STS, 2 de Noviembre de 2005

En el recurso contencioso administrativo núm. 802/99 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección 1ª, se dictó sentencia, con fecha 5 de noviembre de 2002 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimar el recurso contencioso-administrtivo interpuesto por el Procurador Sr. Esteve Barona, en nombre y representación de la Confederación Empresarial Valenciana, contra las resoluciones del Honorable Sr. Conseller de Empleo, Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana de fechas 25 de febrero y 1 de marzo de 1999, por las que se declara la obligación de la demandante de reintegrar sumas percibidas por convenio de colaboración en materia de formación profesional y en mérito a apreciar el incumplimiento del mismo. No se hace una especial imposición de costas ."

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la Confederación Empresarial Valenciana (CEV) se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 17 de febrero de 2003, formaliza el recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.

La representación procesal de la Generalitat Valenciana formalizó con fecha 18 de mayo de 2005 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste.

Por providencia de 8 de julio de 2005, se señaló para votación y fallo el 26 de octubre de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal de la Confederación Empresarial Valenciana interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 5 de noviembre de 2002 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia que acuerda desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquellos contra las resoluciones del Honorable Sr. Conseller de Empleo, Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana de fechas 25 de febrero y 1 de marzo de 1999, por las que se declara la obligación de la demandante de reintegrar sumas percibidas por convenio de colaboración en materia de formación profesional y en mérito a apreciar el incumplimiento del mismo.

Identifica la sentencia en su PRIMER fundamento el acto administrativo impugnado al tiempo que reseña que la pretensión impugnatoria se funda en tres motivos comunes a los dos expedientes y una especifica de cada uno de ellos (la de 25 de febrero de 1999, falta de motivación, y la de 1 de marzo de 1999, inconcurrencia del supuesto de hecho).

Sin embargo no resulta atinada la denominación de dos expedientes por cuanto la Resolución de 25 de febrero de 1999 se refiere a más de un expediente debidamente identificados como tales por la demandante en su escrito inicial de recurso así como en los documentos acompañados. Se constata que bajo los números PR 98/006 y PR 98/007 la administración tramita un expediente que no disocia por importe de 49.256.460 pesetas, correspondiente a Convenio de Colaboración en materia de Formación Profesional Continua del ejercicio 1994 y Convenio de Colaboración en materia de Formación Profesional Ocupacional del ejercicio 1994; expediente PR 98/008 por importe de 3.300.821 pesetas, relativo al Convenio de Colaboración en materia de Formación Profesional Ocupación del ejercicio de 1995; expediente PR 98/009 por importe de 26.706.841 pesetas, referente al Convenio de Colaboración en materia de Formación Profesional Continua del ejercicio de 1995. Mientras la Resolución de 1 de marzo de 1999 comprende solo el expediente PR 98/005 por importe de 172.271.649 pesetas relativo al Convenio de Colaboración en materia de Formación Profesional Ocupación y Continua del ejercicio 1993.

Ya en el SEGUNDO principia por las cuestiones comunes desechando el argumento de caducidad de los expediente, tras la invocación del art. 43.4 de la Ley 30/1992, Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPPAC, en la redacción anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero . Niega su aplicación a los expedientes no iniciados a instancia del interesado, al tiempo que adiciona que, en su caso, el cómputo del plazo de caducidad sería desde los correspondientes acuerdos de iniciación de los expedientes de reintegro en octubre de 1998. Apoya su argumentación en el contenido de la sentencia de este Tribunal de 16 de junio de 1998 .

En el TERCERO rechaza la vulneración del art. 80 de la Ley 30/1992, LRJAPPAC con soporte en la sentencia de este Tribunal de 25 de abril de 2000 que no reputa preceptiva la recepción a prueba analizando el apartado segundo del citado artículo. Adiciona que los procedimientos se incoan tras varios años de procedimiento preliminar inspector así como que la parte actora ha tenido en todo momento plena posibilidad de ameritar la justificación de las cantidades cuyo reintegro finalmente se exige.

Dedica el CUARTO a rechazar que la Generalidad Valenciana no estaba legitimada para acordar el reintegro de las sumas no justificadas por estar la misma cuestión sometida a la jurisdicción contable para lo cual se apoya en la sentencia de 13 de diciembre de 1999 que se pronuncia acerca de las competencias del Tribunal de Cuentas y de este orden jurisdiccional.

Ya en el QUINTO entra a conocer de la impugnación concreta de la resolución de 25 de febrero de 1999, la cual reputa suficientemente motivada con arreglo incluso a los criterios rigoristas sentados en la sentencia de 19 de noviembre de 2001 . Afirma que la motivación no se cumple solo con la breve frase alegada por la recurrente sino que "la realidad es que la resolución de 25 de febrero de 1999 dedica un apartado completo (el sexto) de los "fundamentos jurídicos" de la misma a la determinación de la cuantía en que procede la devolución, apartado que se subdivide en dos subapartados a) y b) que ocupan dos páginas de la resolución y respecto del que la Sala entiende que contienen la motivación, sin que se transcriba entera la motivación por obvias razones de economía y por constarle a todas las partes y figurar entera en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo".

Finalmente en el SEXTO rechaza la impugnación de la resolución de 1 de marzo de 1999 sustentada en vicio de nulidad por cuanto declara que se produce sobre un presupuesto fáctico en ese momento incuestionado como es la falta de justificación, independientemente de que, posteriormente, fueren justificadas algunas cantidades. No hay vicio predicable de la resolución impugnada. Todo ello sin perjuicio de que la Administración al ejecutar la decisión en su momento correcta pueda considerar que las cantidades en tal momento no justificadas han resultado posteriormente justificadas.

Al preparar el recurso de casación la recurrente interesaba se tuviera aquel por bien preparado contra la sentencia recaída en el proceso 802/1999 si bien con exclusión de cuanto se refiere al expediente 98/008 cuyo importe es de 3.300.821 pesetas por haber sido la solución adoptada por este Tribunal Supremo en el auto de 13 de mayo de 1999 recaído en la pieza separada de suspensión del citado recurso que, en cambio, admitió a trámite el recurso de casación en lo relativo al resto de expedientes.

Argumentos que repite al interponer el recurso de casación.

Nada dijo al respecto la Sección primera de este Tribunal al plantear mediante providencia de 27 de octubre de 2004 la posible inadmisibilidad del recurso al no haber justificado la infracción de una norma estatal o comunitaria relevante para el fallo. Por ello, tampoco se pronunció al respecto al declarar, mediante auto de 24 de febrero de 2005 la admisión del recurso de casación, tras reexaminar la causa y no apreciar la defectuosa preparación.

Procede, por lo tanto, atender al criterio de esta Sala, (por todos autos de 23 de marzo de 2001 y 22 de enero de 2004, sentencia de 9 de marzo de 2005 ), sobre que la casación contencioso- administrativa es un recurso de ámbito limitado, en lo que aquí interesa, por razón de la cuantía litigiosa, como resulta de lo establecido en el artículo 86.2.b), que exceptúa del recurso de casación las sentencias recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de 25 millones de pesetas (salvo que se trate del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, que no hace al caso). Es irrelevante, a los efectos de la inadmisión del expresado recurso, como se ha dicho reiteradamente, que se haya tenido por preparado por la Sala de instancia u ofrecido al tiempo de notificarse la resolución recurrida, siempre que la cuantía litigiosa no supere el límite legalmente establecido. No ofrece, pues duda la exclusión del expediente 98/008.

Un primer motivo de recurso se articula al amparo del articulo 88.1.c) LJCA al imputar a la sentencia quebrantamiento de sus normas reguladoras por falta de motivación que lesiona el art. 24 CE . Y que además incurre en error patente.

Defiende que había invocado vulneración por la administración del art. 80 de la LRJAPPAC por denegación de la prueba relativa a los justificantes del gasto para lo cual procede prolijamente a transcribir la demanda para luego de forma breve insistir en que la Sala ha incurrido en error patente al interpretar el art. 80.2 de la LRJAPPAC sin que la sentencia citada de 25 de abril de 2000 (afirma que en realidad es de 28 de abril de 2000) establezca que para la apertura del periodo de prueba han de darse los dos supuestos de hecho allí establecidos simultáneamente y no de forma disyuntiva.

Un segundo motivo se deduce al amparo del art. 88.1.d) LJCA por haberse dictando la sentencia con infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver la cuestión objeto de debate, en concreto los arts. 43.4 y 42.2 de la LRJAPPAC , art. 4.1. Código civil y 9.3. CE . También aquí transcribe la demanda, el razonamiento de la sentencia que combate y finalmente de forma más concisa interesa la nulidad de la sentencia al argumentar es absurda la interpretación que de los citados preceptos efectúa la Sala de instancia. Defiende que, en base en el art. 4.1 Código civil , procederá la aplicación analógica de las normas cuando estas no contemplen un supuesto especifico, pero regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón. Concluye que la caducidad procede aplicarla una vez transcurrido el plazo de tres meses.

Un tercer motivo al amparo del art. 88.1.d) LJCA imputa infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicable, en concreto del art. 80.2 y 3 de la LRJAPPAC . Afirma dar por reproducido lo argumentado en el motivo primero respecto a la motivación errónea de la sentencia que conculca el art. 24 CE. Un cuarto motivo con apoyo en el art. 88.1.d) LJCA atribuye infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto de los arts. 17 y 18 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas . También aquí transcribe lo reseñado en la demanda más el fundamento de derecho cuarto de la sentencia para luego mantener la vulneración de los precitados artículos por cuanto el Tribunal de Cuentas (proceso de reintegro por alcance A 10/00) estaba entendiendo acerca de la procedencia de acordar el reintegro de determinadas subvenciones otorgadas a la CEV. Adiciona que la sentencia del Tribunal de Cuentas de 20 de diciembre de 2002 , que acompaña con el recurso de casación, establece que unas cantidades se reintegraran a la Generalidad Valenciana y otras al Instituto Nacional de Empleo respecto subvenciones recibidas en los años 1993, 1994 y 1995 procedentes de la Fundación para la Formación Continua.

Un quinto motivo se articula al amparo del art. 88.1. d) LJCA imputando infracción de las normas contenidas en el art. 54.1. a) LRJAPPAC . Tras de nuevo transcribir lo razonado en el escrito de demanda afirma que la sentencia vulnera el art. 54.1 a) LRJAPPAC al desestimar la causa de nulidad de pleno derecho por cuanto insiste en que no contiene motivación alguna.

Un sexto motivo se deduce con base en el art. 88.1.d) LJCA por haberse dictado la sentencia con infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver la cuestión, en concreto el art. 24 CE y 53.2 de la LRJAPPAC . Otra vez reproduce los argumentos de la demanda para luego sostener que el derecho a la tutela judicial efectiva requiere que los jueces resuelvan sobre el fondo de la cuestión planteada. Mantiene que se vulnera el art. 24 más el 53.2 LRAPAC al no haberse declarado la nulidad pese a no darse el supuesto previsto en la norma.

Muestra su oposición la Generalidad Valenciana aduciendo que la sentencia de 20 de diciembre de 2002 del Tribunal de Cuentas fue estimatoria respecto a la existencia de responsabilidad contable.

Entrando ya en los distintos apartados considera que la sentencia impugnada en casación ha aplicado correctamente la doctrina relativa a que los defectos formales no son determinantes de nulidad de actuaciones.

Niega la producción de caducidad pues la fase informativa que precedió al expediente de reintegro no puede considerarse parte del expediente. Adiciona que no hubo inactividad administrativa sino que la entidad de las subvenciones prolongó la tramitación en la cual incluso la Confederación Empresarial Valenciana interesó ampliación de plazo.

Rechaza la vulneración de la normativa del Tribunal de Cuentas para lo cual acude a la propia sentencia de 20 de mayo de 2002 dictada en el procedimiento de reintegro que se pronuncia acerca de la compatibilidad del enjuiciamiento contable con la jurisdicción contencioso administrativa dada la consideración especifica y autónoma de la citada responsabilidad.

Defiende que la sede casacional no es momento hábil para una nueva valoración de la prueba.

Finalmente reitera el distinto carácter del proceso seguido ante el Tribunal de Cuentas por responsabilidad contable y el enjuiciado por este orden jurisdiccional contencioso administrativo respecto al incumplimiento de los convenios tanto por falta de justificación como las faltas detectadas en el caso de los gastos de personal en el que se puso de manifiesto que los docentes están facturando a la entidad como trabajadores autónomos cuando figuran como personal de plantilla en la misma entidad a la que facturan.

Antes de entrar en el examen de los concretos motivos del recurso resulta conveniente hacer unas precisiones respecto a la competencia de este orden jurisdiccional y la que corresponde a la jurisdicción contable.

La sentencia del Tribunal de Cuentas (TCu) de 20 de diciembre de 2002 , respecto de cuya existencia están contestes las partes, rechazó, en su fundamento de derecho tercero, la excepción de falta de jurisdicción de la citada jurisdicción contable ante el alegato de la pendencia de la causa contencioso administrativa 802/1999 ante el Tribunal Superior de Justicia de Valencia, así como la excepción de litispendencia. Para ello reproduce un criterio ya mantenido en su sentencia de 10 de mayo de 2002 . Significativamente expresa que "Cuestión distinta es que los pleitos que simultáneamente se siguen ante esta jurisdicción y la contencioso administrativa puedan llegar a producir consecuencias similares en forma de acción de reintegro, total o parcial, de la subvención objeto de litigio, circunstancias que, en su caso, habrá de abordarse de forma coordinada por los correspondientes órganos jurisdiccionales para evitar resultados contrarios a la equidad y al derecho".

El antedicho razonamiento coincide en lo sustancial con lo vertido en el fundamento de derecho sexto de la sentencia objeto de recurso de casación, es decir articula un argumento para evitar la producción de un eventual enriquecimiento injusto de la Administración.

Nuestro orden jurisdiccional contencioso administrativo también se ha pronunciado acerca de la delimitación de sus competencias respecto del orden jurisdiccional contable de una forma amplia en nuestra sentencia de 21 julio de 2004, recurso de casación, 1937/02 que resulta oportuno reiterar en aras a los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina.

Este Tribunal en reiteradas sentencias (la de 13 de diciembre de 1999 y 18 de diciembre de 2002 , entre otras) ha señalado que el art. 136 CE alude, al referirse al Tribunal de Cuentas, a las dos funciones de este órgano de relevancia constitucional: la fiscalizadora y la jurisdiccional. Y, utilizando términos del Tribunal Constitucional, mientras en aquélla el Tribunal de Cuentas es supremo pero no único, en ésta es único pero no supremo (STC 187/1988, de 17 de octubre , STC 18/1991, de 31 de enero ), ya que sus resoluciones son susceptibles de los recursos de casación y revisión ante este Alto Tribunal en los términos establecidos en su legislación específica (arts. 49 LOTCu , y 81 y siguientes de la LFTCu ). Configuración de la función de enjuiciamiento en la que también insiste el interprete constitucional en su Auto 312/1996, de 29 de octubre reiterando lo vertido en las citadas sentencias al tiempo que afirma que, conforme al art. 136 CE , el Tribunal de Cuentas es "el juez ordinario predeterminado por la Ley para el enjuiciamiento contable". Es indiscutible, pues, que el enjuiciamiento contable es "una actividad de naturaleza jurisdiccional" (ATC 664/1984, de 7 de diciembre , reiterado en STC 215/2000, de 18 de septiembre ).

Tras sentar el art. 17 LOTCu que la jurisdicción contable es necesaria e improrrogable, exclusiva y plena corresponde al art. 49 de la LFTCu circunscribir su objeto al conocimiento de las pretensiones de responsabilidad contable que se deduzcan contra todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos cuando, con dolo, culpa o negligencia grave originaren en dichos caudales a consecuencias de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario.

Esta última disposición legal, art. 49 LFTCu , en consonancia con lo dispuesto en el art. 16 LFTCu , tras tomar en consideración el art. 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y el art. 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ ), excluye del enjuiciamiento de la citada jurisdicción: a) los asuntos atribuidos a la competencia del Tribunal Constitucional; b) las cuestiones sometidas a la jurisdicción contencioso administrativa; c) los hechos constitutivos de delito o falta; y d) las cuestiones de índole civil, laboral o de otra naturaleza encomendadas al conocimiento de los órganos del Poder Judicial.

Por ello este Tribunal en su sentencia de 13 de diciembre de 1999 insiste en que el Tribunal de Cuentas "en modo alguno ejerce una jurisdicción revisora de la conformidad a derecho de disposiciones y actos de las Administraciones públicas que corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 9.4 LOPJ y art. 1.1. LJ )". Aserto reafirmado en nuestra sentencia de 18 de noviembre de 2002 en la que se admite que la certificación de descubierto impugnada en la causa allí enjuiciada y expedida en concepto de alcance provisional en liquidación general de cuentas desempeña la función de fijación provisional y "ad cautelam" de una deuda derivada por alcance y a resulta de lo que, en su día fije el Tribunal de Cuentas en procedimiento seguido conforme al art. 73 LTCu , cuya resolución definitiva sería, en su caso, susceptible de recurso de casación y revisión ante este Tribunal en los términos que resultan de los arts. 49 LOTCu y 80 a 84 LTCu .

Las condiciones exigidas por la LOTCu en relación con la LFTCu para la puesta en marcha del proceso contable también son enumeradas en los arts. 140 y siguientes de la Ley General Presupuestaria (LGP), RD Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , y su normativa de desarrollo en lo que se refiere a los expedientes administrativos de responsabilidad contable derivados de infracciones previstas en el título VII de la LGP (RD 700/1988, de 1 de julio ) con ocasión de la tipificación de las infracciones contables. Norma la citada (LGP) que subsiste en lo esencial dada la remisión al 1 de enero de 2005 de la entrada en vigor de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, Ley General Presupuestaria , sin significativas modificaciones innovadoras, salvo la ampliación de responsables, en lo que se refiere al control de la actividad económico-financiera del sector público estatal ni tampoco en el ámbito de las responsabilidades (arts. 176 y siguientes).

Responsabilidad contable con obligación de reparar el daño a la Hacienda Pública que, por tanto, corresponde exclusivamente enjuiciar al Tribunal de Cuentas ( art. 143 LGP ) en el correspondiente proceso cuando se trate de una de las acciones u omisiones culpables tipificadas en el apartado a) del art. 141.1 LGP . Mientras el resto de las infracciones contenidas en los apartados b),c),d)f) y g) del citado art. 141 LGP se dirimirán en el correspondiente procedimiento administrativo sancionador dirigido contra el sujeto infractor siguiendo las normas contenidas en el mencionado RD 700/1988, de 1 de julio . La especificidad de la jurisdicción contable conduce a que los recursos que cabe interponer, en el término de dos meses, contra la notificación de la resolución de los expedientes declarativos de responsabilidad contable lo sean ante el Tribunal de Cuentas (art. 12 RD 700/1988, de 1 de julio ) en cuanto a la obligación de indemnizar en la cuantía y plazo que proceda.

Responsabilidades también previstas por los arts. 145 y 146 de la Ley 30/1992, de 20 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPPAC ) cuando se originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, como en el caso presente, a las personas o entidades preceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector.

Observamos, pues, que en el ámbito de reintegro de subvenciones además del procedimiento de alcance el presunto responsable o beneficiario de la subvención puede ser objeto de un expediente administrativo sancionador por la comisión de alguna de las infracciones previstas en el apartado primero del art. 82 LGP el enjuiciamiento de cuya legalidad administrativa corresponde exclusivamente a este orden jurisdiccional.

Es, por tanto, perfectamente compatible la dualidad del procedimiento administrativo sancionador y del procedimiento de reintegro, del mismo modo que lo es la potestad disciplinaria y la jurisdicción contable o la actuación de la jurisdicción penal y la jurisdicción contable ( art. 18 LOTCu , STS 25 de octubre de 2002 ) al ostentar categorías jurídicas distintas y bienes jurídicos protegidos de diferente naturaleza. Se contempla el mismo hecho desde diferentes perspectivas sin que por ello padezca el principio "no bis in ídem". O, como se afirma en la Sentencia de este Tribunal de 23 de octubre de 1996, reiterado en la de 1 de marzo de 2003 "También es posible que no exista delito de malversación y sin embargo si sea exigible la responsabilidad por alcance. Sobre esta última responsabilidad, el Juez penal no puede pronunciarse. Es una competencia reservada ex lege al Tribunal de Cuentas". Se pone así de relieve el carácter meramente indemnizatorio o resarcitorio de la responsabilidad contable.

Situación esta última aquí plenamente constatable pues, en sede casacional sin oposición de la contraparte dada la especificidad de la situación, se ha justificado que hubo proceso de reintegro por alcance ante el Tribunal de Cuentas, A10/2000, en el cual fue dictada sentencia el 20 de diciembre de 2002 a cuyo tenor hemos hecho más arriba mención.

Anticipamos ya la exclusividad y plenitud de la jurisdicción contable en las materias que le están atribuidas en un proceso especial por razón de la materia ( ATC 312/1996, de 29 de octubre , STC 18/1991, de 31 de enero, 215/2000, de 18 de septiembre , etc. ) que ahora concretamos en el sentido de que conocen de todas cuantas posibles cuestiones se susciten en su ámbito abarcando tanto a las cuestiones de hecho como a la subsiguiente calificación jurídica. Pero, como ha sostenido este Tribunal en su sentencia de 18 de noviembre de 2002 , "en el bien entendido de que la actividad de dicho Tribunal consiste en aplicar la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella y declarando, en consecuencia, si existe o no responsabilidad del funcionario, absolviéndole o condenándole y, en esta última hipótesis ejecutando su decisión. Y todo ello a través de un procedimiento regulado en el título V LFTCu, en el que se diseñan los elementos subjetivos, objetivos y formales que caracterizan el proceso".

Proceso contable en el que no es ajeno lo prevenido en la LJCA . Destaquemos que la propia LFTCu remite a la Ley Reguladora del Proceso Contencioso-Administrativo en cuanto al procedimiento de tramitación con algunas especialidades (art. 71), los recursos oponibles contra las providencias y autos de la jurisdicción contable así como la regulación del recurso de apelación contra las sentencias pronunciadas por los Consejeros de Cuentas en primera instancia (art. 80). No debe olvidarse que la LJCA, en unión de las Leyes de Enjuiciamiento Civil y Criminal, por este mismo orden de prelación, se aplicarán supletoriamente en cuanto no este previsto en la LOTCu o en la LFTCu, para el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales ( Disposición final LOTCu ).

Especialidades netamente significativas que incluso alcanzan a que el recurso de casación en materia de responsabilidad contable que corresponde conocer exclusivamente a la Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal reconozca un motivo de casación, el error evidente en la apreciación de la prueba, ( art. 82.1.4 LFTCu ) no admitido actualmente en la casación ordinaria, ni civil ni contencioso-administrativa, es decir que se evidencia la existencia de normas propias. Así la vigente Ley de la Jurisdicción 29/88, de 13 de julio, cuyo artículo 86.5 establece "que las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable serán susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos y en su Ley de Funcionamiento", mantiene dicha especialidad.

Expuesto en el razonamiento tercero de esta sentencia la razón de ser del primer motivo de casación procede sin más su desestimación al haberse planteado inadecuadamente al amparo del apartado c) del art. 88.1 LJCA una pretensión que solo puede residenciarse en el apartado d) del mismo artículo. No se alega indefensión por ausencia de práctica de prueba admitida ni tampoco una denegación de prueba interesada por la recurrente en instancia sino una denegación de prueba en vía administrativa reputada ajustada a derecho por la Sala de instancia aunque calificada de errónea por la parte recurrente. Tal alegato, reiteramos, debe hacerse, en su caso, por la vía del apartado d) del nº 1 del art. 88 LJCA .

Atendido a lo vertido en el fundamento octavo si procede entrar en el examen del motivo tercero que, ahora sí bajo el apartado d) del art. 88.1 LJCA , reproduce los mismos argumentos que en el motivo primero al que remite, al imputar a la sentencia vulneración del principio de tutela judicial efectiva, art. 24.1. CE , por interpretación errónea del art. 80 de la LRJAPPAC en sus apartados segundo y tercero.

Invoca la recurrente los principios más significativos de la conocida doctrina del Tribunal Constitucional acerca del error patente imputable al Tribunal con cita precisa de la misma ( STC 158/2002, de 16 de septiembre con mención de otras muchas). Ello obliga a destacar que el error como motivo casacional no es viable en el orden jurisdiccional contencioso administrativo por cuanto la valoración de las pruebas, materia sobre la que está desarrollada los argumentos esgrimidos, incumbe a la Sala de instancia salvo que se incurra en error notorio o patente imputable al Tribunal de instancia .Error patente que para tener relevancia constitucional nos recuerda la STC 251/2004, de 20 de diciembre , con cita de otras muchas, no solo ha de ser verificable de forma clara e incontrovertible sino que ha de constituir el soporte básico de la decisión y producir efectos negativos en la esfera jurídica del recurrente.

Decíamos justamente en nuestra sentencia de 21 de julio de 2004 que no incluye nuestra norma reguladora de la jurisdicción como motivo de casación general el error de hecho en la apreciación de la prueba por cuanto fue excluido como motivo casacional en el art. 88.1. LJCA 1998 tras la implantación del recurso de casación por la Ley 10/1992, de 30 de abril . Solo existe dicha especialidad en el ámbito del recurso de casación en materia de responsabilidad contable a consecuencia de la remisión que el art. 86.5 de la vigente LJCA 1998 realiza a la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas ( art. 82.1.4 ), de promulgación previa a las reformas a las que nos venimos refiriendo. Mas aquí no se examina una sentencia del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable sino una sentencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo que reputa ajustada a derecho una denegación de prueba en un expediente administrativo de reintegro de subvenciones.

Cuestión distinta es que puede invocarse infracción de las normas del ordenamiento o de la jurisprudencia aplicable con aplicación de la legalidad fruto de un error patente. Discrepa la parte recurrente de la interpretación conferida por la Sala de instancia al precitado art. 80 LRJAPPAC así como a la sentencia en la que apoya su decisión.

Debe rechazarse el error patente en la motivación atribuido a la Sentencia de instancia en su fundamento de derecho tercero que ni es arbitraria ni irracional como para reputar inexistente la motivación de la que discrepa la recurrente, ni menos aún incurre en quiebra lógica alguna que permita calificarla como manifiestamente absurda. Defiende que en el largo período de procedimiento preliminar inspector pudo alegar la recurrente todo cuanto estimase suficiente. Conclusión con la que este Tribunal tiene que mostrar su coincidencia. No conviene olvidar que el procedimiento de reintegro iniciado por la Administración tiene su razón de ser en la abundante documentación analizada por la Inspección Provincial de Trabajo de Valencia a partir de las facturas aportadas por la recurrente para la justificación de los gastos derivados de la ejecución de los Convenios a que más arriba hemos hecho mención, la cual obra en el amplísimo expediente administrativo que acompaña a los autos del proceso objeto del recurso de casación.

No prospera el motivo.

Examinamos ahora el motivo segundo en que pretende la aplicación analógica de lo dispuesto en el art. 42 de la LRAJAPAC respecto del supuesto previsto en el art. 43, en su redacción original por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Lo primero que procede decir es que no cabe alterar la declaración de hechos probados efectuada por la sentencia de instancia, es decir que si aquella expresa que no cabe entender que los procedimientos concretos fueran iniciados en 1994, sino en octubre de 1998, a ello debe estarse. Máxime cuando tal aserto coincide plenamente con el contenido de las Resoluciones administrativas respecto a la fecha en que el Director General de Formación e Inserción Profesional acuerda la iniciación del expediente de reintegro de cantidades por indebida justificación de los convenios de formación profesional ocupacional y continua correspondiente a los ejercicios en cuestión más arriba reseñados. Ciertamente hubo, como afirma la recurrente, unos informes previos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social relativos al cumplimiento de las subvenciones dimanantes de actuaciones en que observaron un conjunto de deficiencias. Mas tales actuaciones preliminares no cabe entenderlas como iniciadoras del expediente administrativo a los efectos previstos en la LRAJAPC. Se trata simplemente de actuaciones previas a fin de determinar con carácter preliminar si concurrían o no circunstancias que justificasen la iniciación del ulterior procedimiento de reintegro mediante el acopio de la mayor información posible y la averiguación de las circunstancias concurrentes en el destino de las subvenciones en cuestión.

Una segunda consideración es la inviabilidad de la pretensión analógica de lo establecido en el art. 42 de la LRAJAPC al supuesto previsto en el art. 43.4 de la citada norma legal , en la redacción inicial dada por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , sin que su ulterior modificación por la Ley 4/1999 despliegue efecto retroactivo alguno al no movernos en derecho sancionador sino en el estricto campo del procedimiento administrativo para el reintegro de subvenciones públicas.

Tampoco prospera el motivo.

El motivo quinto se refiere a que la sentencia no aprecia la vulneración del art. 54.1.a) LRJAPPC por falta de motivación en la resolución de 25 de febrero de 1999, expedientes 98/006 a 98/009 al incrementar en más de veinte millones de pesetas la cantidad a reintegrar. Rechaza que la sentencia argumente que las dos páginas de la Resolución relativas a la determinación de la cuantía sean suficientes.

También este motivo debe ser rechazado por cuanto la Sala de instancia analiza debidamente la razón por la que entiende debidamente motivada la Resolución administrativa sin que por el recurrente se hubiere justificado lo contrario. No debe olvidarse que si resulta perfectamente viable la motivación por remisión más aún debe aceptarse una motivación como la analizada por la Sala de instancia.

El sexto motivo aduce infracción del art. 24 CE en relación art. 53.2 de la LRAPAJC al discrepar de que la determinación de lo que en definitiva haya de reintegrarse corresponda a la fase de ejecución de sentencia lo que a su entender produce enriquecimiento injusto.

Motivo que vamos a analizar en paralelo con el cuarto motivo en que se aduce infracción de los arts. 17 y 18 de la LOTC y jurisprudencia del Tribunal Supremo que no identifica en relación al fundamento de derecho cuarto de la sentencia.

Vuelve aquí a reproducir los argumentos de la demanda para luego sostener la vulneración de los arts. 17 y 18 de la LOTC por cuanto el Tribunal de Cuentas estaba entendiendo de la procedencia de acordar el reintegro de determinadas subvenciones otorgadas a la recurrente en los años 1993, 1994 y 1995, y debía decidir a quién debían reintegrarse tales cantidades si al Estado (Instituto Nacional de Empleo) o a la Generalidad. Imputa a la Generalidad una postura contraria a Derecho como resulta a su entender de la sentencia del Tribunal de Cuentas de 20 de diciembre de 2002 de la que, como expusimos anteriormente, acompaña testimonio por ser posterior a la aquí objeto de impugnación.

Lo relatado en los fundamentos precedentes conduce a afirmar que la reclamación de la cantidad cuestionada en esta causa por la Generalidad Valenciana y la suscitada en el procedimiento de reintegro por alcance más arriba mencionado tienen nexos comunes, pues, en parte, responden a idéntica subvención otorgada a igual beneficiario o destinatario de los fondos, art. 81 LGP , esto es la Confederación Empresarial Valencia.

Digamos que la declaración de responsabilidad contable de la Confederación Empresarial Valenciana tiene su razón de ser en la existencia de descubierto en las subvenciones recibidas durante los ejercicios de 1993, 1994 y 1995, procedente de la Fundación para la Formación Continua y de la Consejería de Empleo, Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana, condenando a la devolución de una determinada cantidad a la Comunidad Autónoma de Valencia y de otra al Instituto Nacional de Empleo en razón del uso duplicado de facturas justificativas de aplicación de la subvención atendiendo para la imputación a la utilización original de las facturas o al uso ulterior duplicado.

No se ha suscitado aquí si se da o no un exceso de jurisdicción atribuible al Tribunal de instancia por haber conocido de un asunto en el que estaba conociendo el Tribunal de Cuentas. Recordamos en nuestra sentencia de 21 de julio de 2004 que la incompetencia puede ser apreciada de oficio por el órgano jurisdiccional (art. 7 LJCA ) incluso en vía de recurso sin haber sido suscitada en primera instancia tal cual admitió la sentencia de este Tribunal de 21 de enero de 1986 en el marco de un recurso de apelación.

La tantas veces citada sentencia de 20 de diciembre de 2002 fue dictada por el Departamento primero de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas siendo susceptible de recurso de apelación, conforme a lo establecido en el art. 80 de la LFTCu en relación art. 85 LJCA . Nada ha dicho la parte recurrente acerca de su firmeza ni tampoco de sus vicisitudes ulteriores no obstante haberla recurrido en apelación. También hubo mutismo al respecto por la defensa de la administración recurrida, Generalidad Valenciana, al oponerse al recurso de casación mediante escrito presentado el 18 de mayo de 2005. Pese a tal silencio de las partes ,que no evidencia la necesaria lealtad procesal que ha de regir cuando se instan procesos jurisdiccionales, le consta a este Tribunal que mediante sentencia de 4 de marzo de 2004 fue desestimado el recurso de apelación nº 29/2003 interpuesto por la Abogacía del Estado y la representación procesal de la Confederación Empresarial Valenciana. Posteriormente mediante auto de 17 de junio de 2004 fue declarado desierto por este Tribunal Supremo el recurso de casación 4958/2004 preparado por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por el Tribunal de Cuentas en los mencionados autos 29/2003 devolviéndose éstos al citado Tribunal de Cuentas tras haber tenido por personado y parte en calidad de recurrido al procurador don Juan Antonio García San Miguel Orueta en nombre y representación de la Confederación Empresarial Valenciana.

Llegados aquí hemos de reiterar que, como ya hicimos en nuestra sentencia de 21 de julio de 2004 , el acto administrativo aquí impugnado lo constituye una resolución en la que se reclama una cantidad procedente de una subvención por ausencia de justificación de la debida inversión de su importe. Es decir alguno de los casos incluidos, lista tasada, en el apartado noveno del art. 81 de la LGP sobre la procedencia del reintegro de cantidades percibidas como subvenciones públicas por incumplimiento de la obligación de justificación o de la finalidad para la que fue concedida la subvención. Estamos ante el puro incumplimiento de fines impuestos al beneficiario de la subvención sin necesidad de que la conducta desarrollada ostente una naturaleza patológica.

Cuestión distinta, perfectamente compatible con el procedimiento de reintegro, lo constituyen las infracciones administrativas en materia de subvenciones tipificadas en el art. 82 LGP en que la falta de justificación del empleo dado a los fondos recibidos o el incumplimiento, por razones imputables al beneficiario, de las obligaciones asumidas como consecuencia de la concesión de la subvención, o incluso la no aplicación de las cantidades recibidas a los fines para los que la subvención fue concedida, siempre que no se haya procedido a su devolución sin previo requerimiento son sancionables mediante una multa. Siempre, eso sí, que hubiere intervenido dolo, culpa o simple negligencia, es decir los típicos elementos subjetivos configuradores de la existencia de una infracción a los que se refieren diversas sentencias del Tribunal de Cuentas objeto de recurso de casación ante este Tribunal Supremo (entre otras las de 25 de octubre de 2002, 24 de febrero y 12 de julio de 2003 ) como una de las notas características que, también, delimitan el proceso de reintegro por alcance.

Causas de reintegro que, por incumplimiento de la obligación de justificar o justificación insuficiente, también se contemplan en la normativa vigente ( art. 37 ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, LGS ) cuyo concepto de subvención (art. 2 LGS ) no ha sufrido especial modificación previéndose también la comprobación (art. 32) y cumplimiento de la finalidad (art. 14 LGS ). El procedimiento de reintegro de subvenciones continua pudiéndose iniciar a consecuencia del Informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado (art. 42) poniendo fin a la vía administrativa la resolución del procedimiento de reintegro. Es decir abriendo la posibilidad de recurso ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo para revisar el acto administrativo (art. 1 y sigs. LJCA 1998 ). Evidentemente la responsabilidad contable se defiere a la LOTCu y a la LFTCu (Disposición Adicional primera ).

Expusimos también en fundamentos precedentes que es justamente la existencia del dolo, culpa o negligencia grave la que pone en marcha el procedimiento de responsabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas como "una especie de responsabilidad civil" (en los términos del ATC 371/1993, de 16 de diciembre , reiterado en STC 215/2000, de 18 de septiembre ) derivada de una conducta constitutiva de una infracción contable cuando las personas o entidades perceptoras de subvenciones del sector público originaren menoscabo en los caudales públicos a consecuencia de actuaciones o acciones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario. Obviamente la ausencia de justificación de una inversión contraviene la normativa presupuestaria (art. 81.9 LGP ) constituyendo un elemento esencial para calificar la responsabilidad contable.

Pero el plus exigido a la responsabilidad contable por alcance se residencia en la exigencia de una condición subjetiva como es que el menoscabo en los caudales se produzca por dolo, culpa o negligencia grave del gestor de los fondos recibidos es decir muestra una proximidad a los ilícitos administrativos aunque, en el fondo, solo se pretenda un resarcimiento indemnizatorio de los perjuicios causados a los caudales públicos. La relevancia de la reparación muestra toda su intensidad desde el momento que cabe el sobreseimiento cuando se ingresa el importe del alcance, actuación que, en el campo de los ilícitos administrativos no conllevaría la inexistencia de la infracción. Sin embargo el citado dolo o negligencia grave cuya existencia exige el Tribunal de Cuentas para la adecuada configuración de la responsabilidad contable ( sentencia 1/03, de 23 de febrero TCu , RSJTCu-2003) constituye un elemento esencial por lo que se incurrirá en negligencia grave cuando no se despliega la debida diligencia ni se adoptan las medidas correspondientes para evitar el daño, previo un juicio de previsibilidad del mismo (sentencia 14/03, de 14 de noviembre del TCu, RSJTCu-2003; similar la 2/03, de 26 de febrero ).

La compleja situación administrativa acontecida en los presentes autos ha tenido su razón de ser en la conducta actora no justificando en forma lo reclamado por la administración.

No podemos desconocer el efecto prejudicial del pronunciamiento de la jurisdicción contable. Sin embargo su delimitación es compleja, ante la ausencia de regulación legal alguna tomando en consideración la tramitación paralela de un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones contra la Confederación Empresarial Valenciana y la instrucción de una causa de responsabilidad contable por alcance dirigida también contra la misma, aunque tiene elementos definitorios distintos. No obstante comparten el mismo principio de la carga probatoria que actualmente regula la LECivil 1/2000, de 7 de junio, en su art. 217 , por cuanto la responsabilidad patrimonial alrededor de la cual gira la jurisdicción contable se desenvuelve bajo iguales principios que en materia de reintegro de subvenciones.

Resumiendo:

1. el procedimiento de reintegro de subvenciones, cuya legalidad examina este orden jurisdiccional, sólo exige el incumplimiento por el beneficiario de la obligación de justificación del destino de la subvención. Por ello la resolución acordando la procedencia sobre la devolución de los fondos entregados se adopta por el órgano que concedió la subvención, en este caso el INEM, con la expresión motivada de las causas objetivas que la originan. Estamos, pues, ante un puro acto administrativo cuya anulación, en su caso, incumbe exclusivamente a la jurisdicción contencioso- administrativa. Incumbirá al ente subvencionado probar el adecuado destino de lo fondos recibidos mientras el ente subvencionador estará gravado con la carga de probar el incumplimiento de las obligaciones legalmente establecidas.

2. mientras el proceso de responsabilidad contable tiene como requisito ineludible que el menoscabo de caudales se produzca por dolo, culpa o negligencia grave del sujeto o entidad receptora de la subvención. Por tanto la sentencia condenatoria respecto al alcance de fondos o, en su caso, otra resolución que suponga la terminación del proceso, como el auto de sobreseimiento, se dicta por el Tribunal de Cuentas como jurisdicción responsable del enjuiciamiento contable, con el razonamiento motivado acerca de la concurrencia de aquel dolo, culpa o negligencia grave. Es decir requiere la concurrencia de una causa absolutamente subjetiva como es la realización de una conducta con conciencia y voluntad o una omisión grave. El fin último es la eliminación del perjuicio económico causado al otorgante de la subvención transfiriendo la responsabilidad al causante sin incidencia alguna sobre el acto administrativo del que pueda traer causa fiscalizable ante este orden jurisdiccional. También las partes deberán aportar al proceso el material probatorio pertinente.

Sentado todo lo anterior hemos concluir que ni se ha producido conculcación de los arts. 17 y 18 del TCu , que ha conocido en el marco de su estricta competencia, ni tampoco infracción del art. 24 CE en relación art. 53.2 de la LRJAPPAC al deferir a ejecución de sentencia las concretas cantidades a devolver tras haber justificado determinadas inversiones con posterioridad a la Resolución administrativa cuya impugnación inicio el proceso jurisdiccional que concluye en el presente recurso de casación.

Se rechazan, por tanto, los motivos cuarto y sexto a los que más arriba hemos hecho mención.

Es en el ámbito de la ejecución de la sentencia donde deberán adoptarse las medidas precisas, en su caso de coordinación con la jurisdicción contable, para evitar un resultado contrario a la equidad y al derecho.

A mayor abundamiento resulta oportuno añadir que el Tribunal de Cuentas en la sentencia desestimatoria del recurso de apelación 29/2003 de 4 de marzo de 2004 frente a la sentencia de 20 de diciembre de 2002 dictada en el procedimiento de reintegro por alcance A 10/00 , la cual confirma en todos sus términos, aunque en algunos de ellos por argumentos no coincidentes con los expuestos en la misma, acuerda se adopten por el órgano de instancia de la citada jurisdicción contable las medidas necesarias para coordinar la debida ejecución de la citada sentencia con la pronunciada el 5 de noviembre de 2002 por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , es decir la sentencia objeto del presente recurso de casación.

De la sentencia de 4 de marzo del 2004 del Tribunal de Cuentas resulta significativo destacar que no fue impugnada por la Generalidad Valenciana que se aquietó con la distribución de fondos públicos perjudicados que realizó la sentencia de 20 de diciembre de 2002 . También es importante resaltar que en la sentencia de apelación se afirma que la jurisdicción contable hubo de adoptar distintas soluciones, según los años afectados, para distribuir el importe del alcance de las subvenciones entre las dos administraciones concedentes -Instituto Nacional de Empleo y Generalidad Valenciana- respecto de las facturas controvertidas que fueron utilizadas válidamente ante una administración pretendiéndose luego su reutilización ante la segunda cuando las mismas ya habían sido causa de descargo ante la primera.

Finalmente afirma que la discrepancia entre las partes dispositivas de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 5 de noviembre de 2002 y de la sentencia recurrida en apelación se produce, precisamente "por el hecho de que el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conoció solamente de lo que podía y debía conocer, es decir, de las pretensiones de quienes fueron parte en ese proceso: la Generalidad Valenciana, como parte demandada, y la Confederación Empresarial Valenciana, como parte demandante, sin que compareciera en el mismo la representación del Estado. Y, así, de lo único que conoció dicha sentencia fue de la pertinencia de confirmar, como ya se ha indicado anteriormente, dos resoluciones del Honorable Conseller de Empleo, Industria y Comercio de la Generalidad Valenciana. Así en la controversia planteada ante ese órgano jurisdiccional, ni se abordó ni se pudo abordar la cuestión relativa a una posible distribución de cantidades entre dos administraciones públicas perjudicadas. En la sentencia recurrida, por el contrario, y como se ha expuesto de manera reiterada en la presente resolución, se han sustanciado dos demandas de las administraciones citadas, lo que obligó al juez de instancia a pronunciarse, entre otras muchas cuestiones, a la atinente a la distribución de cantidades. Todo ello matiza, de manera sustancial, la pretendida discrepancia invocada por la representación de la Confederación Empresarial Valenciana en su recurso, entre ambas sentencias. Lo que sí es cierto, en todo caso, es que el juez de instancia, en fase de ejecución de sentencia, deberá tomar las oportunas medidas de coordinación con el Tribunal del orden contencioso administrativo para evitar enriquecimientos injustos en los fondos de la Generalidad Valenciana".

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,