STS, 9 de Abril de 2007

Por escrito presentado el 18 de enero de 2005 en el Registro General del Tribunal Supremo, la Procuradora doña Marta Loreto Outeiriño Lago, en representación de don Franco, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2321/2004, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento general de ingreso en los centros docentes de formación del Cuerpo de la Guardia Civil, aprobado por el Real Decreto 597/2002, de 28 de junio .

Admitido a trámite, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción . Verificado, se dio traslado a la parte recurrente para que dedujera la demanda.

Evacuando el trámite conferido por providencia de 19 de julio de 2005, la Procuradora Sra. Outeiriño Lago, en representación de don Franco, formuló demanda mediante escrito, presentado el 8 de septiembre de 2005, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que

"(...) dicte sentencia, previa anteposición para su votación y fallo a cualquier otro recurso contenciosoadministrativo ordinario de conformidad con el art. 66 de la LJCA por la que, se estime totalmente el mismo con un pronunciamiento en el que, se proceda, en consecuencia, a declarar:

- Nula, anulada o dejada sin efecto, la precisión de consumición de convocatoria cuando se salga en la lista de admitidos, ya que dicha consumición es cuando realmente se consuma tomando parte en las pruebas selectivas, en el sentido contemplado.

- Nula, anulada o dejada sin efecto la expresión de "tiempos servidos en la Guardia Civil" en el sentido y precisión contemplados en el art. 6,2 de que se computen desde el ingreso en el Cuerpo de la Guardia Civil ya que no es desde este instante desde el que se comienza a prestar servicio efectivo, sin distinción alguna de que dichos años de servicio lo sean ostentando la condición de profesional o eventual.

- Nula, anulada o dejada sin efecto la precisión de (sic) en el sentido contemplado en el art. 6,2, de oscura en su formulación y entrañar que se diseñen mal las convocatorias susceptibles de considerarse como actuaciones correctas de la Administración, al no establecerse unos límites máximo y mínimo que las convocatorias deberían limitar la puntuación máxima computable por cada mérito, y no sólo la incidencia de la fase de concurso en el sistema de concurso-oposición". Por Primer Otrosí Dice solicitó "sean admitidos en el presente pleito como medios de prueba, a efectos de demostrar los hechos y circunstancias expresados y tenidos en cuenta a la hora de dictar sentencia, los documentos reseñados a lo largo de la presente demanda, a tenor de lo establecido en el art. 56,3 de la LJCA, haciendose la oportuna designación de los archivos de la Administración demandada, tal y como previene la vigente LEC, al objeto de la petición y obtención de copias fehacientes de ellos para su posterior aportación de todos los documentos que existiendo, se designen, en general, y especialmente los impugnados expresamente por la contraparte".

Y, por Segundo Otrosí, interesó "se disponga lo conveniente a fin de que se presenten las correspondientes conclusiones (...)".

Evacuando el traslado conferido por providencia de 12 de septiembre de 2005, el Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito, presentado el 14 de octubre de ese año, en el que solicitó a la Sala "(...) dicte en su día sentencia declarando la inadmisibilidad del presente recurso, al concurrir las causas previstas en el artículo 69 b) y e) de la Ley Jurisdiccional; y, subsidiariamente, para el caso de no estimar concurrentes dichas causas de nulidad, desestime íntegramente el recurso y declare la plena conformidad a derecho del Real Decreto 2321/2004, de 17 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento de Ingreso en los Centros Docentes de Formación del Cuerpo de la Guardia Civil, aprobado por el Real Decreto 597/2002, de 28 de junio ".

Recibido el recurso a prueba por auto de 21 de octubre de 2005, fue propuesta y practicada con el resultado obrante en la pieza separada abierta al efecto.

Por escritos presentados el 27 de diciembre de 2005 y 15 de marzo de 2006 las partes evacuaron el trámite conferido para conclusiones.

Conclusas las actuaciones, mediante providencia de 4 de abril de 2006 se señaló para votación y fallo el día 28 de marzo de 2007.

La Sra. Outeiriño Lago, por escrito presentado el 3 de mayo de 2006, solicitó a la Sala que "se fije fecha para votar y fallar con anterioridad a la fijada que por turno le corresponde, acorde a esta legalmente declarada preferencia anteponiendo dicha votación y fallo conforme a su carácter preferente, para dictar sentencia en una fecha próxima en el presente año y anteponiendo el voto y fallo a las fijadas con anterioridad, de conformidad con lo dispuesto en el tan repetido art. 66 LJCA ".

La Sala acordó, por providencia de 10 de mayo de 2006, que no había lugar a lo interesado, teniendo en cuenta --dijo-- el orden de los señalamientos de la Sección y la circunstancia de que al señalar este asunto se tuvo presente la previsión del artículo 66 de la Ley 29/98 .

Por otra providencia de 7 de noviembre de 2006 se confirmó el señalamiento para votación y fallo que venía acordado para el día 28 de marzo de 2007, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

El Real Decreto 2321/2004, de 17 de diciembre, introdujo dos modificaciones en el Reglamento General de ingreso en los centros docentes de formación del Cuerpo de la Guardia Civil aprobado por el Real Decreto 597/2002, de 28 de junio. En particular, aumentó de tres a cinco el número de convocatorias en las que se podía solicitar el ingreso en las diferentes Escalas por promoción interna y añadió el tiempo de servicio en las Fuerzas Armadas como militar de complemento como mérito a valorar. Esos cambios se justifican en el preámbulo del Real Decreto 2321/2004 en estos términos:

"En estos momentos, la posibilidad de que el personal de la Guardia Civil pueda presentarse a las convocatorias para ingreso en las distintas escalas por promoción interna y por cambio de escala tras permanecer sólo dos años en la de procedencia provoca que personas consideradas muy jóvenes agoten rápidamente sus tres convocatorias y vean frustradas sus expectativas de promoción profesional. Esta limitación de convocatorias también se contradice con el aumento de edad antes citado.

Por otra parte, el párrafo primero del art. 6.2 del citado reglamento general de ingreso en los centros docentes de formación del Cuerpo de la Guardia Civil valora como méritos, en las distintas formas de ingreso, el tiempo servido en las Fuerzas Armadas como militar profesional de tropa y marinería, sin incluir a los militares de complemento, que sí están comprendidos en el Real Decreto 999/2002, de 27 de noviembre, sobre valoración como mérito del tiempo de servicios prestados en las Fuerzas Armadas como militar de complemento, militar profesional de tropa y marinería o reservista voluntario y la reserva de plazas para militares profesionales en el acceso a la Administración del Estado.

Todo ello aconseja modificar el límite de tres posibilidades a un número, cinco, que responda mejor a las circunstancias actuales de quienes aspiran a promocionarse profesionalmente, y añadir a los militares de complemento en la referencia a los militares profesionales de tropa y marinería".

Por ello, el artículo único de este Real Decreto 2321/2004, estableció la siguiente redacción para los artículos 6.2, párrafo primero, 19.1 b) y 20 b) del Real Decreto 597/2002 :

"Uno. El párrafo primero del artículo 6.2 queda redactado del siguiente modo:

Los méritos que se han de valorar en los sistemas selectivos por concurso o concurso-oposición, así como la incidencia de la fase de concurso respecto a la puntuación máxima alcanzable en la fase de oposición del sistema por concurso-oposición en las distintas formas de ingreso, serán los que se establezcan en las convocatorias respectivas, y deberán valorarse como méritos los tiempos servidos en la Guardia Civil y, en su caso, los que se deriven del historial profesional individual, así como el tiempo de servicio en las Fuerzas Armadas como militar de complemento y militar profesional de tropa y marinería, en las convocatorias de las escalas facultativas y escala de cabos y guardias respectivamente.

Dos. El párrafo b) del artículo 19.1 queda redactado del siguiente modo:

2. No superar el número máximo de cinco convocatorias; se entiende que se ha consumido una convocatoria una vez que el aspirante ha sido incluido en la lista de admitidos a las pruebas, salvo que medie una causa de fuerza mayor, reconocida por la autoridad competente, no imputable al interesado, siempre que sea alegada antes del inicio de la primera prueba.

   Tres. El párrafo b) del artículo 20 queda redactado del siguiente modo:

2. No superar el número máximo de cinco convocatorias; se entiende que se ha consumido una convocatoria una vez que el aspirante ha sido incluido en la lista de admitidos a las pruebas, salvo que medie una causa de fuerza mayor, reconocida por la autoridad competente, no imputable al interesado, siempre que sea alegada antes del inicio de la primera prueba".

   También incluye el Real Decreto 2321/2004 una disposición transitoria del siguiente tenor:

   "Disposición Transitoria Única. Efectos para el personal que haya agotado las tres convocatorias para ingreso en los centros docentes de formación por promoción interna y por cambio de escala.

   El límite máximo de cinco convocatorias resultará aplicable también a quienes hayan agotado, a la entrada en vigor de este real decreto, alguna o todas las convocatorias, cuyo número máximo se encontraba regulado en los preceptos que se modifican, siempre que reúnan los restantes requisitos que se exijan".

En su demanda el Sr. Franco, Suboficial de la Guardia Civil, tras referirse a las distintas normas legales y reglamentarias que configuran el régimen jurídico de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y detenerse en el Real Decreto 597/2002, se fija en las razones que llevaron a modificar el número de convocatorias en las que éste permitía solicitar el ingreso en otras Escalas mediante promoción interna, sostiene que la nueva regulación establecida por el Real Decreto 2321/2004 es contraria a Derecho por las razones que seguidamente exponemos.

En primer lugar, entiende que los artículos 19.1 b) y 20 b) del Reglamento general, tal como han sido modificados, por la forma en que articulan la limitación de convocatorias, contradicen la Constitución, la propia finalidad que persiguen la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, y el Real Decreto, ya que "no resulta justificada, razonable ni proporcionada, ni producente para la figura de la promoción interna". Indica al respecto que el sistema escogido por esos preceptos deja fuera a posibles aspirantes por causas ajenas a su voluntad, en edad aún joven, con buen nivel cultural y académico y preparación y que quizás fuesen más valiosos que otros seleccionados en función de que se hayan presentado menos de cinco veces. Dice, también, que los conocimientos adquiridos en la etapa de formación tras el ingreso en la correspondiente Escala del Cuerpo no bastan por sí solos para desarrollar la función profesional, pues, tras cierto tiempo, quedan anticuados, cuando no olvidados. De ahí que considere indispensable que sean actualizados y que hoy en día eso queda a la buena voluntad de cada componente del Cuerpo bajo la teórica, observa, supervisión de los mandos. Sin embargo, nos dice que la realidad revela que queda poca "autodidáctica" en quienes han consumido las cinco convocatorias y no han accedido a la Escala inmediata superior. Por eso, el límite en cuestión, para el Sr. Franco, produce el bloqueo forzado en la Escala, especialmente si se trata de Suboficiales que van ascendiendo con los años por rigurosa antigüedad al empleo de Brigada en una edad ya madura. Todo ello va en demérito, prosigue la demanda, del ejercicio de la profesión y motiva la permanencia en filas de la Guardia Civil de muchas personas que aunque ingresaron y se promocionaron con vocación, sólida motivación y afán de superación y promoción profesional, ante su estancamiento terminan por buscar "el acomodo y el pasar lo mejor posible ("a la sopa boba") los días de servicio que les queden para el pase a la situación de reserva", con lo que supone de anquilosamiento profesional y frustración.

Y eso se puede combatir --apunta-- interviniendo en el proceso de formación, suavizando y no imponiendo limitaciones, ya que así se incentivaría más al personal para que se preocupara por su formación profesional. Cita, seguidamente, el artículo 35 de la Constitución y el derecho al trabajo así como el propósito de potenciar la permeabilización de las Escalas mediante la promoción interna que expresa el preámbulo del Real Decreto 597/2002. Y, frente a ello, nos dice que el artículo 19.1 b) recoge "la absurda, ilógica, irrazonable, desproporcionada y contraproducente norma de consumición de la convocatoria" por el hecho de ser admitido a la misma salvo fuerza mayor, reconocida por la autoridad competente, no imputable al interesado, siempre que sea alegada antes del comienzo de la primera prueba. Esta circunstancia, unida a la limitación de convocatorias, dice, "flaco servicio hace a la potenciación de la promoción interna, y, por ende, a la permeabilidad entre las Escalas", ya que entre la publicación de la lista de admitidos y la conclusión del proceso selectivo pueden darse múltiples causas que pueden frustrar el triunfo de un aspirante que, sin embargo, tiene capacidad más que suficiente para superarlo. Y ese aspirante quedará bloqueado en la Escala anterior por las reglas que combate el recurrente.

A todo lo cual añade que no hay acceso directo a la Escala de Oficiales, a la que por imperio de la Ley 42/1999 solamente se llega por promoción interna y que en las últimas convocatorias el número de aspirantes apenas superaba la proporción de dos por plaza, relación que la nueva regulación empeorará, según el informe aportado con la demanda. En fin, señala que todo lo dicho rige para la promoción interna pero no para el ingreso directo de los procedentes de fuera del Cuerpo. De ello se sigue, continúa la demanda, que quienes pertenecen a él y le dedican su esfuerzo tienen que afrontar trabas que no se ponen a quienes son ajenos a él y disponen de todo el tiempo para prepararse. Así, se contradice el artículo 6.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

En cuanto al artículo 6.2, la demanda aduce dos motivos de ilegalidad. El primero consiste en que valora excesivamente los años de servicio, lo que no considera proporcionado, sino contrario a los principios de igualdad de acceso a cargos y funciones públicas, de legalidad y de seguridad jurídica. Ello se debe a que el tiempo servido en la Guardia Civil se computa desde el ingreso en la Guardia Civil sin excluir el tiempo de alumno o en prácticas. En eso ve la contravención de los principios constitucionales de mérito, igualdad y capacidad que garantizan los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, y 6.1 de la Ley Orgánica 2/1986, así como la Ley 42/1999 .

Para el Sr. Franco el mérito consistente en el "tiempo servido en la Guardia Civil" solamente debe comprender el prestado desde la adquisición del empleo, lo que no sucede en el momento del ingreso en el Cuerpo sino meses después. Cita al respecto el artículo 12.1 de la Ley 42/1999 y el 23.2 b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, entre otras normas. Y, en tanto el artículo

6.2 del Real Decreto 2321/2004 no establece esa distinción y computa los años de servicio desde el ingreso en la Guardia Civil, incurre en causa de nulidad.

El segundo motivo por el que, a su entender, es contrario a Derecho el artículo 6.2 estriba en que no establece límites máximo y mínimo sobre la valoración de los méritos de manera que no garantiza que sean nombrados los aspirantes más capacitados para superar los planes de estudio a seguir. Dice ésto después de haber indicado que para acceder a la Escala de Oficiales no se exige titulación académica alguna y que, según el documento aportado con la demanda, casi el 70% de los Cabos y Guardias no tienen el Bachillerato.

En consecuencia, en el suplico de la demanda, pide que declaremos nula o anulada la consumición de la convocatoria por ser incluido en la lista de admitidos, la expresión "tiempos servidos en la Guardia Civil" del artículo 6.2 y la falta de límite a la puntuación máxima contemplada en ese mismo precepto.

El Abogado del Estado pide, en primer lugar, la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, su desestimación.

Lo primero lo solicita porque, dice, tratándose de un recurso interpuesto por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales, no se invoca la infracción de derecho o interés legítimo alguno del recurrente ni de ninguno de esos derechos fundamentales, lo que, para el Abogado del Estado, determina la falta de legitimación del recurrente y, además, la extemporaneidad del recurso por haber sido interpuesto transcurrido el plazo previsto en el artículo 115 de la Ley de la Jurisdicción .

Lo segundo lo argumenta en razón de la inexistencia de causas de nulidad de los artículos 19.1 b) y 20

2. del Real Decreto 2321/2004 . Recuerda la contestación a la demanda que no se invoca ningún derecho fundamental y que en el suplico de la demanda no pide la nulidad de esos preceptos, sino del artículo 6.2 .

Luego explica el Abogado del Estado que con esta modificación la Administración ha hecho uso de su potestad de autoorganización por los motivos expresados en el preámbulo del Real Decreto. Esto excluye la nulidad de los artículos 19.1 b) y 20 b) en su nueva redacción. Y, respecto del artículo 6.2, observa que el segundo párrafo del mismo no ha sido objeto de modificación por el Real Decreto 2321/2004 . Eso hace manifiestamente extemporánea su impugnación. Y, en cuanto al primer párrafo, señala que tampoco ha aportado novedades en lo relativo a la valoración como mérito del tiempo servido en la Guardia Civil, pues lo único que ha cambiado es la inclusión del servido en las Fuerzas Armadas como militar de complemento. Así, pues, no ha habido alteración en este punto. Además, recuerda la contestación a la demanda que el artículo 26.5 de la Ley 42/1999 dispone que en los baremos que se establezcan en los sistemas de concurso y concurso- oposición se valorarán los tiempos servidos en la Guardia Civil. Por tanto, el Real Decreto reproduce lo dispuesto por la Ley.

Debemos comenzar nuestro examen de este pleito diciendo que no procede acoger ninguna de las causas de inadmisión opuestas por el Abogado del Estado.

En efecto, no nos encontramos en un proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, sino ante un recurso contencioso-administrativo seguido por el procedimiento ordinario. Así fue interpuesto y así dispuso la Sala en su momento que se tramitase. Es verdad que en la demanda se invoca erróneamente, entre otros preceptos, el artículo 118 de la Ley de la Jurisdicción, pero esa circunstancia no cambia las cosas, no transforma un proceso en otro distinto. Por tanto, ni hay extemporaneidad, ni inadecuación del procedimiento que es lo que sucedería si, hayándonos en la vía especial regulada en los artículos 114 y siguientes de la Ley reguladora, no se apreciara en el escrito de interposición la invocación de derechos fundamentales. Y tampoco cabe considerar no legitimado al recurrente pues, en cuanto Suboficial de la Guardia Civil, actúa en defensa de sus derechos estatutarios.

Ahora bien, si el recurso ha sido correctamente admitido a trámite, en cambio, debe ser desestimado ya que los preceptos del Reglamento General de Ingreso en los Centros Docentes de Formación del Cuerpo de la Guardia Civil modificados por el Real Decreto 2321/2004 no son contrarios a Derecho.

En efecto, la limitación de convocatorias no es objeto de una pretensión de nulidad, aunque la demanda se extienda sobre ella y la considere inapropiada para conseguir los fines a los que apuntan la Ley 42/1999 y el Real Decreto 597/2002 . El suplico solamente pide que declaremos nula la regla que entiende consumida una convocatoria por el hecho de que el aspirante sea incluido en la lista de admitidos, salvo que medie causa de fuerza mayor, apreciada por la autoridad competente, no sea imputable al interesado y la alegue antes del comienzo de la primera prueba. Y en este punto no ha habido novedad alguna. Aunque el Real Decreto 2321/2004 incluye en la nueva redacción que establece esta previsión, no innova el régimen vigente en este punto. La novedad consiste en que, en vez de tres convocatorias, ahora serán cinco de las que dispongan los interesados pero se consumen del mismo modo que antes.

Es verdad que al aportar la nueva redacción de los artículos 19.1 b) y 20 b) del Real Decreto 597/2002 el texto completo de los respectivos apartados no puede considerarse extemporánea la impugnación. No obstante, los argumentos ofrecidos por el recurrente no ponen de manifiesto la ilegalidad de la solución escogida por el Reglamento General. No hay obstáculo legal que impida tener por consumida una convocatoria en los términos en que lo hacen esos preceptos, del mismo modo que tampoco la hay en la limitación de convocatorias. Nada tiene que ver con lo primero la comparación que la demanda hace con la tentativa en la comisión de los delitos, ni invalidan lo segundo las consideraciones generales que dedica a explicar la falta de razonabilidad de la medida. Y la situación del que aspira a la promoción interna es diferente a la de quien, no perteneciendo al Cuerpo, aspira por cauces distintos a los que aquí se consideran a ingresar en él.

Por lo que se refiere a qué ha de entenderse por tiempo servido en la Guardia Civil, tiene razón el Abogado del Estado, ninguna novedad hay tampoco sobre este particular extremo, ya que el artículo 6.2 sigue diciendo lo que ya decía sobre la cuestión. Aquí el cambio ha consistido solamente en añadir como mérito el del tiempo servido como militar de complemento en las Fuerzas Armadas. Por otra parte, el Reglamento no hace más que seguir lo que dice el artículo 26.5 de la Ley 42/1999 conforme al cual: "En los baremos que se establezcan en los sistemas de concurso y concurso-oposición se valorarán los tiempos servidos en la Guardia Civil".

En fin, sobre la falta de establecimiento de mínimos y máximos en la puntuación que deba adjudicarse a los méritos alegados hay que decir que sobre ello nada dispone la modificación operada por el Real Decreto 2321/2004 ya que limita la que introduce al párrafo primero del artículo 6.2 del Real Decreto 597/2002 y es en el segundo párrafo, por tanto inalterado, en el que se aborda la cuestión suscitada por la demanda, por cierto, fijando los límites que preocupan al recurrente.

En consecuencia, por las razones expuestas, procede desestimar el presente recurso contenciosoadministrativo.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,