STS, 9 de Junio de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 21 de noviembre de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2156 de 1997 , cuya parte dispositiva dispone lo siguiente: "FALLAMOS. Rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por la parte demandada y con estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Parla de fecha 28 de julio de 1992, por el que se aprobó el Convenio regulador de las relaciones de trabajo para los años 1992 a 1995 , así como frente al Acuerdo de la misma Corporación de fecha 30 de julio de 1996, sobre aspectos a incluir en el Capítulo I de los Presupuestos municipales para los años 1996 a 1999, por el que se incrementaron las retribuciones de los empleados públicos, debemos declarar y declaramos la nulidad de los mencionados Acuerdos; sin hacer imposición de costas".

En síntesis la sentencia impugnada, después de rechazar la existencia de causa de inadmisibilidad por extemporaneidad en la interposición del recurso, sostiene la nulidad del Convenio regulador de las relaciones de trabajo para los años 1992 a 1995 por el hecho de regular en un mismo acuerdo el régimen aplicable a los funcionarios públicos y al personal laboral. Igualmente, en cuanto a la impugnación del Acuerdo de fecha 30 de julio de 1996, sobre aspectos a incluir en el Capitulo I de los Presupuestos Municipales para los años 1996 a 1999 considera que son contrarias a Derecho las normas aprobadas por el Ayuntamiento de Parla en los apartados 2º y 3º del Acuerdo de 30 de julio de 1996.

Contra dicha sentencia interpone el Procurador Don Domingo José Collado Molinero, en nombre del Sindicato Colectivo Profesional de Policía Municipal recurso de casación.

En síntesis, alega la recurrente al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1 d), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la vulneración de los derechos de negociación de los Funcionarios Públicos reconocidos en la Ley 9/1987, de 12 de junio , de órganos de representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio , ya que al anular el acuerdo en su totalidad, se priva a los recurrentes de los derechos pactados conforme con el ordenamiento jurídico, con cita de los distintos preceptos de esta Ley que considera infringidos. En cuanto al acuerdo de 1996-1999, destaca que, considerando la sentencia en sus fundamentos la existencia de invalidez en determinados preceptos, en el fallo anula la totalidad del acuerdo, por lo que entiende que se vulnera lo dispuesto en los artículos 32,33 y 35 de la ley 9/1987 , antes citada.

Como segundo motivo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la recurrente alega la incompetencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para anular un Convenio Colectivo del personal laboral , con infracción de lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en el artículo 1.2 letra m) de la Ley de Procedimiento Laboral .

Por escrito de fecha 28 de febrero de 2001, la procuradora Doña Isabel Cañedo Vega, en nombre de la Federación de Servicios y de Administraciones Públicas de CC.OO Madrid-Región, formula recurso de casación contra la referida sentencia.

En síntesis, mantiene como primer motivo que la sentencia infringe los artículo 9, apartados 4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; 1,2 y 3.2 de la Ley de Procedimiento Laboral , Real Decreto Legislativo 2/95 de 7 de abril , y 3 de la ley 29/98 de 13 de julio de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al sostener que la Sala de instancia debió apreciar la incompetencia de jurisdicción.

Como segundo motivo la actora considera infringidos los artículos 82,83,87 y 90 del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/95 de 24 de marzo y el artículo 35 de la ley 9/1987, de 12 de junio , de órganos de Representación, pues de un lado el hecho de que el Convenio de negociación colectiva 1992-1995 , recoja en un solo documento los acuerdos llevados a cabo con el personal laboral y los funcionarios no los invalida, siempre que se haya observado el procedimiento y contenido posible en ambos procedimientos.

Como tercer motivo sostiene la recurrente que la sentencia incurre en infracción del derecho a la negociación colectiva de los funcionarios públicos, artículos 32 y 35 de la ley 9/1987 y de los artículos 37 de la Constitución y 82 y 86 del Estatuto de los Trabajadores en cuanto al personal al laboral. Sostiene la recurrente que el acuerdo recurrido en cuanto establece la actualización conforme a la desviación del IPC no es sino la transcripción de los Capítulos 3 y 6 del Titulo II del Acuerdo Administración-Sindicatos para el periodo 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la Función Publica, de 15 de septiembre de 1994 y que fue aprobado por el Consejo de Ministros de 16 de septiembre del mismo año.

Por escrito de 3 de marzo de 2001 el Letrado Don Wilfredo Jurado Rodríguez, del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Parla, interpone en nombre de éste recurso de casación contra la citada sentencia. En síntesis alega como primer motivo vulneración de la autonomía municipal en relación con la existencia de un texto único para funcionarios y personal laboral. En cuanto al acuerdo de fecha 30 de julio de 1996 sobre aspectos a incluir en el capitulo I de los Presupuestos Municipales para los años 1996 a 1999, por el que se incrementan las retribuciones de los empleados públicos, sostiene el Ayuntamiento recurrente que se trataba, en cuanto a los ejercicios 1996 a 1999, de meras declaraciones de intenciones, debiendo haber impugnado en su caso los presupuestos municipales de esas anualidades.

Por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS PUBLICOS DE LA UNION GENERAL DE TRABAJADORES DE MADRID (FSP-UGT) se preparó recurso de casación contra la mencionada sentencia, sin que presentara el oportuno escrito de interposición de recurso por lo que por Auto de fecha 27 de marzo de 2001 se acordó declararlo desierto en cuanto a la misma.

Con fecha 15 de octubre de 2002 el Abogado del Estado sostiene en cuanto al recurso interpuesto por el Colectivo Profesional de la Policía Municipal que la sentencia no niega el derecho a la negociación funcionarial, sino que se regule en un mismo acuerdo el régimen de los funcionarios y el del personal laboral, y por otro lado que no existe incompetencia de jurisdicción. En cuanto al recurso del Ayuntamiento de Parla sostiene que no se vulnera la autonomía municipal, pues no se impide la negociación colectiva si se aprueban separadamente dichos regímenes; por otra parte las previsiones de aumento retributivo no son meras intenciones sino actos ejecutivos. Finalmente en cuanto al recurso de la Federación de Administraciones sostiene los mismos argumentos contrarios antes dichos y que la sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000, ha sido anulada por la de esta Sala de 21 de marzo de 2002 .

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 07 de junio de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

Para una mejor intelección de la cuestión que se suscita en el presente recurso de casación conviene analizar separadamente los motivos dirigidos a la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Parla de fecha 28 de julio de 1992, por el que se aprobó el Convenio regulador de las relaciones de trabajo para los años 1992 a 1995 , y los dirigidos a impugnar el Acuerdo de la misma Corporación de fecha 30 de julio de 1996, sobre aspectos a incluir en el Capítulo I de los Presupuestos municipales para los años 1996 a 1999, por el que se incrementaron las retribuciones de los empleados públicos.

Centrándonos en el primero, la sentencia anula el acuerdo de 28 de julio de 1992 por el que se aprobó el Convenio regulador de las relaciones de trabajo para los años 1992 a 1995 , exclusivamente por considerar que como consecuencia de la distinta naturaleza del Convenio Colectivo que afecta al personal laboral y la aprobación del Acuerdo que afecta a los funcionarios no es posible jurídicamente su aprobación conjunta.

Y la sentencia no hace sino reiterar la doctrina establecida en la sentencia de esta Sala de 29 de enero de 1.993, y en la que sigue a ésta de 29 de mayo de 1998 , que en cuanto aquí interesa sostiene lo siguiente:" PRIMERO.- Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Paterna de 12 de noviembre de 1.992 se aprobó la regulación de las condiciones de trabajo de todo su personal, tanto funcionario como laboral. ....., la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1.993 , ... mantiene que de la comparación entre la normativa del ordenamiento jurídico relativa a la negociación colectiva de los funcionarios públicos, sujetos a una relación estatutaria con la Administración de que dependen, y la referente a la de los trabajadores, acogidos a una relación de carácter laboral regulada por el Estatuto de los Trabajadores, se deduce la inviabilidad de una articulación unitaria del pacto, que abarque conjuntamente a ambas clases de personal. ...SEGUNDO.- El primer motivo de casación, ... entiende que la sentencia impugnada incurre en exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción e incompetencia de la Sala de instancia, por infracción de los artículos 1 de la mencionada Ley de la Jurisdicción y artículos 1 y 3 de la Ley de Procedimiento Laboral . ... El motivo no puede ser estimado. La cuestión ha sido ya resuelta por anteriores sentencias de esta Sala de 9 de mayo de 1.996, 16 de mayo y 9 de diciembre de 1.997 , cuyo criterio debemos reiterar, tanto por el principio de unidad de doctrina como por considerar la allí expuesta como ajustada al ordenamiento jurídico. Resumiendo la doctrina sentada en las sentencias antes citadas, hemos de tomar en cuenta que es cierto que el artículo 2.m) del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral de 27 de abril de 1.990 (vigente cuando se aprobaron las condiciones de trabajo objeto del litigio), como el equivalente del Texto Refundido de 7 de abril de 1.995, establece que los órganos jurisdiccionales del orden social conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan sobre impugnación de Convenios Colectivos. Sin embargo, este artículo 2.m) no puede interpretarse aisladamente de su contexto, sino que debe insertarse en el marco general que supone el artículo 1 de la propia Ley de Procedimiento Laboral , que atribuye a este orden jurisdiccional "el conocimiento de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho", y el artículo 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que se pronuncia en idéntico sentido. Por ello, si las pretensiones sobre impugnación de Convenios Colectivos, o de Acuerdos de la Administración reguladores de las condiciones de trabajo del personal laboral, que siguen el mismo régimen jurídico que las primeras, no se fundamentan en normas de la rama social del Derecho, no son subsumibles en el artículo 1 de la Ley de Procedimiento Laboral ni en el apartado 5 del artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . La interpretación lógica y sistemática del artículo 2.m) de la Ley de Procedimiento Laboral, en relación con el artículo 65 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril , de Bases del Régimen Local, supone que en él debe considerarse implícito el elemento de que la impugnación del Convenio Colectivo lo sea por vulneración de norma de la "rama social del Derecho", y esto mismo es aplicable no sólo a los Convenios Colectivos en sentido estricto, sino también, y con mayor razón, a los acuerdos de las Corporaciones Locales por los que se regulan las condiciones de trabajo de su personal laboral. Cuando, como en el caso litigioso, la impugnación de un acuerdo de esta clase se verifica por infracción de normas de Derecho administrativo, el conocimiento de la cuestión corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. En el presente supuesto la Sala de instancia, con fundamento en la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1.993 , ha entendido que el Ayuntamiento de Paterna no podía aprobar un pacto que abarcase conjuntamente a los funcionarios y al personal laboral, atribuyendo a dicha aprobación el vicio de incurrir en nulidad de pleno derecho de conformidad con el artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (tratarse de un acto administrativo dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello) y 47.2 del mismo texto legal (tratarse de disposición administrativa, dado el carácter normativo de estos pactos y acuerdos, contraria a la ley), con lo que se quiere significar fundamentalmente que al haber aprobado el Ayuntamiento de Paterna el acuerdo objeto del litigio, regulando conjuntamente las relaciones de trabajo de los funcionarios y del personal laboral, había ejercitado una competencia contraria al ordenamiento jurídico, que hace inviable tal regulación unitaria, dadas las diferencias que establece entre los dos grupos mencionados de personal al servicio de la Administración municipal. La impugnación ha tenido pues su causa en la infracción por el acuerdo del Ayuntamiento de Paterna de normas que no pertenecen a la rama social del Derecho, sino que regulan la actividad administrativa de los entes públicos y, en particular, su potestad de dictar disposiciones de carácter general, lo que determina que debamos desestimar este primer motivo de casación".

La aplicación de esta doctrina jurisprudencial al presente recurso, en el que nos encontramos con una situación semejante a la contemplada en estas sentencias, hace que deban desestimarse todos los motivos de casación alegados contra la misma, en tanto anula el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Parla de fecha 28 de julio de 1992, por el que se aprobó el Convenio regulador de las relaciones de trabajo para los años 1992 a 1995 , al quedar descartada la incompetencia de jurisdicción o que se vulneren los derechos de los trabajadores a la negociación colectiva o los de los funcionarios a llegar a acuerdos sobre sus derechos con la Administración Pública de acuerdo con la legislación citada por los recurrentes, pues lo único que cuestiona la sentencia y acierta, es que pueda aprobarse conjuntamente un Convenio Colectivo relativo al personal laboral, fuente del ordenamiento jurídico , y un Acuerdo relativo al régimen de los funcionarios públicos, sometidos éstos a un régimen estatutario. Ello no pone en cuestión el contenido de éstos, sino que el procedimiento de aprobación es contrario a derecho.

El segundo de los acuerdos fiscalizados por la sentencia de instancia, merece otro tipo de solución. La sentencia recurrida, en su fundamento jurídico quinto recuerda que en el apartado 2° del Acuerdo se dispone que "Las retribuciones serán para cada uno de los 4 años, un punto por encima de la inflación prevista por el Gobierno", añadiendo posteriormente que "las retribuciones para el año 1996 serán del 3,5% previsto por el Gobierno para el I.P.C. en los Presupuestos Generales del Estado más el 1,5% calculado sobre el importe del apartado destinado a Personal dentro del Capítulo I del Presupuesto, aplicable éste de forma lineal para todos los trabajadores", terminando por señalar que "para los años 1997, 1998 y 1999 serán las previstas para el I.P.C. en los Presupuestos Generales del Estado para cada año más el 1,5% calculado sobre el importe del apartado destinado a Personal...". Y en el mismo sentido, el apartado 3° del aludido Acuerdo (Cláusula de Revisión Salarial) se dice que "para el caso de que la tasa de inflación interanual en el año 1996 experimente un incremento superior al 3.5% durante el período comprendido entre el 30 de noviembre de 1995 y 1996, se procederá a realizar los cálculos necesarios para actualizar las tablas correspondientes a cada categoría en lo que supere dicho índice del 3.5%. El resultado de la aplicación efectiva de dicho cálculo, así como las tablas salariales que se obtengan en la realización de las citadas operaciones, servirá de base para el cálculo de las retribuciones del año 1997. Para los años 1997, 1998 y 1999 se aplicará la misma fórmula adaptándola a la desviación prevista del I.P.C. en cada año".

La sentencia recurrida acoge la alegación del Abogado del Estado que considera que las mencionadas disposiciones sobre incremento de las retribuciones de los empleados públicos de la Corporación demandada vulneran lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 12/96, de 30 de diciembre , de Presupuestos Generales del Estado para 1997, e implican una extralimitación competencial del Ayuntamiento de Parla por ser competencia del Estado tanto la ordenación de la política económica nacional como las bases del régimen estatutario de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas (artículos 131 y 149 de la Constitución ). Sostiene la sentencia que el artículo 17 de la Ley 12/96 , tras identificar como sector público a las Corporaciones Locales y Organismos de ellas dependientes, dispone en su apartado segundo que "con efectos de 1 de enero de 1997, las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar variación con respecto a las del año 1996, en términos de homogeneidad para los dos períodos de comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo", añadiendo que "los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al presente artículo". Y sigue argumentando que en el apartado quinto del mismo artículo se dispuso el carácter básico de dicho precepto al amparo de los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución exigiendo que los Presupuestos de las Corporaciones Locales correspondientes al ejercicio 1997 recogieran expresamente los criterios señalados en ese articulo.

Finalmente la sentencia recuerda que el artículo 4° del Real Decreto-Ley 12/95, de 28 de diciembre , estableció que a partir del 1 de enero de 1996, el límite máximo de incremento de las retribuciones del personal al servicio del sector público sería del 3.5 por 100 respecto a las de 1995.

De todo ello llega a la conclusión de que son contrarias a Derecho las normas aprobadas por el Ayuntamiento de Parla en los apartados 2° y 3° del Acuerdo de 30 de julio de 1996 , pues desconocen los límites financieros impuestos legalmente y vulneran la competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.13 de la Constitución , por lo que deben ser declaradas nulas, apoyando esta consideración en la doctrina sentada al respecto por el Tribunal Constitucional en la sentencia núm. 171/96, de 30 de octubre , en la que, citando entre otras las sentencias núms. 63/86, 96/90, 76/92 y 237/92 afirma que la imposición de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones por todos los conceptos de los empleados públicos constituye "una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público", de tal modo que dicha decisión resulta "constitucionalmente justificada en razón de una política de contención de la inflación a través de la reducción del déficit público", añadiendo que la fijación de techos salariales "encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general" y está encaminada "a la consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario", teniendo también "anclaje constitucional en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación del art. 156.1 CE ", por lo que, en suma, "nada cabe objetar desde el punto de vista competencial a que el Estado adopte esta decisión en la Ley de Presupuestos, máxime cuando ésta, lejos de ceñirse a ser un mero conjunto de previsiones contables, opera como un vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno".

La Sala comparte esta doctrina antes citada. Sin embargo, lo que no comparte es que pueda ser contrario al artículo 17 de la Ley 12/96, de 30 de diciembre , de Presupuestos Generales del Estado para 1997, un acuerdo como el impugnado de fecha 30 de julio de 1996, es decir anterior. Es evidente que cuando el Ayuntamiento toma este acuerdo no está vinculado por dicha Ley Presupuestaria, y mucho menos por las de los años posteriores que podrían establecer ese límite u otro, o ninguno, en cuyo caso la previsión de aumento en dichos ejercicios sería válida. No ocurre así con la previsión del acuerdo para 1996; ésta si es ilegal por contradecir el artículo 4° del Real Decreto-Ley 12/95, de 28 de diciembre . El hecho de que las normas presupuestarias, a los límites de aumentos del gasto en todas las Administraciones públicas, les otorguen carácter básico, no conlleva sino la aplicación preferente de la misma sobre las previsiones que las distintas Administraciones Públicas pudieran tener en materia de aumento salarial, o sobre los distintos acuerdos o convenios que las mismas pudieran haber establecido con su personal, pero nada impide que la Administración, en virtud del principio de autonomía municipal pueda cerrar acuerdos con su personal para ejercicios futuros, aunque luego devengan inaplicables como consecuencia de los límites establecidos en las normas presupuestarias. Por todo ello, los recursos interpuestos han de estimarse parcialmente en cuanto se anulan las previsiones de aumentos salariales para los presupuestos de los ejercicios 1997 a 1999 inclusive, sin perjuicio de que durante estos años deban prevalecer no obstante los limites que las Leyes presupuestarias pudieran haber establecido.

También ha de acogerse el motivo de casación alegado por el Procurador Don Domingo José Collado Molinero, en nombre del Sindicato Colectivo Profesional de Policía Municipal, en tanto, en relación al acuerdo de 1996-1999, la sentencia sostiene la existencia de invalidez de determinados preceptos, y en el fallo extiende la misma a la totalidad del acuerdo, considerando que se vulnera lo dispuesto en los artículos 32,33 y 35 de la ley 9/1987 , antes citada. En consecuencia, anulada la sentencia ha de dictarse otra en la que se estime parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto en cuanto a las previsiones de los apartados 2° y 3° del Acuerdo de 30 de julio de 1996, para el año 1996.

Procede dar lugar al presente recurso de casación, sin expresa imposición de las costas procesales a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.