STS, 24 de Noviembre de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección Primera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la Entidad INSPECCIONES DE MURCIA, S.A., contra la Orden del Excmo. Sr. Consejero de Industria, Trabajo y Turismo de fecha 12 de noviembre de 1997, que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la Resolución del Director General de Industria, Energía y Minas de 4 de febrero de 1997, por la que se denegaba la autorización de conversión en universal de línea de inspección de vehículos pesados.

Notificada esta sentencia a las partes, por la referida recurrida se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de octubre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (INSPECCIONES DE MURCIA, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 7 de diciembre de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales. Infracción del art. 24.1 de la Constitución y el art. 33.1 y 2, de la Ley de la Jurisdicción, arts. 359 y 218 de la LEC, y art. 238 de la LOPJ, así como jurisprudencia del Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia que se determina. Infracción de los arts. 9.3, 38, 117.2 y 118 de la CE, los arts. 17.2 y 18 de la LOPJ, diversas sentencias del Tribunal Supremo, la Orden de 9 de junio de 1980, el Real Decreto 2135/1980, de 26 de septiembre, el Real Decreto 3282/1981, de 30 de octubre, y los Decretos 1775/1967, de 22 de julio y 735/1979, de 20 de febrero, el Real Decreto 2624/1979, de 5 de octubre, el Real Decreto 3273/1981, de 30 de octubre, la Orden de 4 de febrero de 1982, y el Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre.

Terminando por suplicar sentencia por la que: 1º. Estimando el motivo primero del recurso case y anule la sentencia recurrida, entre a examinar el fondo del asunto y resuelva de conformidad con la súplica de la demanda, y 2º. Subsidiariamente, estime el motivo segundo del recurso, case y anule la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la súplica de la demanda.

Por providencia de la Sala, de fecha 25 de febrero de 2003, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 27 de marzo de 2003 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 6 de mayo de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Por providencia de fecha 23 de junio de 2004, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de noviembre del corriente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, Magistrado de la Sala

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia desestimó el recurso interpuesto por la entidad INSPECCIONES DE MURCIA S.A. contra la Orden del Consejero de Industria, Trabajo y Turismo de dicha Región desestimatoria del recurso ordinario formulado contra el acto del Director General de Industria, Energía y Minas que denegó la solicitud de autorización de conversión en universal de línea de inspección de vehículos pesados.

La Sala de instancia considera hechos probados los siguientes:

[...] «"Consta acreditado que con fecha 28-4-82, «Inspecciones Técnicas, S.A.» solicitó de la Dirección General de Tecnología y Seguridad Industrial del Ministerio de Industria, la inscripción de la misma como entidad colaboradora de la Administración a efectos de actuación en el campo de las inspecciones técnicas de vehículos, recibiendo contestación de la Dirección General de Electrónica e Informática de fecha 9.9.82, por la que se acordaba la inscripción provisional de la sociedad, de conformidad con la O.M. de 9.6.80, señalando que la autorización comprendía la instalación de una Estación con una línea para vehículos ligeros y otra para vehículos pesados.

Después de varios recursos, se declaró el derecho de la mercantil citada a actuar en el campo de la inspección técnica de vehículos, como entidad colaboradora de la Administración, de conformidad con la Orden de 9.6.80 y en las condiciones de funcionamiento fijadas en la Resolución de la Dirección General de Electrónica e Informática de 9.9.82.

En esta última resolución se hacía constar que la presente autorización comprende la instalación de una estación con una línea para vehículos ligeros y una para vehículos pesados una vez que se finalizó la construcción de la Estación I.T.V., y se extendió acta de comprobación por la Dirección General correspondiente, se inscribió la Estación I.T.V. con el número 3006, habiendo actuado desde entonces como entidad colaboradora en I.T.V..

[...] Está también probado, a través del expediente administrativo, que el 7 de octubre de 1996, la recurrente presentó solicitud para la autorización como línea de inspección universal de la que tiene la Estación I.T.V. 3006 de Espinardo como línea de inspección de vehículos pesados, justificando tal petición en que la maquinaria instalada es adecuada, lo que le permitiría más versatilidad en caso de avería o realización de trabajos en la línea de vehículos ligeros y en caso de acumulación de vehículos de este tipo a inspeccionar.

La solicitud se le deniega, al entender que era de aplicación el R.D. 1987/1985, de 24 de septiembre, por ser el actualmente vigente".»

A estos hechos aplica los siguientes razonamientos jurídicos para fundar su fallo:

[...] «"En consecuencia, la recurrente argumentó en su día, y argumenta ahora, que está autorizada a realizar actividades de I.T.V., de conformidad a la Orden de 9 de junio de 1980 y en las condiciones de funcionamiento fijadas por Resolución de 9 de septiembre de 1982, es decir, bajo el régimen de entidad autorizada y no como entidad concesionaria de la Administración; dice también que las autorizaciones administrativas no deben otorgarse de forma discrecional o arbitraria, y que ante la solicitud de modificación de las condiciones de una autorización preexistente, la Administración debe otorgarla si no se contraviene una norma jurídica, ni se lesionan intereses generales o derechos de terceros; por último se alega que a esta actividad le es de aplicación el régimen de libertad de instalación, ampliación y traslado que establece el Decreto de 22 de julio de 1967, de manera que no se requiere autorización administrativa para su ampliación sino simple comunicación a la Administración.

[...] Pues bien, el art. 2, del R.D. 1987/1985, de 24 de septiembre dispone en su art. 2, que la ejecución material de las inspecciones podrá ser realizada por las Comunidades Autónomas directamente o por empresas privadas propietarias de las instalaciones, con su propio personal y en régimen de concesión administrativa.

Como pone de manifiesto la Administración, con la disposición final 3 del citado Real Decreto, desaparece la figura de Entidades Colaboradoras en el campo de la I.T.V. y esta actividad pasa a prestarse o directamente por las Comunidades Autónomas o por empresas privadas en régimen concesional.

Esta Sala considera en efecto que la solicitud hecha por la recurrente, de cambio de línea de vehículos pesados de que dispone a otra de carácter universal, supone una modificación de las condiciones de su inscripción originaria, y que por tanto exige una nueva solicitud de inscripción con el cambio de instalaciones con el que pretende ejercer su actividad.

Ya constaba en la resolución de 9 de septiembre de 1982, aludida anteriormente que la ampliación de las actividades de la entidad colaboradora a otras estaciones deberá ser objeto de nueva solicitud.

Como se hace constar en el informe jurídico obrante en el expediente administrativo (folios 24 a 26), al amparo de la normativa vigente, no se podría atender la nueva solicitud de inscripción de la recurrente como Entidad Colaboradora en I.T.V., con la instalación de líneas diferentes a las autorizadas en su día, al haber desaparecido esta figura jurídica, prestarse el servicio público de Inspección Técnica de Vehículos en la forma que dispone el art. 2 del R.D.. 1987/1985; así, para que la recurrente pueda ejercer su actividad como entidad colaboradora lo deberá hacer en las condiciones en que fue inscrita por resolución de 9 de septiembre de 1982.

Por tanto, y según lo expuesto, la resolución recurrida se considera conforme a derecho, y por tanto, el recurso ha de ser desestimado"».

Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

I. El recurrente aduce en su primer motivo de casación que la sentencia ha quebrantado sus normas reguladoras incurriendo en incongruencia al no resolver las siguientes cuestiones que habían sido planteadas en sus escritos: a) que el régimen jurídico aplicable a la ITV del actor era el establecido con anterioridad al Real Decreto 1987/1985, como así lo había declarado la sentencia de la Audiencia Nacional de 27 de octubre de 1989 confirmada por la del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 1994; b) aplicabilidad al supuesto controvertido (autorización de uso universal de una línea de inspección de vehículos pesados) de la normativa de liberalización industrial (Decreto 1775/1967 de 22 de julio, Real Decreto 2135/1980 de 26 de septiembre, Real Decreto 735/1979 de 20 de febrero y Orden de 9 de junio de 1980) que la propia Administración del Estado había venido aplicando hasta su transferencia a las Comunidades Autónomas, c) lesión del principio de libertad de empresa que rige la actuación de la actividad económica, con independencia del vínculo jurídico que une a la empresa con la Administración, y d) contradicción con la autorización inicial que únicamente excluyó del Régimen de libertad de empresa la ampliación de la actividad de ITV a otras Estaciones.

Alega el recurrente en su segundo motivo de casación que la sentencia recurrida: a) contradice la tesis sustentada en las sentencias de la Audiencia Nacional confirmada por la del Tribunal Supremo a que se ha hecho referencia, que consideran aplicable el régimen anterior al Real Decreto 1987/85, lo que contraviene el artículo 118 CE que obliga a cumplir las resoluciones y sentencias firmes de los jueces y Tribunales, sin justificar el cambio de criterio; b) que ese criterio es el más coherente con el que ha de seguirse en relación con las situaciones jurídicas nacidas al amparo de normativa anterior a la que la deroga, que a falta de norma expresa en contrario, obliga a aplicarle la normativa precedente, conforme al art. 9.3 CE y 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común; c) que se produciría el absurdo de que la entidad recurrente estuviese en una situación de absoluta carencia de normativa reguladora, pues no se regiría ni por la anterior ni por la posterior, al declarar la sentencia que ha desaparecido la figura jurídica de "Entidad Colaboradora", lo que además iría en contra de la propia resolución de 9 de septiembre de 1982, en la que no sólo se contiene la autorización para actuar como tal entidad y estará regida por lo establecido en la Orden de 9 de junio de 1980 y demás concordantes; d) que pese a lo dicho por la sentencia no se pretende establecer una nueva Estación de ITV, sino de transformar una de las dos líneas, la de vehículos pesados, en universal, lo que supone mejorar el modus operandi algo que intrínsecamente pertenece a la autonomía organizativa y gestora de la empresa, no sometido a procedimiento de inscripción. Concluye afirmando que la tesis sustentada viene corroborada por el Real Decreto-ley 7/2000 de 23 de junio, cuyo artículo 7 establece que el régimen de ITV se verificará en lo sucesivo en régimen de autorización administrativa, que no es necesaria para las ya establecidas conforme a su Disposición Transitoria.

2. El Letrado de la Comunidad Autónoma opone en su escrito como óbice formal al recurso que la parte recurrente se ha limitado a reiterar las pretensiones que ya se dedujeron en la instancia y los argumentos empleados en sustento de la misma, lo que contradice el carácter extraordinario de la casación de la que no es propio sustanciar por segunda vez todo el proceso como si de una segunda instancia se tratara.

En contestación a los motivos del recurrente opone en primer lugar la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que refiere la falta de motivación a la omisión de todo razonamiento respecto de alguna de las pretensiones de las partes, lo que no puede afirmarse se haya producido en la sentencia recurrida, y, en segundo término, alega que las sentencias de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo establecieron el derecho de la entidad recurrente de conformidad con la Orden de 9 de junio de 1980 y a las condiciones de funcionamiento fijadas en la resolución de 9 de septiembre de 1982 y ambas vienen a dejar claro que a la empresa se le reconocen dos líneas de inspección, una para vehículos ligeros y una para vehículos pesados, sometiendo a nueva solicitud la ampliación de las actividades a otra Estación. Como la nueva solicitud se realiza estando vigente el RD 1987/1985, será aplicable su art. 2 que solo admite tres formas de gestión: directa, mixta e indirecta, y al no estar prevista en la Orden de 9/6/80 y resolución de 9/9/82 la ampliación de actividad quedará sometida al RD 1987/85.

Con respecto al argumento del recurrente de que ni siquiera es necesaria autorización, opone que se trata de un servicio público, como lo demuestra que la Orden del Consejero de Industria, Trabajo y Turismo de 12 de julio de 1997, adjudica en régimen de concesión el servicio público de ITV en Comunidad a las empresas relacionadas en la misma Orden.

Por último indica que incluso el sistema desarrollado en la Orden de 9 de junio de 1980 regulan un régimen más cercano a la concesión que a la autorización, en cuanto que el acto habilitante lo es no de reconocimiento de un derecho preexistente, sino de instauración de ese derecho, y la Administración no ejercita una potestad reglada sino discrecional, conforme afirma la sentencia de 19 de febrero de 1990 de esta Sala.

En primer lugar, hay que rechazar la tesis de inadmisibilidad invocada por el Letrado de la Comunidad Autónoma, pues a poco que se observe el escrito de interposición del recurso de casación se ha de llegar a la conclusión de que en el mismo se realiza una crítica de la sentencia en cuanto a la normativa que ha tenido en cuenta a la hora de resolver el debate. Bien es verdad, que ambos escritos, demanda e interposición, coinciden en muchos aspectos de su argumentación, pero ello es debido a que el Tribunal de instancia rechazó la tesis del recurrente, por lo que, lógicamente, el recurso contra la sentencia ha de tener por base la infracción de las normas que aplica ésta, pero también, y quizás más especialmente las que ha dejado de aplicar y habían sido alegadas en los escritos de la parte que impugna la actuación administrativa.

El Tribunal Constitucional tiene reiteradamente dicho que la motivación de la sentencia no conlleva un paralelismo servil con el esquema discursivo de las partes, ni implica un tratamiento pormenorizado de todos los aspectos planteados, siempre que permita conocer cuáles han sido los criterios jurídicos determinantes de la decisión; de tal forma que no puede entenderse vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, por el hecho de que el órgano judicial no dé respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones vertidas en el proceso, pues ese derecho puede satisfacerse, atendiendo a las circunstancias de cada caso, con una respuesta a las alegaciones de fondo que vertebran el razonamiento de las partes, aunque se dé una respuesta genérica o incluso aunque se omita esa respuesta respecto de alguna alegación secundaria (STC. 166/93, de 20 de mayo, 91/1995, 46/96, de 25 de marzo, etc.).

Con apoyo en esta doctrina debe decaer el motivo fundado en incongruencia de la sentencia, porque las cuestiones que la recurrente señala como no expresamente rechazadas obtienen su repudio como una consecuencia de haber sido desestimada la premisa fundamental de aquéllas. En efecto, siendo la cuestión fundamental suscitada en el recurso decidir cuál era la legislación aplicable al caso, si la normativa que estaba vigente en la fecha en que se otorgó a la entidad recurrente el derecho a actuar en el campo de la inspección técnica de vehículos, o la que lo estaba en el momento de solicitar la autorización para utilizar como línea universal la que tenía como línea de vehículos pesados, el que el Tribunal de instancia se decidiese por esta última implica rechazar tácitamente la tesis del recurrente sobre la vigencia de la normativa anterior. Habiendo expresado de forma motivada en su fundamento jurídico tercero las razones que le llevan a adoptar esta decisión no puede hablarse tampoco de falta de motivación, ya que no es preciso para cumplir este requisito, el contestar pormenorizadamente todos y cada uno de los argumentos que en defensa de su tesis expusieron las partes en sus escritos. Esto es extensible a la lesión del principio de libertad de empresa invocado en la demanda, pues si la sentencia se está refiriendo a la aplicación del régimen concesional ello supone reconocer implícitamente la intervención administrativa, que para el órgano judicial "a quo" comprende, no sólo la creación de una nueva Estación de ITV, sino también el cambio de uso de una línea de inspección, como se desprende de la apelación que hace a la resolución de 9 de septiembre de 1982.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 27 de octubre de 1989, confirmada por la de esta Sala de 23 de septiembre de 1994, declaró el derecho de la recurrente a actuar en el campo de la Inspección Técnica de Vehículos como Entidad Colaboradora de la Administración en las condiciones fijadas en la resolución de la Dirección General de Electrónica e Informática de 9 de septiembre de 1982, y en los términos de la Orden de 9 de junio de 1980. De acuerdo con esta premisa, serán tal Orden y resolución la normativa dentro de la cual la posterior actividad de la entidad colaboradora debe desarrollarse, ya que el posterior Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, que cambia el sistema anterior de colaboración por el de ejecución directa, mixto o concesional, no contiene normas de derecho transitorio referentes a las situaciones jurídicas surgidas con anterioridad, y en consecuencia debe regir el principio "tempus regit actum" en orden a la naturaleza jurídica de la organización que desenvuelve el servicio de ITV, que en el caso presente es el de Entidad colaboradora.

Dentro de ese sistema en el que se mueve la entidad recurrente, hay que precisar que un cambio sustancial en la forma de prestar el servicio, podría afectar a su título habilitante de tal manera que requiriera sujetarse a la nueva normativa, si ese cambio fuese de tal envergadura que supusiese una nueva relación jurídica claramente diferenciada de la preexistente. No es este, sin embargo, el supuesto presente en el que el cambio que se ha solicitado se limita exclusivamente a modificar una de las líneas autorizadas como de vehículos pesados a universal, es decir, comprensible no sólo de aquéllos, sino también de los ligeros. Como se puede apreciar, una simple alteración de esa línea no puede afectar a la naturaleza de la relación existente entre la entidad colaboradora y la Administración, y, en consecuencia, no resulta adecuada la sentencia recurrida, cuando señala que este cambio de condiciones de la inscripción originaria exige una nueva solicitud de inscripción.

Ahora bien, tampoco puede pretenderse -como parece exigir el recurrente-, que ese cambio de líneas no requiera autorización administrativa. Bien es verdad que la autorización de inscripción no se refiere a ella, y si sólo la exige -implicando una nueva solicitud-, cuando se trate de la ampliación a otras estaciones (punto primero de la resolución de 9 de septiembre de 1982). Pero no debe perderse de vista que, como señaló esta Sala en su sentencia de 13 de octubre de 1997: "Garantizar la seguridad ciudadana en todos sus aspectos es misión que corresponde al poder público. Uno de estos aspectos es la seguridad vial, que hoy en día constituye una de las máximas preocupaciones de todos los países, dado el alto porcentaje de siniestralidad que proporciona. A la Administración corresponde establecer las medidas para que la circulación por calles y carreteras se realice en condiciones adecuadas. Una de estas condiciones es sin duda la de que los vehículos que las transiten se encuentren en correcto funcionamiento, pues sus deficiencias mecánicas o estructurales pueden incidir, y de hecho inciden, en la producción de accidentes, con las consiguientes secuelas que ello comporta. La inspección técnica de vehículos, en cuanto que es un medio para lograr aquella finalidad, participa de la naturaleza de función pública y corresponde ejercerla al Estado -en sentido amplio- por razón de su soberanía.

Si bien tradicionalmente, estas funciones, a diferencia de los servicios públicos, se ejercían por la Administración, lo cierto es, como se ha preocupado de poner de manifiesto la doctrina, que el orden público se encuentra en proceso de privatización ante la impotencia de aquélla para una gestión eficaz de las funciones soberanas, acudiendo con frecuencia a la colaboración de la empresa privada".

Siendo esto importante, no cabe la menor duda que las alteraciones que se produzcan en la funcionalidad del servicio requerirán ser aprobadas por la Administración, y ello aún cuando, como se dice por el recurrente éstas vayan dirigidas a una mejora de la prestación -dada la escasa inspección de vehículos pesados y la alta en los ligeros, pudiendo de esta forma evitar la no prestación temporal de estos en caso de averías, argumenta-. No puede olvidarse que en esta materia existen innumerables factores que pueden incidir en la mejora de la función, y que será la propia Administración la que debe distribuir las inspecciones en concordancias con las exigencias del parque de vehículos, sus migraciones provinciales, y situación estratégica de las instalaciones. Basta examinar el informe de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 31 de julio de 1996, que obra en el expediente, para comprender que la distribución de líneas de inspección no es caprichosa ni arbitraria, ni puede dejarse a libre iniciativa de los particulares, sino que debe responder a unos parámetros eminentemente demográficos, geográficos, situación de enclaves para conseguir la óptima distribución de estaciones. Es más, puede ocurrir, que la transformación solicitada vaya a producir una menor flexibilidad en la inspección de los vehículos pesados con el consiguiente riesgo que esto puede suponer en la prestación de los servicios de transportes a los que generalmente éstos se dedican.

Es por ello que, aunque su pretensión revocatoria de la sentencia y del acto administrativo debe ser acogida en cuanto a la exigencia de nueva solicitud para obtener concesión, no lo puede ser en orden a que se le autorice el cambio de línea. En este aspecto, deberán retrotraerse las actuaciones para que la Administración resuelva, atendiendo a las circunstancias concurrentes, sobre la procedencia del cambio solicitado.

No se dan circunstancias de costas en la primera instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación, de conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,