STS, 20 de Octubre de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Tenerife se ha seguido el recurso nº 1105/2001 promovido por DON Plácido, DOÑA María Cristina, DON Armando, DON Raúl, DON Alfredo, DON Romeo, DON Blas Y DON Jose Luis, y en el que han sido partes recurridas la entidad INVERSIONES LAS TERESITAS, S.L. y LA GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE, sobre Convenio Urbanístico para la Reordenación del ámbito del Plan Parcial Las Teresitas", adoptado en su sesión de 23 de julio de 2001 por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife.

Dicho Tribunal dictó Auto con fecha 24 de julio de 2.002, en el que la Sala ACUERDA: "Estimar las alegaciones previas formuladas por la Entidad Inversiones Las Teresitas S.L. y demás codemandados y declarar la inadmisibilidad del recurso, al tratarse de un acto de trámite el impugnado". Habiéndose presentado recurso de súplica por la representación de DON Plácido y otros, la Sala de Instancia dicta Auto con fecha 14 de marzo de 2.003 en el que se ACUERDA: "Primero: Se desestima el recurso de súplica interpuesto contra auto de fecha 24 de julio de 2.002 dictado en este procedimiento, que se mantiene íntegramente".

Notificado dicho Auto a las partes, por la representación de DON Plácido Y OTROS, se presentó escrito preparando recurso de casación el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 31 de marzo de 2.003 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 12 de mayo de 2.003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia "estimando el motivo primero de este recurso, case y anule el Auto recurrido, y emplace a las partes para que comparezcan ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife. Subsidiariamente resuelva estimando el motivo segundo del recurso, e igualmente, case y anule el Auto recurrido".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 22 de diciembre de 2.004, ordenándose también por Providencia de 7 de marzo de 2.005, entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas (INVERSIONES LAS TERESITAS S.L. Y GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso lo que hicieron en escritos presentados en 27 y 29 de abril de 2.005 en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia por la que "desestime el recurso de casación formulado de contrario, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Por Providencia de fecha 5 de septiembre de 2.005, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de octubre de 2.005 en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Por D. Plácido, Dª. María Cristina, D. Armando, D. Raúl, D. Alfredo. D. Romeo, D. Blas y D. Jose Luis se interpone recurso de casación contra el Auto dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo, con sede en Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de fecha 14 de marzo de 2003, por el que fue desestimado el recurso de súplica formulado por el mismo recurrente contra el anterior Auto, de fecha 24 de julio de 2002, por el que ---estimando las alegaciones previas formuladas--- se declaró la inadmisibilidad del Recurso Contencioso Administrativo 1105/2001, interpuesto por el propio recurrente ---y otros--- contra el "Acuerdo sobre Convenio Urbanístico para la Reordenación del ámbito del Plan Parcial Las Teresitas", adoptado en su sesión de 23 de julio de 2001 por el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife.

Los Autos de precedente cita ---como hemos expresado--- son la respuesta de la Sala de instancia a las Alegaciones Previas formuladas por la entidad codemandada INVERSIONES LAS TERESITAS, S. L., a las que se adhirieron la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO PLAYA DE LAS TERESITAS así como el AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE.

Como decimos, la Sala de instancia, resolviendo las alegaciones previas, declaró la inadmisibilidad del recurso, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En el Auto de 24 de julio de 2002, tras citar el precepto autonómico que constituye el apoyo de la decisión adoptada ---artículo 237 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales Protegidos (LOTENCAN), aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo---, comienza dejando constancia del contenido del Acuerdo adoptado en la sesión plenaria municipal de referencia: Acuerdo ---según la Sala--- por el "quedó la Corporación Municipal enterada y conforme con el texto aprobado por el Consejo de Administración de la Gerencia Municipal de Urbanismo con fecha 18 de julio de 2001, a fin de que pudiera suscribirse el Convenio Urbanístico para la reordenación del ámbito del Plan Parcial Playa de las Teresitas y par viabilizar su desarrollo".

   Y, partiendo del mencionado precepto autonómico ---que luego reproduciremos--- y el contenido el mencionado Acuerdo, la Sala de instancia llega a la conclusión de que "lo que únicamente se colige de tal actuación administrativa es la conformidad del Ayuntamiento con el Texto inicial del convenio negociado y suscrito, pero no la ratificación definitiva del mismo, al ordenarse en el propio acto la continuación de los trámites previstos en el 237 del Decreto Legislativo 1/2000".

   Y, en consecuencia, "pendiendo aun la observancia de lo establecido en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 237, es patente que lo impugnado en este recurso es un simple acto de trámite, que al caracterizarse porque propone y hace posible la decisión dirigiéndose al mejor acierto de ésta, pero sin decidir, en modo alguno sobre las cuestiones planteadas en el procedimiento, queda sustraído a la impugnación separada y es al recurrir el acto decisorio del procedimiento cuando han de suscitarse la cuestiones relativas a la legalidad de los actos de trámite ...".

2. En el Auto de 14 de marzo de 2003, resolutorio del recurso de súplica, la Sala se limita a ratificar las argumentaciones de su primera resolución.

Contra los mencionados autos ha interpuesto recurso de casación D. Plácido, Dª. María Cristina, D. Armando, D. Raúl, D. Alfredo. D. Romeo, D. Blas y D. Jose Luis, en el cual esgrimen dos motivos de impugnación, articulado el primero al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales generadoras de indefensión; y el segundo al amparo del artículo 88.1.d) de la citada LRJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se consideran infringidos los artículos 24 de la Constitución (CE), 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y 33 de la LRJCA, citando al respecto jurisprudencia de este Tribunal Supremo y del Constitucional en relación con la cautela con la que deben admitirse las cuestiones de inadmisibilidad, y poniendo de manifiesto la deficiente motivación de los autos de instancia impugnados.

Y, en el segundo motivo (88.1.d) se consideran infringidos los artículos 54 y 97 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), artículo 237.4 de la LOTENCAN, así como 59 a 61 de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (que exigen la existencia de un compromiso de gasto legalmente adquirido y realizarse el pago en base a una obligación reconocida y liquidada). Igualmente cita como vulnerados los artículos 106.1 CE y 25 LRJCA, y jurisprudencia de este Tribunal que detalla, relacionada con el carácter de los convenios (como actos definitivos o de trámite) en función de las obligaciones firmes que los convenios crean. Señala el carácter restrictivo y limitado con que ---desde la perspectiva jurisprudencial que cita--- han de interpretarse los actos de trámite (de conformidad con los artículos 24 y 106 CE), y, termina exponiendo que, aun si se considerara el acto como de trámite, sería nulo de pleno derecho, de conformidad con el artículo 62.1.e) de la LRJPA (por cuanto se procedió a su cumplimiento sin gozar de firmeza y eficacia), debiendo la irrecurribilidad ceder ante la existencia de cualquier causa de nulidad de pleno derecho.

En relación con la denunciada, en el primer motivo, exigencia de motivación, diremos, con la STC 6/2002 de 14 de enero, que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE, sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE, que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión"; a ello, sin embargo, añadiremos, con la STC 301/2000 de 13 de noviembre, que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla".

Debemos comenzar señalando que no resulta de recibo el planteamiento que se realiza por la entidad recurrente dirigiendo sus argumentaciones de falta de motivación, con exclusividad, en relación con el Auto resolutorio del recurso se súplica; como dijimos en nuestra STS de 14 de junio de 2002 "en cualquier caso es evidente, en segundo lugar, que el Auto que resuelve la súplica ha hecho suya la motivación íntegra del Auto que confirmó, al que añade todavía nuevas razones. Es obvio, por ello, que la casación pudo e incluso debió dirigirse también contra el Auto aquí impugnado; entendemos, en todo caso, que, al hacerlo, se dirigía también contra el Auto de ...", aquí, 24 de julio de 2002.

Partiendo de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vista la concreta ---y expresa --- respuesta de la Sala de instancia, en el Auto 24 de julio de 2002, en relación con la pretensión de referencia ---alegación previa de declaración de inadmisión---, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia da cumplida respuesta a la mencionada y concreta pretensión de la parte codemandada en relación con la inadmisión planteada. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensión formulada.

Si bien se observa, la Sala responde a la única pretensión susceptible de ser respondida en el momento procesal en el que produce, y lo hace considerando que se está en presencia de un acto de trámite, determinación que, además, fundamenta en la circunstancia de tratarse de una acto ordenado para la continuación de los trámites previstos en el 237 de la LOTENCAN, cuyo Texto Refundido fue aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo. La Sala responde, pues, motivadamente no solo a las pretensiones, sino, incluso, a las argumentaciones de la partes, las cuales, como venimos diciendo, han contado con una sólida y motivada respuesta que nos obliga a rechazar este primer motivo, debiendo, por otra parte, recordarse que la parte recurrente ni siquiera ha mencionado, en el desarrollo del motivo casacional, la presencia de indefensión alguna, que la vía utilizada (88.1.c de la LRJCA) requería.

En el segundo motivo la recurrente mezcla una serie de infracciones a las que resulta difícil encontrar algún vínculo común. En todo caso, la vulneración que pudiera considerarse como principal es la relacionada con el artículo 237 de la citada LOTENCAN, que ---con los dos siguientes--- regula los convenios urbanísticos en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias. El mencionado precepto dice así:

"1. Una vez negociados y suscritos los convenios sustitutorios de resoluciones, deberán someterse, cuando el procedimiento en el que se inscriban no prevea el trámite de información pública, mediante anuncio publicado en el «Boletín Oficial de la Comunidad» o en el de la Provincia, según proceda, y en al menos uno de los periódicos de mayor difusión en ésta, a información pública por un período mínimo de veinte días. En otro caso deberán figurar entre la documentación sometida, en el procedimiento, a la información pública propia de éste.

2. Cuando la negociación de un convenio coincida con la tramitación del procedimiento de aprobación de un instrumento de ordenación, o de ejecución de éste, con el que guarde directa relación y, en todo caso, en el supuesto previsto en la letra b) del número 3 del artículo anterior, deberá incluirse el texto íntegro del convenio en la documentación sometida a la información pública propia de dicho procedimiento.

3. Tras la información pública, el órgano que hubiera negociado el convenio deberá, a la vista de las alegaciones, elaborar una propuesta de texto definitivo del convenio, de la que se dará vista a la persona o las personas que hubieran negociado y suscrito el texto inicial para su aceptación, reparos o, en su caso, renuncia.

   El texto definitivo de los convenios, salvo el de los previstos en la letra b) del número 3 del artículo anterior y todos aquellos para los que este Texto Refundido contenga una habilitación específica, deberán ratificarse:

   1. Por el Consejo de Gobierno, previo informe en todo caso de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, cuando hayan sido suscritos inicialmente por cualquiera de los órganos de la Comunidad, con excepción de la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural.

   2. Por el Consejo Rector de la Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural, cuando hayan sido suscritos inicialmente por el director ejecutivo de ésta.

   3. Por el Pleno del Cabildo Insular y del Ayuntamiento, cuando se hayan suscrito inicialmente en nombre o representación del Cabildo y del Municipio, respectivamente.

   4. Por el máximo órgano colegiado de la organización pública de que se trate, cuando hayan sido suscritos inicialmente en nombre de la misma.

   El convenio deberá firmarse dentro de los quince días siguientes a la notificación de la aprobación del texto definitivo a la persona o personas interesadas, privadas o públicas. Transcurrido dicho plazo sin que tal firma haya tenido lugar, se entenderá que renuncian a aquél.

4. Los convenios se perfeccionan y obligan desde su firma, en su caso tras la aprobación de su texto definitivo en la forma dispuesta en el número anterior

   Aparece unida a las actuaciones Acta de la sesión del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife de fecha 22 de marzo de 2002 de la que, con claridad, puede deducirse que fue en ésta sesión en la que, definitivamente, fue aprobado el Convenio de referencia, y, al mismo tiempo, que el acto que en el recurso se impugna ---aprobado en la anterior sesión de 23 de julio de 2001--- tuvo la simple consideración de acto de trámite.

   Tratando de seguir un cierto paralelismo con el procedimiento de aprobación de determinados instrumentos de planeamientos, en la aprobación de los convenios urbanísticos también podemos encontrar tres trámites esenciales en la legislación autonómica de precedente cita:

   1. Una "aprobación inicial" por parte del Consejo de Administración de la Gerencia Municipal de Urbanismo, a quien, entre otros extremos, y según el artículo 2.2.e) de sus Estatutos (aprobados en la sesión del Pleno del Ayuntamiento de 8 de noviembre de 1991 y publicados en el BOP de Santa Cruz de Tenerife de 14 de febrero de 1992), corresponde "la tramitación de los instrumentos de planeamiento y ordenación".

      Tal acuerdo fue adoptado por la Gerencia en fecha de 18 de julio de 2001.

   2. Una especie de "aprobación provisional" por parte ---en este caso--- del Pleno del Ayuntamiento en cumplimiento de lo previsto en el apartado 1 de la LOTENCAN, que antes hemos reproducido; esto es, "una vez negociados y suscritos los convenios sustitutorios de resoluciones" por parte de la Gerencia Municipal de Urbanismo, y elevados por la misma al Pleno del Ayuntamiento, por éste se acuerda el correspondiente trámite de "información pública por un período mínimo de veinte días", información pública que se llevará a cabo "mediante anuncio publicado en el `Boletín Oficial de la Comunidad´ o en el de la Provincia, según proceda, y en al menos uno de los periódicos de mayor difusión en ésta".

      Tal decisión ---que es la impugnada en el supuesto de autos---, fue adoptada por el pleno municipal de 23 de julio de 2001. Si examinamos el texto del Acuerdo adoptado en la posterior sesión de 22 de marzo de 2002, podemos observar como "el Ayuntamiento Pleno, en sesión celebrada el 23 de julio de 2001, acordó quedar enterado y prestar conformidad al texto del Convenio, aprobado por el Consejo de Administración de la Gerencia con fecha de 18 de julio de 2001". Si bien se observa, a continuación, en el mismo texto del Acuerdo de 22 de marzo de 2002, se relata como, a tal efecto de información pública, el convenio ---una vez suscrito el 18 de septiembre de 2001, provisionalmente, se entiende--- fue publicado en el BOP de 12 de octubre de 2001.

   3. Por último, tras la información pública, se produce la "aprobación definitiva" del convenio. Siguiendo con el texto del Acuerdo de 22 de marzo de 2002, en el mismo se expresa el resultado del trámite de la información pública especificando las alegaciones formuladas, la prestación de conformidad a la desestimación de alegaciones llevada a cabo por la Gerencia y la aprobación definitiva.

      En concreto, el texto del Acuerdo adoptado es el siguiente: "Quedar enterado y prestar conformidad a la desestimación por el Consejo de Administración de la totalidad de las alegaciones formuladas al Convenio Urbanístico para la Reordenación del ámbito del Plan parcial Playa de Las Teresitas y para viabilizar su desarrollo, suscrito entre el Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife ---Gerencia Municipal de Urbanismo---, de una parte, y de otra la Junta de Compensación Playa de Las Teresitas y la entidad mercantil Inversiones Las Teresitas, S. L., que se eleva a definitivo y se incorpora a la tramitación del procedimiento del instrumento urbanístico de planeamiento".

      Debemos, pues rechazar el motivo, en cuanto en el mismo se denunciaba la infracción del artículo 237.4 de la LOTENCAN, que dispone que "los convenios se perfeccionan y obligan desde su firma, en su caso tras la aprobación de su texto definitivo en la forma dispuesta en el número anterior". Ello es, justamente, lo que acontece en el supuesto de autos en el que el Acuerdo justifica la ausencia del trámite ---anterior a la aprobación--- previsto en el nº 3 del artículo 237: "elaborar una propuesta de texto definitivo del convenio, de la que se dará vista a la persona o las personas que hubieran negociado y suscrito el texto inicial". Efectivamente, en el mismo texto del Acuerdo se expresa que "adoptados dichos acuerdos, no parece necesaria la audiencia de los privados firmantes del Convenio prevista en la Ley, pudiendo sustituirse la formalización del convenio por una addenda al ya suscrito en la que se recoja el texto de los acuerdos adoptados elevándolo a definitivo y la firma de las partes".

En el mismo motivo segundo se mencionan otros preceptos como infringidos, así como una determinada jurisprudencia de esta Sala en relación con los convenios y su posible naturaleza como actos de trámite. Las complejas alegaciones las podemos analizar desde una triple perspectiva:

1. Por lo que hace referencia a los artículos 106.1 de la CE y 25 de la LRJCA ---en relación con la jurisprudencia que los interpreta particularizada en los convenios urbanísticos--- debemos recordar como la nueva LRJCA de 1998, como no podía ser de otra forma, introduce un cambio fundamental en su artículo 1º.1, no refiriéndose ya a "las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo", que es sustituida por la de "pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo", trasladándose al texto legal la mas amplia expresión adoptada por el constituyente en el artículo 106 de la CE. Esto es, se abandona por el legislador el concepto clásico que se mantenía en la Ley Jurisdiccional de 1956, el acto administrativo, auténtico soporte objetivo hasta la fecha del orden jurisdiccional, juntamente con los reglamentos o disposiciones generales. En consecuencia, como en seguida podrá observarse, se produce un trascendental cambio objetivo en la nueva LRJCA, tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa, por cuanto no es que simplemente se amplíen las definidas y delimitadas categorías residenciables ante el orden jurisdiccional que ya figuraban en la Ley de 1956, sino que, a la manera de nuevo sistema abierto, son contempladas por el legislador nuevas, no ya simples categorías jurídicas objetivas, sino auténticas situaciones fácticas o materiales, o simples pasividades de la Administración pública, que son contempladas por el nuevo legislador con entidad mas que suficiente para alcanzar la categoría de susceptibles de control a través de los órganos y procedimientos del orden jurisdiccional Contencioso-administrativo.

   El artículo 25 de la LRJCA menciona las diversas "categorías" encuadrables del nuevo y amplio concepto de "actuación administrativa", que ya figuraba en el art. 106.1 de la CE, y que ahora se introduce en el 1º.1 de la LRJCA, las siguientes: En el apartado 1 del citado artículo 25 de la LRJCA se hace referencia a los "actos expresos", los "actos presuntos" y los "actos de trámite", y en el apartado 2 a la "inactividad de la Administración" y a las "actuaciones materiales que constituyan vía de hecho".

   Son actos expresos los que, de conformidad con el art. 53 de la LRJPA, se dictan por las Administraciones Públicas, bien de oficio o bien a instancia del interesado, por órgano competente y ajustándose al procedimiento establecido (arts. 68 y ss. LRJPA); al objeto de evitar su nulidad (62 LRJPA) o su anulabilidad (63 LRJPA) "el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos" (53.2 LRJPA). Los actos expresos cuentan con el privilegio de la ejecutividad (56 LRJPA), y se presumen válidos y producen efectos desde el momento en que se dictan, aunque la eficacia queda demorada cuando el contenido del acto esté supeditado a su notificación, técnica de comunicación de los mismos cuyo contenido y práctica se regulan en los artículos 58 y 59 LRJPA, y que constituye la fecha desde cuyo día siguiente se computa el plazo de dos meses para la interposición del recurso Contencioso-administrativo (art. 46.1 LACA), cuando los mismos "pongan fin a la vía administrativa" (25.1 LACA), por cuanto, además de la condición de actos definitivos ---con los que se concluye un expediente administrativo---, alcanzan también la condición de haber agotado la vía administrativa, haciéndolos impugnables jurisdiccionalmente. De esta forma se aclara la indebida expresión (definitivo) que se contenía en el art. 58.2 de la LRJPA, reiterando el clásico concepto (actos que hayan puesto fin a la vía administrativa), que ya figuraba en el artículo 37.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956.

   Tal concepto es genéricamente configurado en el art. 109 de la LRJPA, y concretado, antes, para la Administración General del Estado en la Disposición Adicional Novena de la misma LRJPA (derogada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), así como, hoy, en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE); para las de las diversas Comunidades Autónomas en su respectiva legislación autonómica; y para la Administración local en el artículo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y 210 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

   Dentro del ámbito de la "actuación administrativa" se incluyen también los denominados actos de trámite, siempre que reúnan determinadas condiciones, que son las que, como novedad en el ámbito jurisdiccional, ahora se establecen en el inciso final del artículo 25.1 LACA, al señalarse que ---los actos de trámite--- son susceptibles del recurso Contencioso-administrativo cuando "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos". En este punto se detecta una de las oportunidades, a las que se refiere la Exposición de Motivos de la nueva Ley, "que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora, alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina española del Derecho Administrativo", pues, entre otros aspectos, la reforma contenida en la LRJACA pretende, según la misma Exposición de Motivos señala, "completar la adecuación del régimen jurídico del recurso Contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales, tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo"; pues bien, la impugnabilidad de los denominados actos de trámite había sido, de forma reiterada, aceptada por las citadas jurisprudencias cuando impedían continuar el procedimiento o producían indefensión, con base a la configuración constitucional de la interdicción de la indefensión en su artículo 24.1 de la CE. En la misma línea el artículo 107.1 LRJPA ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos, pero limitando la misma a los "actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión". Por ello el legislador ha ampliado para el ámbito jurisdiccional las condiciones de impugnación de los actos de trámite, añadiendo a las condiciones previstas para la vía administrativa las de que "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto" ---ya implícita en la jurisprudencia de referencia--- y la de que los actos de trámite que producen "perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos", que constituye la auténtica novedad del artículo 25.1 LRJCA. Esta expresión es introducida en el nuevo artículo 107 LRJPA, según la redacción dada por la citada Ley 4/1999, de 13 de enero.

   Sin embargo, a pesar de la expresada proyección legal y jurisprudencial en relación con los actos de trámite, por las razones ya apuntadas en el Fundamento anterior, es evidente que, en el supuesto de autos, no nos encontramos ante un acto de trámite sin las características de los que acabamos de describir, por lo que resulta adecuada la decisión de la Sala de instancia de proceder a la aplicación del artículo 51.1.c) LRJCA, y decretar, en consecuencia, la inadmisibilidad del recurso. Esto es, con la inicial aprobación del convenio (1) no se decide directamente o indirectamente en fondo del litigio, ya que la decisión definitiva solo será adoptada tras el consiguiente trámite de audiencia e información pública ---que antes hemos expuesto--- que otorga publicidad y transparencia al acuerdo provisional inicialmente suscrito en el convenio; tampoco (2) impide continuar el procedimiento, ya que justamente, como tal acto de trámite, lo que posibilita es la continuación e impulso del procedimiento para poder decidir sobre su definitiva aprobación; y, por supuesto, tampoco se ha alegado por la recurrente ---y la Sala tampoco lo observa--- que con tal aprobación provisional se haya producido (3) indefensión o (4) perjuicio alguno irreparable a los derechos e intereses de los recurrentes.

   Por lo que hace referencia a la jurisprudencia que se cita, debemos señalar que en la STS de 30 de octubre de 1997 se pone de manifiesto que "el Convenio impugnado no es una mera declaración de intenciones, sino un auténtico contrato", y que en consecuencia, "no hay, pues, acto de trámite alguno, sino un contrato decidido en firme que (cree o no derechos u obligaciones para terceros), los produce para las partes contratantes, que es lo lógico y esencial de los contratos, según el artículo 1257 del Código Civil"; sin embargo en el caso de autos la aprobación definitiva del convenio no se produjo hasta el 22 de marzo de 2002.

   En la STS de 9 de marzo de 2001 se expresa que "el Convenio de planeamiento es un acuerdo preparatorio de la modificación de un Plan, y como tal resulta enjuiciable en este orden contencioso-administrativo (artículo 234 de la Ley del Suelo de 1976), sin perjuicio de que en el futuro lo sea asimismo la modificación o revisión del planeamiento que, en su caso, se adopte, sin que se pueda oponer en tal momento la excepción de cosa juzgada por el enjuiciamiento del convenio preparatorio anterior". Mas, si bien se observa, la sentencia parte de la base de la existencia de un convenio definitivamente aprobado y suscrito entre las partes, lo que no ocurre en con el Acuerdo que aquí se impugna.

2. Se apelan, como criterio complementario al de la interpretación restrictiva y favorable al enjuiciamiento de los actos de trámite, con cita, en concreto de la STS de 15 de marzo de 1997.

   En la misma, los actos impugnados fueron los Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Palma de Mallorca de 28 septiembre 1989 y 25 enero 1990, en cuya virtud se aprueba un Convenio urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Palma de Mallorca y la Entidad mercantil El Corte Inglés, SA, que tenía por objeto la modificación del planeamiento para construir, en la manzana formada por las calles Aragón, Gilabert de Centellas, Costa y Llobera y Avenida Alejandre Roselló de Palma de Mallorca, un equipamiento comercial de gran superficie del tipo Gran Almacén. Y es cierto que en la misma se expresa que "aunque el convenio o acto convencional en cuestión se dirige a preparar y poner en marcha una alteración del planeamiento, constituye una realidad o acto sustantivo independiente del procedimiento de modificación o revisión del Plan, que no puede ser considerado como acto de trámite a efectos del artículo 37.1 en relación con el 82, c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa", añadiéndose incluso que "la categoría de los actos de trámite debe ser interpretada con un criterio limitado y restrictivo, en forma favorable a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE ) y a la posibilidad de enjuiciamiento de toda cuestión esencial o de fondo que suscite una actuación administrativa (artículo 106.1 CE)". Y, en relación con el supuesto concreto que enjuiciaba la STS de referencia, señalaba que "no existe dicho impedimento procesal cuando el acto en cuestión resulta ajeno a la normativa del procedimiento de modificación del Plan, por no estar contemplada la práctica de la conclusión de convenios urbanísticos como el que se enjuicia en la legislación específica aplicable al caso"; supuesto, obviamente, distinto al de autos en el que la normativa canaria de precedente cita (arts. 237 y siguientes de la LOTENCAN), de forma expresa, regula el procedimiento, que ya conocemos, para la aprobación de los convenios urbanísticos. La STS que se cita señala que ---en aquel supuesto--- "el Convenio concluido constituye, en fin, el acto de terminación de un procedimiento preparatorio de la modificación del Plan, enjuiciable en este orden contencioso-administrativo (artículo 234 de la Ley del Suelo de 1976), sin perjuicio de que en el futuro sea asimismo enjuiciable la modificación o revisión del planeamiento que, en su caso, se adopte, sin que sea oponible en tal momento la excepción de cosa juzgada por el enjuiciamiento del convenio preparatorio anterior". Situación, pues, distinta a la de autos en el que el acto impugnado ---por supuesto, de trámite--- nada resolvía con carácter definitivo sobre el convenio que se tramitaba.

3. Una tercera perspectiva en este motivo es la que, con cita del artículo 62.1.e) de la LRJPA ---y otros que con el mismo la recurrente relaciona---, se refiere a la nulidad del acto administrativo; textualmente se expresa que "en el caso de ser el acto sometido a control jurisdiccional de mero trámite, se evidenciaría en mayor medida su nulidad de pleno derecho por cuanto se procedió a su cumplimiento sin gozar de firmeza ni eficacia". Con anterioridad, como ya hemos visto, se habían citado determinados preceptos de la legislación de haciendas locales "por cuanto exige que exista un compromiso de gasto legalmente adquirido y realizarse el pago en base a una obligación reconocida y liquidada".

   De tal planteamiento, y de las alegaciones de las demás partes personadas, podemos deducir que el recurrente se refiere a determinadas actuaciones municipales relacionadas con la adquisición (o permuta) de terrenos situados en el ámbito del convenio, con el simple apoyo de la aprobación provisional del mismo. Es evidente que carecemos de datos al respecto, pero, aun siendo ello cierto tal actuación ---al margen de no impugnada--- en nada podría influir en la naturaleza de acto de trámite del Acuerdo que aquí nos ocupa; esto es, ni tal actuación, en modo alguno, podría tener efectos retroactivos determinantes de la nulidad del acto de trámite indebidamente impugnado, ni por tal circunstancia se modificaría tal carácter haciendo el acto impugnable desde una perspectiva jurisprudencial. Mas bien sería al contrario, ya que este acto de trámite, por su propia naturaleza, posiblemente, no podría servir de soporte para la precipitada actuación que también parece denunciarse en el motivo que, igualmente, desde esta perspectiva señalamos.

   Se apela por la parte recurrente a la doctrina establecida, entre otras, en las SSTS de 2 de julio de 1976 y 18 de mayo de 1982, según la cual "se debe conceder preferencia sobre la inadmisibilidad al tema de la nulidad de pleno derecho, cuando ésta afecte de tal modo al acto que toda actuación posterior sea absolutamente ineficaz, evitando así actividades inútiles remediables mediante el enjuiciamiento prioritario de dicha nulidad". Es la propia sentencia la que señala que "ese enjuiciamiento preferente viene justificado tan sólo en aquellos supuestos en que la nulidad sea notoria, patente e insoslayable y a consecuencia de ello resulta inevitable que las actuaciones posteriores sean absolutamente ineficaces".

   Por las razones alegadas ---al igual que en la STS de 1982--- tal supuesto no concurre en el caso aquí contemplado máxime si además se considera que "en último término quedaría pendiente el problema relativo a la posible eficacia depuradora que sobre, tales supuestos defectos de nulidad formal tenga el acto de aprobación definitiva, que únicamente puede plantearse y resolverse cuando se produzca este acto y se conozca en toda su amplitud su contenido y alcance y ello sólo es posible residenciando dicho acto ante esta Jurisdicción a través del oportuno recurso y no en éste anticipado a esa resolución definitiva del procedimiento administrativo".

Procede la desestimación del recurso, con la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 139 de la LRJCA, 29/1998, de 13 de julio, con el límite, en cuanto a la minuta de letrados, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.000 euros cada uno de ellos.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.