STS, 10 de Junio de 2003

La Administración del Estado, formuló demanda ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, sobre conflicto colectivo, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminaba suplicando se dicte sentencia por la que se declare: la no conformidad a derecho de los artículos 31, 33 y 36 del Convenio Colectivo de Personal Laboral de Centros Publificados del Departamento de Educación, Universidades e investigación del Gobierno Vasco. El acto de intento de conciliación ante la Subdirección General de Mediación, Arbitraje y Conciliación se celebró sin avenencia.

Admitida a trámite la demanda, se celebró el acto del juicio en que la parte actora se afirmó y ratificó en la misma, oponiéndose las demandadas comparecidas, según consta en acta. Y recibido el juicio a prueba, se practicaron las propuestas por las partes y declaradas pertinentes.

Con fecha 18 de junio de 2002, se dictó sentencia por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, cuya parte dispositiva dice: "Que, previa estimación de la excepción de falta de legitimación activa interpuesta por la demandada ELA-STV, desestimamos la demanda interpuesta por el Abogado del Estado en la representación que ostenta y de conformidad con lo ordenado por el Delegado del Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y sin entrar a conocer del fondo de la cuestión se absuelve a los demandados GOBIERNO VASCO, ELA/STV, CC.OO., STEE-EILAS, LAB y FETE-UGT, sin hacer pronunciamiento sobre costas".

En la anterior sentencia se declararon probados los siguientes hechos: "1.- Por resolución de treinta de julio de dos mil uno, del Director de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, se dispuso el registro y la publicación del Convenio Colectivo de Personal Laboral de Centros Publificados, del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco, cuyo ámbito territorial comprende todo el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicación que se llevó a efecto en el Boletín oficial del País Vasco de fecha 30 de julio de dos mil uno. 2.- El artículo 31.3, párrafos segundo y tercero de dicho convenio dice: "Se concederá permiso para visitar a parientes hasta 2º grado de consanguinidad que estuvieran cumpliendo penas privativas de libertad, por el tiempo que resulte necesario para ello, siempre y cuando las visitas no puedan efectuarse fuera del horario de trabajo. El tiempo disfrutado en virtud de los permisos contemplados en este apartado, que no darán derecho a retribución alguna, podrán ser objeto de la recuperación horaria correspondiente, conforme al efecto se disponga por las direcciones de los centros, atendiendo a las necesidades del servicio. Se hará constar en los correspondientes partes y en ningún caso generarán sustitución". El artículo 35 del mismo, se titula: "Situación de cumplimiento del servicio militar o prestación social sustitutoria". Y contiene el siguiente texto: "1. La situación de servicios especiales para el cumplimiento de servicio militar o prestación social sustitutoria, se declarará al trabajador sin otro requisito que el de justificar la orden de incorporación. 2. El trabajador se reintegrará al servicio dentro de los 30 días naturales siguientes a aquel en que hubiere terminado el cumplimiento del servicio militar o prestación social sustitutoria. 3. Se percibirá como ayuda económica el importe equivalente a dos pagas extraordinarias. Aquel personal que estuviere cumpliendo penas por insumisión recibirá por parte del Departamento de Educación un tratamiento análogo al contemplado en el contenido del presente artículo". En materia de retribuciones, su artículo 36 párrafo primero dice: "Las retribuciones para el año 2000 quedan determinadas conforme resulta de la aplicación de un incremento general del 2% respecto de las correspondientes a 1999, según dispone la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el citado año, más el que resulte de la distribución del fondo previsto así mismo en el texto presupuestario y que habrá de aplicarse a objetivos como la reordenación de las retribuciones, la redistribución equilibrada de efectivos y la incentivación de la mejora de la productividad". 3.- El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, por orden del Delegado del Gobierno en Comunidad Autónoma del País Vasco, presentó escrito ante esta Sala en fecha 15 de julio de dos mil dos, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba pertinentes, solicitaba se admitiese y se tuviese por formulada demanda de conflicto colectivo, y se dictase sentencia declarando la no conformidad a derecho de los artículos 31,33 y 36 del Convenio Colectivo del Personal Laboral de Centros Publificados del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco".

Preparado recurso de casación por la Administración del Estado, se ha formalizado ante esta Sala, mediante escrito de fecha 27 de noviembre de 2002, en él se consignan los siguientes motivos: PRIMERO.- Al amparo del art. 205.c) de la Ley de Procedimiento Laboral, por infracción del art. 24.1 de la Constitución. SEGUNDO.- Al amparo del art. 205.e) de la Ley de Procedimiento Laboral, por infracción del art. 24.1 de la Constitución, arts 90.5 del Estatuto de los Trabajadores y arts. 161 y 162 de la Ley de Procedimiento Laboral. TERCERO.- Al amparo del art. 205.e) de la Ley de Procedimiento Laboral, por infracción de los arts. 22 y siguientes de la Ley 6/1997 de 14 de abril.

Evacuado el traslado de impugnación por las partes recurridas personadas, y emitido el preceptivo informe del Ministerio Fiscal, en el sentido de considerar improcedente el recurso, se declararon conclusos los autos y se señaló para votación y fallo el día 3 de junio de 2003.

La Administración de Estado pretende en el presente recurso de casación ordinaria que se le reconozca el derecho a impugnar por sí misma, sin la mediación de la autoridad laboral de la Comunidad Autónoma del País Vasco, varios artículos del convenio colectivo del personal laboral de los centros "publificados" (antiguos centros privados que fueron integrados en la red educativa pública) del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco (2000). Tal legitimación activa le ha sido negada al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma por la sentencia recurrida, dictada en "única instancia" por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el 18 de junio de 2002 (rec. 8/02), en la modalidad procesal de impugnación de convenios colectivos (art. 161 y siguientes de la Ley de Procedimiento Laboral), en virtud de la competencia objetiva que asigna a las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas el art. 7.a. de la propia Ley de Procedimiento Laboral (LPL).

La sentencia recurrida ha estimado la excepción interpuesta por el sindicato ELA-STV de falta de legitimación activa de la Administración del Estado para entablar la demanda, llegando en consecuencia a la conclusión de que no había lugar a resolver la cuestión de fondo planteada en ella. Según afirma la propia sentencia recurrida en su fundamento primero, la demanda del Delegado del Gobierno se interpuso al amparo del art. 161 LPL, que invocó en el escrito de formalización de la misma, en apoyo de la legitimación activa de la Administración del Estado, diversas sentencias y resoluciones de la Sala de lo Contencioso-administrativo y de la Sala de conflictos del Tribunal Supremo.

El art. 161 LPL, de cuya interpretación depende principalmente la decisión del caso, dispone dos vías distintas de impugnación de los convenios colectivos de trabajo. Una es la impugnación "de oficio ante el Juzgado o Sala competente mediante comunicación remitida por la autoridad laboral correspondiente" (art. 161.1 LPL), vía que puede ser utilizada por propia iniciativa de la autoridad laboral, o, "si el convenio colectivo no hubiera sido aun registrado", a solicitud bien de "los representantes legales o sindicales de los trabajadores o los empresarios" bien de los terceros lesionados" por el mismo (art. 161.2 LPL). La otra vía de impugnación del convenio colectivo es directa o inmediata, en el sentido de que el acceso a la jurisdicción no requiere intervención alguna de la autoridad laboral competente ; el precepto legal que la establece dice literalmente así: "si la autoridad laboral no contestara la solicitud (a la que se refiere el art. 161.2 LPL) .. .en el plazo de quince días, la desestimara, o el convenio colectivo ya hubiere sido registrado, la impugnación de éste podrá instarse directamente por los legitimados para ello por los trámites del proceso de conflicto colectivo" (art. 161. 3 LPL).

Junto a las normas de procedimiento anteriores, el propio art. 161 LPL establece dos títulos o causas distintas de impugnación de los convenios colectivos de trabajo. Una es la "ilegalidad" o "conculcación de la legalidad vigente". Y la otra la "lesividad" o perjuicio ilegítimo grave al "interés de terceros".

Como sujetos titulares de la acción "directa" de impugnación de regulaciones o disposiciones convencionales, el art. 161.3 LPL menciona genéricamente a los legitimados para ello". Esta mención genérica del art. 161.3. LPL se concreta más adelante en el art. 163.1 LPL. Tal precepto afirma, en lo que aquí interesa, que "la legitimación activa para impugnar un convenio colectivo" se atribuye "a) si la impugnación se fundamenta en la ilegalidad del convenio, a los órganos de representación legal o sindical de los trabajadores, sindicatos y asociaciones empresariales interesadas", y "b) si el motivo de la impugnación fuera la lesividad del convenio, a los terceros cuyo interés haya resultado gravemente lesionado".

Lo que caracteriza a la acción de oficio de impugnación de convenios colectivos atribuida a la autoridad laboral, distinguiéndola de la acción directa, es la inserción en el procedimiento de tramitación oficial de los convenios colectivos de eficacia general regulados en el Título III del Estatuto de los Trabajadores (ET). Ello explica la mención expresa de aquélla y no de ésta el art. 90.5 de dicha Ley sustantiva, que prevé este posible trámite, junto con los de registro, depósito y publicación en periódico oficial.

Son todas estas disposiciones legales las que hay que desentrañar e interpretar, conjuntamente con los preceptos constitucionales y legales que forman su entorno sistemático, para resolver el caso con arreglo a derecho. Pero antes interesa, si se quiere tener una idea cabal de lo que está en juego en el litigio, exponer las regulaciones convencionales que lo han originado.

Las disposiciones cuya anulación se ha pedido por la parte demandante son los artículos 31.3, 33 y 36 del citado convenio colectivo de trabajo del personal de centros educativos "publificados" (2000). Conviene advertir que la inserción del mismo en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma del País Vasco se llevó a cabo el 30 de julio de 2001, aunque su vigencia se retrotrajera a 1 de enero de 2000 (art. 3).

El art. 31.3 del convenio colectivo en litigio prevé la concesión de permisos por razones familiares, cuya causa sea la visita a parientes internados en centros penitenciarios ; dice lo siguiente : "Asímismo se concederá permiso para visitar a parientes hasta el segundo grado de consanguinidad que estuvieran cumpliendo penas privativas de libertad, por el tiempo que resulte necesario para ello, siempre y cuando las visitas no puedan realizarse fuera del horario de trabajo.- El tiempo disfrutado en virtud de los permisos contemplados en este apartado, que no darán derecho a retribución alguna, podrá ser objeto de la recuperación horaria correspondiente, conforme al efecto se disponga por las direcciones de los centros, atendiendo a las necesidades del servicio. Se hará constar en los correspondientes partes y en ningún caso generarán sustitución". Según la Administración del Estado, la ilegalidad de esta regulación convencional radicaría en que introduce un permiso o licencia de trabajo que no está previsto en el art. 37 ET.

El art. 33 del propio convenio del personal laboral de centros educativos "publificados" del País Vasco regula la situación de cumplimiento del servicio militar o prestación social sustitutoria, configurándola como "situación de servicios especiales", que "se declarará sin otro requisito que el de justificar la orden de incorporación", y durante la cual "se percibirá como ayuda económica el importe equivalente a dos pagas extraordinarias". La disposición cuya anulación se pide es ésta que extiende al personal laboral la situación jurídico-administrativa de servicios especiales, y además la que expresa el pasaje final del artículo, que dice así: "Aquel personal que estuviere cumpliendo penas por insumisión recibirá por parte del Departamento de Educación un tratamiento análogo al contemplado en el contenido del presente artículo". Los problemas de legalidad de la disposición reproducida estribarían de un lado en que incorpora al ámbito de las relaciones del personal de régimen laboral una situación (la de "servicios especiales") que está prevista exclusivamente en la función pública ; y de otro lado en que el tratamiento "análogo" de los insumisos que no atendieron el deber establecido en el art. 30.1. CE respecto de los que sí cumplieron el servicio militar o la prestación social sustitutoria, se opone a los mandatos de los artículos 527.3 y 604 del Código Penal; preceptos que establecen para los insumisos (recuérdese que el convenio colectivo impugnado se refiere al año 2000) penas de inhabilitación, que incluyen la "incapacidad para desempeñar cualquier empleo o cargo" en el sector público.

El art. 36 del mismo convenio colectivo contiene criterios generales sobre fijación de las retribuciones del personal comprendido en su campo de aplicación. En un primer pasaje, que no se discute en el recurso, declara que "las retribuciones para el año 2000 quedan determinadas conforme resulta de la aplicación de un incremento general del 2 % respecto de las correspondientes a 1999". El segundo pasaje de esta disposición convencional sí es cuestionado; en él se prevé que las citadas retribuciones del año 2000 contarán con una fuente adicional de financiación que es el "fondo" creado en la legislación de Presupuestos de la Comunidad Autónoma "que habrá de aplicarse a objetivos como la reordenación de las retribuciones, la redistribución equilibrada de efectivos y la incentivación de la mejora de la productividad". Según la Administración del Estado, esta regulación convencional de las retribuciones sería ilegal en cuanto que introduce factores de incremento de las mismas que no están previstos en la legislación presupuestaria del Estado, de derecho necesario absoluto en este punto.

La motivación de la sentencia recurrida se ha extendido en una exposición detallada de las posiciones de las partes y del Ministerio Fiscal sobre las cuestiones de fondo, relativas a la legalidad de las claúsulas convencionales reseñadas ; pero no se pronuncia sobre ellas, por el ya apuntado entendimiento de que la Administración del Estado carece de legitimación para impugnar tales disposiciones. Por su parte, el rechazo de la legitimación activa de la Administración del Estado para la reclamación jurisdiccional planteada se sostiene también de manera detenida en la sentencia impugnada, sobre la base de tres líneas de argumentación, que, según se apunta, siguen doctrina contenida en anterior sentencia de la propia Sala del País Vasco de 28 de mayo de 2002.

La primera línea argumental atiende a los preceptos de la Constitución (art. 149.1.7ª) y del Estatuto de Autonomía del País Vasco, aprobado por Ley Orgánica 3/1979 de 18 de diciembre (artículos 10 y 12.2), en los que se sustenta y materializa la transferencia de competencias del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco, en materia de ejecución de la legislación laboral, y específicamente en materia de convenios colectivos. La conclusión del argumento es que, a efectos de negociación colectiva, la "autoridad laboral" aludida en los artículos 90.5 ET y 161.1 y 2 LPL es la correspondiente a la Administración de la Comunidad Autónoma.

Una segunda línea de argumentación de la sentencia recurrida se desarrolla alrededor del art. 161 LPL. Dice al respecto la Sala de lo Social del País Vasco que "quién está legitimado para articular el procedimiento del art. 161 de la Ley de Procedimiento Laboral es quién ostenta la cualidad de autoridad laboral dentro de la Comunidad Autónoma". En lo que concierne específicamente a la vía de impugnación por lesión o perjuicio grave de intereses legítimos, la sentencia afirma que "el Estado no puede contemplarse como tercero perjudicado de la negociación colectiva, pues en este caso ni tan siquiera actúa como empresario, sino atribuyéndose un carácter de defensor de la legalidad que no tiene atribuido".

La tercera línea de razonamiento de la sentencia recurrida se construye sobre la interpretación conjunta del art. 23.6 de la Ley 6/1997 del Gobierno, y del art. 3 de la Ley 30/1992 de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. De acuerdo con el art. 23.6 de la Ley 6/1997 - según la argumentación de la sentencia impugnada -, entre las facultades del Delegado del Gobierno figuran las de velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas constitucionalmente al Estado, y por la correcta aplicación de su normativa, promoviendo y utilizando las vías jurídicas predispuestas por el ordenamiento ; pero este precepto - continúa la propia sentencia recurrida - ha de compaginarse con el principio de cooperación y colaboración entre Administraciones Públicas expresado en el art. 3 de la Ley 30/1992, lo que - concluye el argumento - veda la "acción directa a los tribunales", que debe ser sustituida por "requerimientos o comunicaciones que insten a la autoridad laboral al ejercicio de sus competencias si se estiman legítimas".

Todas las alegaciones del recurso de la Administración del Estado están centradas exclusivamente en la cuestión procesal de la legitimación activa, sin que las alegaciones sobre el fondo del asunto contenidas en la demanda se hayan planteado de nuevo en la presente vía impugnatoria. Nos debemos ceñir por tanto aquí a dicha cuestión procesal, que en cualquier caso es previa en el desarrollo lógico del enjuiciamiento del litigio. El Abogado del Estado la aborda en tres motivos distintos, que no se corresponden exactamente pero que tienen bastante que ver con las tres señaladas líneas argumentales de la sentencia recurrida.

El primer motivo denuncia lesión del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva sin indefensión. Sostiene la parte recurrente que el derecho a la tutela judicial efectiva garantiza el acceso a la jurisdicción, para la defensa de sus derechos e intereses legítimos, no sólo a las personas físicas sino también a las personas jurídicas, y dentro de estas últimas a las personas públicas. A su vez, el concepto de interés legítimo - sostiene el Abogado del Estado, con apoyo abundante en jurisprudencia constitucional -incluye el interés de la Administración del Estado en procurar una depuración del ordenamiento jurídico de las distintas normas o disposiciones de los convenios colectivos que pudieran contravenir lo dispuesto en las leyes. La conclusión del motivo es que "la decisión del tribunal sentenciador" vulnera el ordenamiento jurídico en cuanto niega legitimación en el caso a la Administración General del Estado para reaccionar contra aquellas regulaciones convencionales que entienda contrarias a derecho, dando lugar así "de hecho" a "una categoría de normas que vienen a estar inmunes al control judicial".

El segundo motivo del recurso se centra en el art. 161 LPL y en la jurisprudencia constitucional y ordinaria sobre la posición del convenio colectivo de trabajo en el sistema de fuentes del ordenamiento laboral. Afirma en él el Abogado del Estado que la interpretación y aplicación del mismo efectuada en el caso por la sentencia recurrida es contraria a la "hermeneútica necesariamente extensiva de la legitimación activa" que "patrocina la jurisprudencia", tanto constitucional como ordinaria, para hacer valer la inserción del convenio colectivo "dentro de un previo sistema normativo de fuentes en el cual ocupan un lugar siempre subordinado a la ley".

El tercer motivo del recurso sostiene que El Estado conserva en todo caso facultades o competencias de control de la legalidad de los convenios colectivos de trabajo con base en lo dispuesto en los artículos 22 y siguientes de la Ley 6/1997 del Gobierno, y en jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. El resumen de la alegación podría ser el siguiente, utilizando los propios términos del escrito de formalización del recurso: "la figura del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas, y en la del País Vasco en particular, personifica toda una serie de competencias para asegurar la mejor eficacia de la legislación laboral, sin que ello implique en ningún caso que queden vacías las competencias propias de la Comunidad Autónoma".

Lleva razón la sentencia de instancia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en la parte de su argumentación donde afirma que la transferencia de competencias del Estado a la Comunidad Autónoma ha significado la atribución a esta última de las funciones de "autoridad laboral" en el planteamiento de la acción de oficio para controlar el ajuste de los convenios colectivos al ordenamiento jurídico que a dicha autoridad atribuye la legislación laboral. Así lo ha declarado ya esta Sala de lo Social del Tribunal Supremo en dos sentencias recientes de 9 y 29 de abril de 2003, que han dado respuesta a sendas pretensiones de la Delegación del Gobierno en el País Vasco de asumir la posición de "autoridad laboral" a efectos de impugnación de convenios colectivos en dicha Comunidad Autónoma.

Como dicen estas sentencias, las competencias en materia laboral transferidas por el Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre registro, depósito, publicación y acción de oficio sobre ilegalidad o lesividad del convenio colectivo, corresponden en principio a la "autoridad laboral", cualidad que en la legislación vigente, dado que el convenio colectivo impugnado no rebasa en su ámbito territorial el de la Comunidad Autónoma, ostenta, por transferencia de la Administración del Estado, el organismo competente de la Administración de la Comunidad Autónoma. Siendo ello así, la declaración de que la Administración del Estado carece a partir de dicha transferencia de legitimación activa para ejercitar la acción de oficio de impugnación del convenio colectivo prevista en los artículos 90.5 ET y 161.1 y 2 LPL, no vulnera la tutela judicial efectiva del poder público demandante. En los términos de la sentencia citada de 9 de abril de 2003, la legitimación de la Administración Pública para dicha acción de oficio constituye un supuesto de "legitimación extraordinaria", que "precisa inexcusablemente de una cobertura legal que de manera inequívoca la atribuya a sujetos determinados", lo que se da en el caso respecto de la autoridad laboral de la Comunidad Autónoma.

Ahora bien, la atribución de la acción de oficio para impugnar los convenios colectivos de trabajo, atribuida en la legislación vigente a la Comunidad Autónoma y no al Estado, no significa que éste se vea privado de la facultad de combatir por vías jurisdiccionales aquellas disposiciones o regulaciones convencionales que considere contrarias a derecho. Ya lo apuntábamos en nuestra sentencia precedente de 29 de abril pasado, donde se afirmaba que tal atribución de la acción de oficio a la Comunidad Autónoma no crea una categoría de normas convencionales eventualmente "inmunes al control judicial", en cuanto que dicho control, además de por la vía de la acción de oficio, puede ser instado por los sujetos colectivos mencionados en el art. 163.a. LPL, para impugnar la ilegalidad del convenio, o "por los terceros cuyo interés haya resultado gravemente lesionado".

Esta vía de la lesión del interés de la Administración General del Estado en la defensa del Estado de Derecho ha sido la que en definitiva se ha utilizado en el presente caso. El Delegado del Gobierno, a diferencia de lo que ocurría en los litigios resueltos en las sentencias citadas de 9 y 29 de abril pasado, no pretende aquí asumir la competencia de autoridad laboral que interviene en la tramitación oficial del convenio colectivo de eficacia general, sino que invoca un título de intervención más general, que es la defensa de la ley y del funcionamiento regular del sistema de fuentes frente a posibles vulneraciones provenientes de la autonomía colectiva reconocida a los representantes de los trabajadores y empresarios. Tal defensa de la ley frente a posibles contravenciones de los convenios colectivos se refiere en el supuesto más frecuente a la legislación laboral sobre condiciones de empleo y trabajo, pero puede referirse también, como pone de relieve el presente caso, a la legislación administrativa, a la legislación presupuestaria y a la propia legislación penal.

Planteado en estos términos y por esta adecuada vía, el recurso debe ser estimado. La sentencia recurrida ha interpretado y aplicado de forma no ajustada a derecho el art. 161 LPL en relación con el art. 163.1 LPL, al desconocer que el interés de la Administración General del Estado en la defensa de la legalidad puede ser lesionado por las infracciones de la ley y del ordenamiento jurídico contenidas en regulaciones o disposiciones convencionales, negando así el interés legítimo del Delegado del Gobierno en recurrir a las vías jurisdiccionales establecidas para depurar tales posibles infracciones.

Debemos declarar, en suma, la legitimación activa de la Administración del Estado para la impugnación de los convenios colectivos de trabajo por la vía de la acción directa expresamente prevista en el art. 161.3 LPL. A esta conclusión, que se desprende de la mera consideración aislada de dicho precepto procesal, se ha de llegar también, forzosamente, a la vista de otros mandatos o preceptos constitucionales y legales, y atendiendo a una muy nutrida jurisprudencia constitucional y ordinaria. Nos vamos a referir a todo ello en los fundamentos o considerandos siguientes, afirmando en primer lugar la exigencia de control por parte del Estado de los contenidos de la negociación colectiva, pasando luego a declarar a efectos de la resolución del caso cuáles son las atribuciones en la materia de la autoridad laboral y de la Administración General del Estado, y señalando por último el alcance y naturaleza del principio de colaboración o cooperación entre Administraciones Públicas en este ámbito de las relaciones colectivas de trabajo.

La autonomía colectiva debe considerarse, de acuerdo con la doctrina científica y jurisprudencial, uno de los principios informadores del ordenamiento laboral. Pero la idea de que la autonomía colectiva de los representantes de los trabajadores y empresarios pueda suponer la exclusión de la función característica del Estado de asegurar "el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular" (CE, preámbulo) ha sido descartada por el Tribunal Constitucional desde la primera sentencia en la que trata de cuestiones relativas a las fuentes del ordenamiento laboral, que es la sentencia 11/1981 de ocho de abril. La hipótesis de que el derecho a la negociación colectiva se ejercite al margen del Estado - afirma dicha sentencia - "no puede ser acogida, pues resultaría paradójico que existiera una bolsa de absoluta y total autonomía dentro de una organización, como el Estado", al cual es consustancial, "por definición", "un factor heteronómico". Así pues, en cuanto "principio del derecho" que preside la ordenación de las relaciones laborales, la autonomía colectiva admite limitaciones siempre que sean justificadas, y la "justificación - declara la STC 11/1981, a propósito de los medios de solución de los conflictos colectivos de trabajo, pero con una fórmula de indudable valor general - puede hallarse en el daño que el puro juego de las voluntades particulares y las situaciones que de él deriven puede irrogar a los intereses generales" (fundamento jurídico vigésimocuarto, al final).

Partiendo de la premisa anterior, tanto la jurisprudencia constitucional como la jurisprudencia ordinaria se han referido en multitud de ocasiones a la exigencia de "respeto a las leyes" por parte de las normas paccionadas, una exigencia que resulta imprescindible por razones obvias en el Estado de Derecho, y que se enuncia además con claridad y reiteración en los artículos 85.1 y 90.5 ET. A esta preeminencia de la ley sobre lo dispuesto en los convenios colectivos se refieren expresamente en la jurisprudencia constitucional, entre otras muchas, la STC 58/85 (sobre límites de la regulación de la jubilación forzosa en los convenios colectivos) y la STC 210/1990 (que declara la prevalencia de una nueva regulación legal de jornada máxima respecto de disposiciones convencionales precedentes). Idéntica doctrina consolidada encontramos en la jurisprudencia ordinaria, donde podemos citar, también entre una multitud de resoluciones, la STS de 22 de marzo de 1988 (donde los topes legales de las pensiones de jubilación con cargo a fondos públicos se imponen a cláusulas convencionales) y la STS de 8 de junio de 1995 (que declara el carácter de derecho necesario absoluto de los topes de los incrementos salariales establecidos el las leyes de los Presupuestos del Estado respecto de los convenios colectivos del personal de las Administraciones Públicas).

Por ministerio de la ley, la defensa del interés general del Estado frente a posibles infracciones de la legalidad por parte de la autonomía colectiva corresponde en principio, en supuestos litigiosos como el presente de competencias transferidas a una Comunidad Autónoma, a la "autoridad laboral" de la Comunidad Autónoma correspondiente. Pero, ateniéndonos a lo dispuesto en el art. 161.3 LPL, si dicha autoridad laboral autonómica no advierte ningún problema de vulneración o lesión del ordenamiento jurídico en las regulaciones o disposiciones convencionales cuyo control de legalidad o lesividad le corresponde de oficio en cuanto tal autoridad laboral, la impugnación de las mismas podrá instarse "directamente" por quienes tengan un "interés legítimo" para ello. Y no cabe la más mínima duda de que el Estado, y la Administración General del Estado en cuanto poder integrante del mismo, tienen no sólo un interés legítimo sino también una potestad o derecho-función de asegurar "el respeto a la ley"; respeto a la ley que, en los términos del art. 10.1. CE, en cuanto "fundamento del orden político y de la paz social", constituye la principal razón de ser del Estado de Derecho.

Esta potestad y este interés legítimo de la Administración General del Estado de plantear acciones jurisdiccionales sobre los contenidos de los convenios colectivos de trabajo pueden calificarse, a los efectos de la aplicación de las categorías conceptuales que utiliza la legislación procesal laboral, tanto de defensa de la legalidad como de reacción frente a disposiciones lesivas. En realidad, dichos títulos de legitimación se confunden en este particular supuesto; y a los dos se refiere el recurso del Abogado del Estado, que invoca en el motivo primero el interés legítimo de la Administración General del Estado en hacer "desaparecer el perjuicio" de una eventual vulneración del ordenamiento jurídico, y defiende en el motivo segundo una "legitimación activa amplia" para defender la legalidad frente a las transgresiones que puedan contener los convenios colectivos.

En efecto, la lesividad o perjuicio grave a intereses legítimos de terceros (STS 15 marzo 1993), y es cierto que la Administración del Estado tiene tal condición de tercero respecto de la negociación colectiva del personal laboral de las Comunidades Autónomas, debe ser entendida, de acuerdo con nuestra jurisprudencia, en un sentido amplio, que no se limita a intereses materiales o patrimoniales, sino que comprende también los intereses institucionales de una Administración Pública (STS 27 julio 1993, que reconoce legitimación al Fondo de Garantía Salarial para la impugnación de claúsulas convencionales que entiende fraudulentas). En cualquier caso, aunque no existiera o no se considerara aplicable esta causa de impugnación, habría que acudir a la "legitimación activa amplia" que propone la Abogacía del Estado en atención al derecho a la tutela judicial efectiva de la Administración General del Estado "en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos" (art. 24.1 CE).

En suma, la defensa de la ley y del ordenamiento jurídico en cualquiera de sus manifestaciones, y específicamente la defensa de la ley frente a posibles lesiones derivadas del ejercicio de la autonomía colectiva, comporta el reconocimiento de legitimación activa al Estado para impugnar directamente convenios colectivos, cuando, como ocurre en el caso, el Delegado del Gobierno que dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma entiende que la autoridad laboral de ésta no ha desempeñado de oficio las competencias de control que le corresponden.

La última de las líneas argumentales en que se apoya la sentencia recurrida para negar legitimación activa a la Administración General del Estado respecto de la impugnación de las claúsulas convencionales indicadas del citado convenio colectivo del personal laboral de centros "publificados" del País Vasco es, como se ha adelantado, la aplicación al caso del principio de cooperación y colaboración entre Administraciones Públicas (art. 3 de la Ley 30/1992). Según el criterio de la Sala de lo Social, a la Administración del Estado le estaría vedada en este supuesto litigioso la "acción directa a los tribunales", que debería ser sustituida por requerimientos o comunicaciones a la autoridad laboral de la Comunidad Autónoma.

La Sala no comparte esta posición. El principio de cooperación y colaboración entre Administraciones Públicas es desde luego una exigencia lógica de la organización de un Estado que debe integrar la actuación de los diversos entes territoriales que lo componen. Se trata, además, de un principio cuyo radio de acción se extiende normalmente a todos los ámbitos de la actividad de los poderes públicos, incluido desde luego el ejercicio de las competencias que corresponden a las Administraciones de Trabajo. Una de las diversas manifestaciones de este principio es la actividad de "coordinación" "con la Administración propia de la Comunidad" que asigna al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma el art. 154 CE. Pero tal actividad de coordinación de un lado genera deberes bilaterales o conjuntos de la Administración del Estado y de la Administración de la Comunidad Autónoma, y no un deber unilateral a cargo de la una o de la otra; y de otro lado no constituye un deber absoluto, sino que se impone, según el mismo precepto constitucional, "cuando proceda".

La procedencia de la actividad de coordinación y colaboración entre las Administraciones Públicas implicadas en la defensa de la legalidad y no lesividad de los convenios colectivos conduciría en nuestro caso a una conducta activa de la Administración autonómica de comunicación o consulta a la Administración del Estado de aquéllas cláusulas convencionales que a primera vista puedan resultar ilegales o lesivas; y también a una conducta activa de la Administración del Estado, si tiene noticia de las existencia de tales cláusulas antes del registro del convenio, de solicitar a la Administración autonómica que curse al Juzgado o Sala su comunicación de oficio. Pero no consta en el presente litigio que se hayan producido dichas consultas, comunicaciones o solicitudes; ni tampoco si la Administración del Estado ha tenido conocimiento previo al registro del contenido del convenio colectivo que ha decidido impugnar por vía jurisdiccional.

En cualquier caso, los artículos 161.3 y 163.1 LPL no establecen que la solicitud previa a la autoridad laboral de planteamiento de la acción de oficio sea condición indispensable para el ejercicio de la acción directa impugnatoria de cláusulas colectivas. De acuerdo con la dicción inequívoca del precepto, tal acción directa es ejercitable no sólo en los supuestos de que la autoridad laboral "no contestara la solicitud" o "la desestimara", sino también cuando concurre el mero hecho de que "el convenio colectivo ya hubiere sido registrado". Incluso en la hipótesis no probada de que las conductas exigibles de colaboración entre Administraciones Públicas no se hubieran producido, ello no hubiera invalidado la acción directa de la Administración General del Estado para impugnar las claúsulas del convenio colectivo que entiende lesivas del interés y la potestad del Estado de hacer respetar la ley.

Los pronunciamientos que se derivan de las consideraciones anteriores son: 1) la estimación del recurso, sin entrar en el fondo del asunto, que no se ha resuelto en la instancia, y que tampoco se ha debatido en este recurso extraordinario de casación; 2) la declaración de la legitimación activa de la Administración General del Estado para entablar la demanda interpuesta; y 3) la devolución de las actuaciones a la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco para que se pronuncie con plena libertad de criterio sobre las infracciones legales denunciadas.