STS, 16 de Abril de 2002
| Ponente | Antonio Martí García |
| ECLI | ES:TS:2002:2674 |
| Número de Recurso | 1717/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 16 de Abril de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Abril de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 1717/97, interpuesto por Dª. Nieves , que actúa representada por el Procurador D. Antonio del Castillo Olivares Cebrian, contra la sentencia de 24 de octubre de 1.996, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 745/95, en el que se impugnaba las resoluciones del Ayuntamiento de Murcia recaídas en los expedientes sancionadores 122608, 131552, 92825, del año 1.994 y 972 del año 1.995 relativos a infracciones de la Ordenanza ORA.
Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Murcia, que no ha comparecido.
Por escrito de 7 de abril de 1.995, Dª. Nieves , interpuso recurso contencioso administrativo contra distintas resoluciones del Ayuntamiento de Murcia, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 24 de octubre de 1.996, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Estimar en parte el recurso contencioso administrativo nº 745/95 interpuesto por D. Nieves , contra las resoluciones recaídas en los expedientes sancionadores números 122608, 131552, 92825, del año 1.994 y 972 del año 1.995 del Ayuntamiento de Murcia, incoados por infracción de la Ordenanza de la O.R.A., anulando y dejando sin efecto la dictada en el expediente 131552/94 por no ser conforme a Derecho, y confirmando las dictadas en los demás expedientes, por ser conformes al Ordenamiento Jurídico en lo que aquí discutido; sin costas".
Una vez notificada la citada sentencia, el recurrente, por escrito de 8 de noviembre de 1.996, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 11 de febrero de 1.997, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
La parte recurrente, en su escrito de formalización del recurso de casación, interesa se case y anule la sentencia recurrida y se declare la nulidad de la sanción recurrida, en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMER MOTIVO.- Al amparo del nº 4 del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional por infracción de las Normas del Ordenamiento Jurídico, fundamentalmente constitucionales, y de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate, toda vez que la sentencia cuya casación interesamos declara legal una sanción impuesta en virtud de una norma aprobada por una Disposición Municipal que carece de contenido legal. SEGUNDO MOTIVO.- Al amparo del nº 4 del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional por infracción de las Normas del Ordenamiento Jurídico, toda vez que el art. 47 de la Ley 39/88 reguladora de las Haciendas Locales, permite exigir las deudas por precio público mediante el procedimiento administrativo de apremio, no permitiendo dicho artículo que se sustituya el correspondiente apremio por una sanción de tráfico. TERCER MOTIVO.- Al amparo del nº 4 del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional por infracción de las Normas del Ordenamiento Jurídico, fundamentalmente constitucionales, y de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate, toda vez que la sentencia cuya casación interesamos declara legal una sanción impuesta en virtud de una norma aprobada por una Disposición Municipal que carece de contenido legal. CUARTO MOTIVO.- Al amparo del nº 4 del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional por infracción de las Normas del Ordenamiento Jurídico, toda vez que la sentencia cuya casación interesamos permite que los Ayuntamientos puedan aprobar y colocar nuevas señales de tráfico aprobadas por los mismos, o utilizar con fines diferentes las aprobadas por el Reglamento General de Circulación. QUINTO MOTIVO.- Al amparo del nº 4 del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional por infracción de las Normas del Ordenamiento Jurídico, fundamentalmente constitucionales, y de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate, toda vez que la sentencia cuya casación interesamos declara legal una sanción impuesta en virtud de un acuerdo Municipal que carece de contenido legal."
Por providencia de 11 de febrero del 2.002, se señaló para votación y fallo el día nueve de abril del año dos mil dos, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó en parte el recurso contencioso administrativo y anulando una de las multas impugnadas mantuvo las demás, valorando en sus Fundamentos de Derecho, entre otros los siguiente: "SEGUNDO.- Como ha tenido ocasión de manifestar esta Sala en repetidas ocasiones (sentencias 934/93, de 1 de diciembre, 1014/93, de 27 de diciembre, 108/94, de 21 de febrero, 273/96, de 9 de mayo y 316/96, de 22 de mayo, entre otras), la competencia para ordenar y controlar el tráfico en las vías urbanas y para su vigilancia por medio de agentes propios, es del Municipio, siendo el órgano competente para sancionar las infracciones cometidas en dichas vías el Alcalde (art. 7. a) y 68 de R.D. Leg. 339/90, de 2 de marzo y art. 25. 2. b) de la LBRL 7/85. Por consiguiente la Ordenanza del Servicio de Regulación y Control del Estacionamiento (O.R.A.) impugnada de forma indirecta por el demandante, es dictada por el Ayuntamiento en estricta aplicación del R.D. Leg. 339/90, de 2 de marzo, que atribuye a los Municipios la regulación de los usos de la vías urbanas y la retirada de los vehículos de las mismas (art. 7.b) y c), y que prevé que el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas pueda regularse por Ordenanza municipal (art. 38.3). Es indudable, por lo tanto, que la competencia del Ayuntamiento ha sido atribuida por una norma de rango legal en materia de usos urbanos de la vía pública. El propio Código de la Circulación es su art. 12 habilitaba a los Municipios para que, dentro de las vías de sus especial jurisdicción, pudieran establecer disposiciones y ordenanzas especiales para regular la circulación de vehículos (STS 19-9- 89). Y en el mismo sentido se pronuncia el Reglamento General de Circulación (R.D. 13/92, de 17 de enero) al establecer que el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se puede regular por Ordenanza municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico incluida la retirada del vehículo. TERCERO.- Las anteriores razones también sirven para rechazar el motivo aducido con base en no tener cobertura legal la sanción impuesta por impago de un precio público. Y ello teniendo en cuenta que aquí lo sancionado no es el impago de un ingreso público, sino la vulneración del régimen de parada y estacionamiento establecido para ordenar el tráfico en las vías urbanas mediante la Ordenanza antes citada. No cabe afirmar por lo tanto que las sanciones se hayan impuesto como consecuencia del impago de un precio público. CUARTO.- El hecho de que las señales establecidas en la referida Ordenanza no se ajusten el modelo oficial no supone una vulneración del art. 58.3 LSV, que lo que impide es modificar el contenido de las señales o colocar sobre ellas o en sus inmediaciones placas, carteles u otros objetos que puedan inducir a confusión. El Ayuntamiento dentro de su competencia lo que ha hecho es instalar las señales previstas en la Ordenanza, y no modificar su contenido, no colocar otras en sus inmediaciones que induzcan a confusión. En el presente caso la parte actora no pone en duda que existieran en los lugares donde fue denunciado el vehículo, una señalización tanto vertical como horizontal a través de las oportunas marcas viales, la cual, con independencia de su formato, no era de indicación o de información, sino de prohibición o de restricción (art. 154 del citado Reglamento), ya que prohibía con toda claridad estacionar el vehículo sin obtener previamente el ticket correspondiente. QUINTO.- El derecho a la presunción de inocencia aplicable al procedimiento administrativo sancionador, significa que el ciudadano no puede ser considerado responsable de una infracción administrativa hasta que haya concluido el expediente con una resolución sancionatoria, y materialmente que la Administración no puede sancionar sin pruebas, de modo que ha de probar los hechos que imputa al presunto culpable y ha de realizar una prueba de cargo capaz de destruir dicha presunción, no gozando de ninguna facultad discrecional en la evaluación y valoración de las pruebas, en la expresión del juicio de certeza, que motive una resolución sancionatoria para ser conforme a Derecho. Por lo tanto para sancionar es preciso que la Administración practique las suficientes pruebas de cargo para desvirtuar dicho principio, ya que como dice la STC 212/1990, el mismo proscribe toda sanción impuesta por la Administración sin probanza, o sin una mínima actividad probatoria de cargo. Supone que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; de forma que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio (STC 76/1990). Aplicando los anteriores razonamientos al caso debatido cabe concluir que solamente en los expedientes en los que el controlador ha ratificado expresamente su denuncia haciendo constar su nombre y apellidos, cabe considerar su declaración como prueba testifical, y que tal prueba debe ser valorada conjuntamente con las demás pruebas practicadas para decidir si ha sido desvirtuado o no el principio de presunción de inocencia antes referido".
Ya en las Sentencias de 22 de septiembre y 15 de octubre de 1.999, 29 de mayo, 14 de julio y 25 de noviembre de 2.000, 28 de abril, 14 de julio, 6 y 28 de noviembre de 2.001 se ha pronunciado esta Sala, reiterando la potestad de los Ayuntamientos de desarrollar el Reglamento General de Circulación siempre que se respeten los principios de razonabilidad, proporcionalidad y congruencia, así como, admitiendo la validez de las Ordenanzas sobre estacionamiento de vehículos, cuando autorizan la retirada de los mismos y la exigencia de la tasa por aparcamiento; todo lo cual se conforma con lo declarado en interés de la Ley (Sentencia de 26 de diciembre de 1.996) respecto a la posibilidad de que las ordenanzas municipales reguladoras de las zonas de estacionamiento de vehículos puedan limitar el tiempo máximo que se permite tenerlo en un mismo lugar dentro de dichas zonas, y sancionar con la retirada del mismo y la consideración de infracción administrativa el infringir tales preceptos, en la medida en que al hacerlo así, se impide el equitativo reparto de tales espacios entre los eventuales usuarios.
Es de señalar también que de forma genérica la tesis de la sentencia recurrida aparece conforme con la reiterada doctrina de esta Sala más atrás citada.
Y por último se ha de significar que esta Sala por sentencia de 17 de enero de 2.002, y por dos sentencias de 23 de enero de 2.002 ha tenido ocasión de conocer y resolver otros tantos recursos de casación planteados por la misma recurrente, contra otras sanciones del mismo Ayuntamiento de Murcia, y en base a similares motivos de casación, y si todo ello sería suficiente para desestimar el presente recurso de casación, no está demás agregar algunas consideraciones sobre los cinco motivos de casación aducidos, aunque obviamente reproduciendo la doctrina sentada en las ocasiones anteriores citadas, particularmente la sentencia de 23 de enero de 2.002, recaída en el recurso de casación 6667/96.
Así en cuanto al primer motivo de casación, se ha de significar, que su desestimación obedece a la impropiedad de considerar inconstitucional el establecimiento de un precio público por el estacionamiento de vehículos en terreno de dominio público municipal, al estimar ausencia de habilitación legal para ello. La habilitación legal necesaria viene establecida, en cuanto a los Entes Locales por los artículos 2, 21, 48 y concordantes de la Ley de 28 de diciembre de 1.988, que considera los precios públicos como uno de los recursos financieros propios de dichas Entidades, cuya capacidad y autonomía para verificarlo con sumisión a la normativa establecida no puede ser más evidente.
No puede ser obstáculo a esta conclusión el que el Tribunal Constitucional declarase en Sentencia de 14 de diciembre de 1.995 la inconstitucionalidad de determinados apartados del artículo 24 de la Ley 8/89, dando lugar a una nueva regulación a través de la Ley 25/98 (estas dos últimas disposiciones son posteriores a los hechos contemplados en el caso debatido) que convierte en tasa -en lugar de precio público- la contraprestación pecuniaria por la utilización o aprovechamiento especial del dominio público. Cualquiera que sea el nombre que se le otorgue la Ley de Haciendas Locales sigue siendo título habilitante suficiente para su establecimiento.
En los motivos segundo y tercero, respectivamente se aduce, por una parte que en todo caso el importe del precio público es cobrable por la vía de apremio (sin que ello faculte al Ente Local para configurar como sanción administrativa el impago de la cantidad estipulada para estacionar su vehículo en la vía pública), y por la otra, la falta de legalidad de la sanción impuesta por inexistencia de tipicidad, apoyándose en cuanto a este último argumento en lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución. Y es suficiente para desestimar estos dos motivos, dar por reproducida la doctrina de esta Sala en el segundo de los fundamentos jurídicos de la presente resolución, si tenemos en cuenta que los modos o procedimientos de efectivizar el importe de una deuda tributaria no cercenan ni limitan la potestad de la Administración para sancionar las infracciones administrativas que puedan haberse puesto de manifiesto con ocasión de dicha deuda.
Se sostiene como cuarto motivo de casación que se ha infringido por la sentencia recurrida el artículo 142 del Reglamento de Circulación al convalidar la instalación por parte del Ayuntamiento de Murcia de señales de tráfico no reglamentarias, desde el momento en que se han empleado señales inadecuadas para concretar las zonas de estacionamiento limitado y de duración asimismo limitada. Sin embargo, lo único que establece la sentencia de Murcia es que la señal empleada era lo suficientemente expresiva de la obligación de estacionamiento limitado, sin que en ningún momento pudiese inducir a confusión su significado, perfectamente captable por la recurrente, por lo que el argumento carece de consistencia.
Finalmente se replantea el antiguo problema de la credibilidad de las denuncias efectuadas por los controladores en las zonas de aparcamiento con horario limitado, sosteniendo que se ha violado el principio de presunción de inocencia del artículo 24 de la Constitución al confirmarse en la instancia la sanción impuesta al demandante sobre la única base de su testimonio, pese a que se ha declarado (Sentencia de 1 de octubre de 1.991) que dichos controladores no son agentes de la autoridad y sus manifestaciones carecen de la presunción de veracidad.
La anterior argumentación, que al igual que las anteriores se limita a reiterar en términos casi idénticos las alegaciones ya efectuadas ante el Tribunal de instancia, parte al igual que las anteriores de un presupuesto no adecuado, pues el Tribunal de instancia no ha afirmado en su sentencia que el testimonio de los controladores de la zona de estacionamiento merezca una especial credibilidad, ni que a éstos se les puede considerar como agentes de la autoridad. Basta la lectura del quinto de los fundamentos de hecho de la sentencia recurrida para constatarlo. El Tribunal ha sostenido, con toda corrección, que el testimonio-denuncia del controlador es un elemento más de prueba que ha de ser ponderado racionalmente cuando se emite en la forma reglamentariamente prevista, ratificando su denuncia inicial con expresa mención de sus circunstancias personales, y también que ha de ser valorado racionalmente en conjunto con cualesquiera otros elementos probatorios. Por lo tanto no cabe hablar de desconocimiento de la inicial presunción de inocencia que constitucional y legalmente es atribuible a todo ciudadano, cuando se ha ponderado en el curso de un procedimiento administrativo seguido con todas las garantías legales, y ratificando esa apreciación por el Tribunal de instancia, el valor de esa manifestación o denuncia, llegándose a la conclusión de su certidumbre, no tan solo por el contenido de la misma, sino por la ausencia de una explicación razonable en contrario.
Y en fin, se ha de significar, que esa tesis y valoración de la sentencia recurrida es conforme con lo declarado por esta Sala, en Sentencias de 24 de septiembre de 1.996, 22 de septiembre de 1.999 y 6 de noviembre de 2.001, para referirnos a algunas de las dictadas en los últimos tiempos.
Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por Dª. Nieves , que actúa representada por el Procurador D. Antonio del Castillo Olivares Cebrian, contra la sentencia de 24 de octubre de 1.996, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 745/95, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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