o el petitum de la pretensión examinada y decidida en la resolución judicial firme anterior tampoco operará en su función negativa la cosa juzgada.

El efecto prejudicial positivo dependerá de la conexión entre el acto, disposición o actuación juzgados y el acto, disposición o actuación respecto de los que se invoca dicho efecto en el proceso ulterior.

En el presente caso, no era posible hablar propiamente de excepción de cosa juzgada, con el efecto negativo excluyente que corresponde a tal institución procesal porque en el proceso administrativo el objeto lo constituye una pretensión impugnatoria referida a determinados actos administrativos. Y, en el presente caso, no son los mismos actos de la Administración los impugnados en el primer recurso en el que recayeron las sentencias de 8 de julio de 1992, en instancia, y de 16 de noviembre de 1994, en la casación núm. 1397/92 y los que lo han sido en el proceso de instancia resuelto por la sentencia que ahora se impugna en esta casación.

En el primer proceso se trataba de la impugnación de una Orden del Consejero de Salud de la Comunidad de Madrid, de 19 de abril de 1990, desestimatoria del recurso de reposición entablado frente a la de 3 de diciembre de 1989, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de la Salud, de 14 de marzo de 1988, por la que se autorizaba la apertura de una oficina de farmacia en la "Colonia Parque Conde de Orgaz" de Madrid.

En el presente caso, la impugnación se refiere a resolución de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, de fecha 28 de mayo de 1996, que desestimó recurso ordinario interpuesto contra resolución de la Dirección General de la Salud, de 15 de diciembre de 1995, que denegó autorización de apertura de oficina de farmacia en el núcleo "Colonia Parque Conde de Orgaz" de Madrid.

La falta de identidad de las pretensiones en uno y otro recurso, en lo que se refiere al elemento identificador del acto impugnado impedía, desde luego, la aplicación de la excepción de cosa juzgada con el efecto del rechazo a limine o inadmisibilidad del proceso en la instancia. Por ello es correcta la apreciación del Tribunal de instancia cuando manifiesta, en su sentencia (fund. jur. tercero), que "no parece posible apreciar en el presente supuesto la excepción o causa de inadmisibilidad de cosa juzgada, que invoca la parte coadyuvante porque no concurren las circunstancias exigidas en el artículo 1.252 del CC [art. 222 de la LEC/2000] -la más perfecta identidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron- entre el recurso tramitado ante esta misma Sección con el nº 1.353/90 al que recayó la sentencia de 8 de junio de 1992, y el que ahora nos ocupa" (sic).

Es, por tanto, el efecto positivo vinculante a lo definitivamente resuelto de lo que pudiera tratarse en el presente recurso. Pero, a este respecto, debe compartirse la afirmación del recurrente al señalar que "el hecho de que en un procedimiento [proceso] no se hubiera probado la existencia de núcleo de población, no es obstáculo para que en otros procedimientos [proceso] distintos se pudiera acreditar aquél". O, dicho en otros términos, cuando la razón de decidir de la anterior sentencia no es la inexistencia sino la falta de acreditación de la concurrencia, en el momento de la solicitud entonces contemplada, de los requisitos exigidos por el artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978 no puede hablarse siquiera de efecto positivo o vinculante a lo definitivamente resuelto, sino que, por el contrario, nada impide que el Tribunal de instancia examine si realmente en esta ocasión se acredita la presencia de las exigencias que condicionan, en la norma reglamentaria, la apertura de la llamada farmacia de "núcleo", constatando incluso un posible cambio de circunstancias (Cfr. STS 5 de mayo de 2003).

Ahora bien, a pesar de la coincidencia expuesta en el punto teórico de partida, el motivo que se analiza no puede ser acogido porque la premisa compartida no se proyecta, en realidad, sobre la sentencia inicial y la sentencia ahora recurrida en la forma como sostiene la recurrente. En efecto:

1. El anterior pronunciamiento judicial, contenido en la sentencia de 8 de julio de 1992 (confirmada por la sentencia de este Tribunal de 16 de noviembre de 1996), no es que no se hubieran acreditado los requisitos del artículo 3.1.b), sino que éstos no concurrían. Por la prueba entonces obrante "queda [quedaba] acreditado -a juicio de esta Sección- que el núcleo propuesto está plenamente integrado en la ciudad sin que existan barreras físicas o psicológicas que en alguna medida dificulten el acceso a la farmacia existente en la C/Gregorio Benítez número 16, sita a 135 metros de la entrada principal de la Colonia propuesta, haciendo necesaria la mejora de la atención farmacéutica. «A mayor abundamiento, y en cuanto al requisito de población no hay [había] que olvidar que la Junta Municipal del Distrito de Hortaleza, en fecha 9 de agosto de 1988 informó que la Colonia del Parque de Orgaz coincide con la Sección 2ª del citado distrito y en parte con la Sección 3ª, perteneciendo la C/ Gregorio Benítez a dicha Sección 2ª desde su confluencia con la C/ Asura y que ambas Secciones (una parte de la 3ª no se corresponde con la Colonia) -cuya densidad de población no ha quedado acreditada- contaba con una población de derecho de 2.437 habitantes en 30 de noviembre de 1987".

   Por consiguiente, la anterior sentencia no declara que no se hubieran acreditado los requisitos del artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978, sino que quedaba acreditado, en la fecha a que se refería la solicitud de autorización entonces contemplada, que, al menos, no existía "núcleo" porque el propuesto estaba integrado en la ciudad, sin barreras físicas o psicológicas que dificultasen el acceso al servicio farmacéutico prestado por la oficina de farmacia existente.

2. Es cierto que la sentencia de instancia que ahora se revisa tiene en cuenta lo declarado en la sentencia precedente, pero no se basa sólo en el efecto vinculante a lo definitivamente resuelto, sino que entra a considerar lo que la recurrente denomina fondo del asunto: ésto es, la concurrencia o no de los requisitos establecidos en el artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978. Y, aunque refleja que las resoluciones administrativas impugnadas no ponen en duda que en el núcleo existían a la fecha de la solicitud más de 2.000 habitantes, añade que mantiene lo que indican dichas resoluciones, en cuanto a la inexistencia de "núcleo", pues es claro que éste está integrado en la Ciudad y conectado con la trama viaria de la misma "como expresa el Informe Urbanístico de los Servicios Técnicos de la Junta Municipal de Hortaleza de 26.4.1995 (folio 465), estando dentro del mismo la farmacia situada en la C/ Gregorio Benítez nº 16, como resulta del plano aportado por la actora el 3.2.1993, al folio 247 del expediente".

   Por tanto, además de contemplar la resolución judicial anterior, el Tribunal de instancia llega a la afirmación de que no existía "núcleo" a los efectos del artículo 3.1.b) RD 909/1978 valorando determinada prueba obrante en los autos.

El otro motivo de casación admitido al examen de esta Sala (ordinal segundo), se refiere a una falta de motivación de la sentencia, con infracción del artículo 120 de la Constitución.

Se razona el motivo señalando que la improcedencia de apreciar cosa juzgada y la necesidad de examinar en su integridad la cuestión suscitada, en particular, la existencia de núcleo de población es lo que justifica el que se acordara y se practicara la prueba pericial propuesta por la recurrente. Tal prueba se llevó a cabo por arquitecto nombrado por insaculación, que ratificó su informe a presencia judicial y contestó en dicho acto a las preguntas y aclaraciones formuladas por las partes. Y, sin embargo, en la sentencia ni se valora ni tan siquiera se menciona dicha prueba, con lo que, a juicio de la recurrente, la sentencia de instancia incurre en falta de motivación.

El artículo 120 CE, afirma la recurrente, por remisión del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, establece que las sentencias han de estar debidamente motivadas. Y la falta de motivación consistente en la omisión de toda referencia y valoración de una prueba cuya práctica fue declarada procedente por el Tribunal constituye una clara vulneración de dichos artículos, que conduce, incluso, a una infracción del artículo 24 CE, es decir, del principio de tutela judicial efectiva.

La motivación es un requisito de la sentencia, no sólo de carácter procesal sino también de índole constitucional. Y, tanto el Tribunal Constitucional como esta misma Sala han señalado, en tantas ocasiones que su reiteración hace ociosa la cita, que la motivación que la Constitución, la Ley y la jurisprudencia exigen, sólo puede entenderse cumplida, cuando se exponen las razones que motivan la resolución y esa exposición permite a la parte afectada conocer esas razones o motivos a fin de poder cuestionarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, pues lo trascendente de la motivación es evitar la indefensión y ésta, ciertamente, se ocasiona cuando el Tribunal deniega o acepta una petición y la parte afectada no sabe cual ha sido la razón de su estimación o denegación. Ahora bien, el Tribunal Constitucional tiene dicho que «la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas» (Auto TC 307/1985, de 8 de mayo).

En el presente caso no puede afirmarse que la sentencia impugnada no cumpla con las finalidades de la motivación ya que da a conocer sufucientemente las razones de su decisión: el núcleo de población para el que se pretende obtener la autorización de instalación de oficina de farmacia es el mismo que se tuvo en cuenta en anterior recurso y que no fue considerado como tal, al no reunir los requisitos establecidos en el artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril; y no existe núcleo necesitado de la instalación de una oficina de farmacia porque está integrado en la Ciudad y conectado con la trama viaria. Afirmación esta que la Sala de instancia basa en el Informe Urbanístico de los Servicios Técnicos de la Junta Municipal de Hortaleza, de 25 de abril de 1995. De esta manera, no adquiere la trascendencia que sostiene la recurrente la falta de referencia a la prueba pericial, pues forma parte de las facultades de valoración de los distintos medios de prueba, que corresponden al Tribunal de instancia, el inclinarse por aquél que le ofrezca una mayor verosimilitud.

Las razones expuestas justifican el rechazo de los motivos de casación y la desestimación del recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,