STS, 20 de Octubre de 2000

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: " FALLAMOS. Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. Francisco Javier Gallastegui Aguirrecendoya en nombre y representación de D. Juan Enrique contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 10 de Diciembre de 1990, debemos declarar y declaramos la disconformidad de la misma con el ordenamiento jurídico debiendo dictarse nueva resolución de conformidad con lo expuesto en el Fundamento de Derecho Segundo. Sin costas".

Esta resolución fue notificada al Abogado del Estado, representante de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, el día 17 de Noviembre de 1992.

LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó con fecha 20 de noviembre de 1992, escrito de preparación del recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Novena- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, acordó por Providencia de fecha 30 de noviembre de 1992, tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.

D. Juan Enrique , representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Amalia Jiménez Andosilla, compareció y se personó como parte recurrida.

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, parte recurrente, presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad del recurso y formuló un único motivo casacional, con sus correspondientes fundamentos jurídicos, suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la Sentencia recurrida, dictando en su lugar otra mas conforme a Derecho por la que se confirme la corrección del acto administrativo impugnado".

La Sala acordó por Providencia de fecha 10 de Mayo de 1993 admitir a trámite el presente recurso de casación.

La representación procesal de D. Juan Enrique , parte recurrida, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala: "dictar sentencia por la que desestimando el recurso interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, confirme la Sentencia recurrida".

Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación, votación y fallo el día 10 de Octubre de 2000, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión del único motivo casacional y mas acertada resolución del presente recurso de casación es necesario exponer los hechos y antecedentes mas significativos.

D. Juan Enrique presentó con fecha 3 de Enero de 1990, ante el Administrador de Hacienda de Madrid- Centro, escrito en el que exponía "que he tenido noticia sobre mi inclusión el 20 de enero de 1989, en el Plan de Inspección de la Unidad de la Administración de Centro, cuyo DIRECCION000 es el Inspector de Finanzas del Estado, D. Alfredo ", y el expresado acto afecta a mis derechos e intereses, es por lo que, de conformidad con lo establecido en el art. 79.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, suplico "me sea notificada en forma, la resolución por la que se acordó mi inclusión en el Plan de Actuación de Inspección de la Unidad de esa Administración de que dejé hecho mérito".

La Inspectora Regional contestó con oficio de fecha 29 de enero de 1990, en el que se limitó a decir que el acuerdo de inclusión en el Plan de Inspección se produjo por acuerdo del Inspector Regional de la Delegación Especial de Madrid de fecha 3 de Septiembre de 1987 (sic), sin mas indicaciones.

D. Juan Enrique presentó con fecha 11 de Junio de 1990 escrito dirigido a la Inspección Regional de la Delegación de Hacienda de Madrid en el que manifestó textualmente que: "la expresada comunicación (se refiere a la de 29 de Enero de 1990) no reúne los requisitos exigidos por el art. 79.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al no contener el texto íntegro del acto, ni la indicación de si es o no definitivo en vía administrativa, ni la expresión de los recursos que contra el mismo procedan, órgano ante el que hubieren de presentarse y plazo para interponerlo. De añadidura, en su oficio citado, tampoco se consignan los datos exigidos por la Orden de la Presidencia del Gobierno de 10 de Enero de 1981 y el art. 1º de la Orden de 7 de Julio de 1986. Por lo que, haciendo como hago respetuosa protesta formal; suplicando a V.S. que, habiendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, tenga por hechas las manifestaciones que contiene y, entre ellas, la protesta formal consignada, y, en virtud de las mismas rectificar la deficiencia".

El 12 de Junio de 1990, D. Juan Enrique denunció la mora y transcurridos tres meses, sin recibir contestación alguna, interpuso con fecha 29 de Octubre de 1990, ante el Ministerio de Economía y Hacienda, el que denominó recurso de alzada, contra el acto de denegación presunta, alegando esencialmente: 1º) Que su inclusión en el Plan de Inspección afectaba a sus derechos e intereses, por lo que tenía el carácter de interesado, de conformidad con lo dispuesto en el art. 23, b) y c) de la Ley de Procedimiento Administrativo. 2º) Que dicho acto debía contener el texto íntegro, con indicación de si es definitivo no y, en su caso, con expresión de los recursos, órganos y plazos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 79.2 de dicha Ley. 3º) Que la notificación era inválida; suplicando al Ministro de Economía y Hacienda que le fuera notificada la inclusión en el Plan de Actuación de la Inspección de la Unidad, cuyo DIRECCION000 es el Inspector de Finanzas del Estado, D. Alfredo , con los requisitos exigidos por el art. 79.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Sustanciado el denominado recurso de alzada, el Subsecretario de Hacienda, por delegación del Ministro, dictó resolución con fecha 10 de Diciembre de 1990, declarando inadmisible el recurso por tratarse de materia económico-administrativa, de manera que debió interponer potestativamente recurso dereposición y/o reclamación económico-administrativa, de conformidad con el Reglamento de Procedimiento Económico-Administrativo, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, además precisó que el acto de inclusión de un contribuyente en un Plan de Inspección de Hacienda, era un acto de trámite, no susceptible de reclamación.

D. Juan Enrique , representado por el Letrado D. Francisco Javier Gallastegui Aguirrecendoya, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Ministro de Economía y Hacienda de fecha 10 de Diciembre de 1990, referida, alegando en el momento oportuno, en el escrito de demanda presentado el 9 de Abril de 1991 dentro del plazo que le fue concedido, lo mismo que en vía administrativa, pero con abundante cita de sentencias relativas a los artículos 79.1 y 2, 94 y 113.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, manteniendo que era procedente el recurso de alzada ante el Ministro de Economía y Hacienda, y contra su resolución el recurso contenciosoadministrativo interpuesto, reiterando en el suplico que "se declare su nulidad (se refiere a la resolución del Ministro de Economía y Hacienda) y se disponga que por la Administración de Hacienda de Centro, de Madrid, se notifique al recurrente, con todos los requisitos legales el Acuerdo o acto administrativo por el que se le incluyó en el Plan de Actuación de la Inspección", con imposición de costas.

La ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO contestó la demanda, alegando esencialmente: 1º) Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Real Decreto Legislativo 2795/80, de 12 de Diciembre, de articulación de la Ley 39/1980, de 5 de Julio, de Bases del Procedimiento Económico Administrativo, el control de legalidad de los actos de la Inspección de los Tributos del Estado, corresponde a los órganos de la vía económico-administrativa. 2º) Que el acto de inclusión de un contribuyente en un Plan de Inspección es un acto de trámite que no determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión, ni decide directa o indirectamente el fondo del asunto, ni pone término a la vía de gestión, por lo que está excluido de impugnación independiente (arts. 113 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y 15 del Real Decreto Legislativo 2795/80, de 12 de Diciembre, citado. 3º) Que la notificación del acto inicial se realizó en forma, atendiendo la verdadera naturaleza del mismo, y el ámbito estricto de aplicación del artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección 9ª- del Tribunal Superior de justicia de Madrid, dictó sentencia, cuya casación se pretende ahora, estimando parcialmente el recurso, de acuerdo con los siguientes razonamientos, expuestos sintéticamente: 1º) Que el acto de inclusión en el Plan de Inspección ha de considerarse como de inspección de los tributos, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el art.

2. a) del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/81, de 20 de Agosto, su impugnación debió seguir la vía económico-administrativa, previa a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. 2º) Que también era posible interponer potestativamente el recurso previo de reposición, regulado en el art. 160 de la Ley General Tributaria y Real Decreto 2244/79, de 7 de Septiembre, pero el actor en lugar de ellos presentó recurso de alzada ante el Ministro de Economía y Hacienda, no obstante lo cual éste, en lugar de declararlo inadmisible, debió, de conformidad con lo dispuesto en el art. 114.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, "tramitar el citado recurso, una vez calificado adecuadamente como potestativo de reposición, poniendo en conocimiento del recurrente la necesidad de acudir, en su caso, a la vía económicoadministrativa, previa a la jurisdiccional, por lo que no habiéndolo hecho así, resulta obligado declarar la disconformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución impugnada, debiendo en consecuencia dictarse nueva resolución en el sentido antes expuesto".

El único motivo casacional es por infracción del artículo 165, apartado i) de la Ley General Tributaria, en relación con el art. 41.1.b) del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones-Económico Administrativas, "sensu contrario".

Este motivo se invoca al amparo del ordinal 4º, del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, según la redacción dada al mismo por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal.

La línea argumental que sigue el Abogado del Estado es similar a la mantenida por la Administración Tributaria en vía administrativa y en la jurisdiccional, y consiste esencialmente en que el acto de inclusión en el Plan de Inspección es un mero acto de trámite, no susceptible de reclamación económico-administrativa.

La Sala anticipa que acepta este único motivo casacional, por las razones que a continuación expone.

El Reglamento General de la Inspección de los Tributos, aprobado por Real Decreto 939/1986, de 25de Abril, precisa en su Exposición de Motivos que: "La planificación de las actuaciones inspectoras se concibe como criterio básico en el ejercicio de las funciones propias de la Inspección de los Tributos. En efecto, esta planificación supone no sólo el establecimiento de unos criterios generales para las actuaciones inspectoras, sino una regulación concreta acerca de qué titulares de Órganos han de decidir en cada caso y de forma sucesiva o eslabonada los contribuyentes objeto de las actuaciones inspectoras. De este modo la planificación no sirve sólo a los fines de una correcta organización interna de la Inspección, sino también al principio de seguridad de los administrados en orden a los criterios seguidos para decidir quiénes han de ser destinatarios de las actuaciones inspectoras".

El apartado 1 del artículo 19 del Reglamento General de la Inspección de los Tributos, referido, dispone que el Ministerio de Economía y Hacienda elaborará anualmente un Plan Nacional de Inspección utilizando, a tal efecto, el oportuno apoyo informático, con base en criterios de oportunidad, aleatoriedad u otros que estime pertinentes, y a continuación en el apartado 3, de dicho artículo, se aclara que el Plan Nacional de Inspección establecerá los criterios sectoriales o territoriales, cuantitativos o comparativos, o bien de cualquier otra especie que hayan de servir para seleccionar a los sujetos pasivos u obligados tributarios cerca de los cuales hayan de efectuarse las actuaciones inspectoras de comprobación e investigación o de obtención de información para el próximo año, y el apartado 4 añade, que una vez aprobado el Plan Nacional de Inspección y de acuerdo con los criterios recogidos en él, los Organos que hayan de desarrollar las correspondientes actuaciones inspectoras formarán sus propios planes de inspección, los cuales se desagregarán mediante comunicación escrita en planes de cada funcionario, equipo o unidad de inspección.

Es menester destacar algo que es fundamental, y es que el apartado 6, de dicho artículo 19, dispone que "los planes de los Organos que han de desarrollar las actuaciones inspectoras tienen carácter reservado y no serán objeto de publicidad", lo cual es totalmente lógico, pues lo contrario dejaría inerme a la Inspección de Hacienda, por cuanto enterados los contribuyentes que van a ser objeto en el año de que se trata de actuaciones de comprobación e investigación procederían inmediatamente a presentar las correspondientes declaraciones complementarias o las principales no presentadas, lo cual equivaldría a una permanente "amnistía" fiscal de las sanciones, dado que el artículo 61, apartado 2, de la Ley General Tributaria, según la redacción dada por la Disposición Adicional 31, de la Ley 46/1985, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, para 1986, vigente en 1989, modificó el apartado 2, del artículo 61 de la Ley General Tributaria, excluyendo respecto de los ingresos realizados fuera de plazo, sin requerimiento previo, las sanciones, pero no así los intereses de demora.

Pero hay algo todavía mas importante, que no fue tenido en cuenta por la sentencia, cuya casación se pretende, como corolario lógico de la reserva y confidencialidad de los Planes desagregados de la Inspección, y es que la Administración Tributaria no está obligada a notificar a los contribuyentes el hecho de su inclusión en un Plan concreto de Inspección, por ello carece de sentido que la sentencia de instancia mantenga que D. Juan Enrique tenía derecho a interponer potestativamente recurso de reposición, contra el acto de inclusión en el Plan de Inspección de la Unidad de Inspección de la Administración Tributaria de Madrid-Centro, y que incluso el recurso de alzada presentado ante el Ministro de Economía y Hacienda debía de calificarse como recurso de reposición y resolverse en consecuencia.

La Sala reitera que la inclusión de un contribuyente en un Plan de Inspección es un acto de trámite, reservado y confidencial, que "per se" no afecta a los derechos subjetivos del contribuyente y que no es recurrible en vía económico- administrativa, no sólo por razón de su especial carácter de reservado y confidencial, sino porque sólo son recurribles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, apartado 1, letra b), del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativa, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, "los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o pongan término a la vía de gestión", que no es el caso de autos, pero, a su vez, el acto de inclusión referido tampoco es susceptible de recurso potestativo de reposición, porque el artículo 1º, apartado 1, del Real Decreto 2244/1979, de 7 de Septiembre, por el que se reglamenta el recurso de reposición previo al económico-administrativo, dispone que "todos los actos de la Administración General o Institucional del Estado reclamables en vía económico- administrativa serán susceptibles de ser impugnados previamente en reposición con arreglo a lo que se dispone en el presente Real Decreto", lo cual implica que hay una absoluta identidad conceptual de los actos reclamables y de los no reclamables entre el recurso de reposición y las reclamaciones económico-administrativas, de donde se deduce que el acto de inclusión en un Plan de Inspección tampoco es reclamable en reposición

Lo afirmado anteriormente no ha quedado desvirtuado por lo ordenado, con posterioridad, por el artículo 26 de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, que dispone: " La Administración Tributaria hará públicos los criterios que informan cada año el Plan Nacional deInspección", sin que, obviamente, ello lleve consigo la obligación de notificar a todos y cada uno de los contribuyentes incluidos en el Plan concreto de Inspección, el hecho de su inclusión, pero sí a respetar en dicha selección los criterios señalados, como disponía y dispone el artículo 18 del Reglamento General de Inspección de los Tributos, cuyo texto es: "El ejercicio de las funciones propias de la Inspección de los Tributos se adecuará a los correspondientes planes de actuaciones inspectoras, sin perjuicio de la iniciativa de los inspectores actuarios, de acuerdo con los criterios de eficacia y oportunidad".

En consecuencia, en la fecha de autos, anterior a la promulgación de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, eran reservados y confidenciales tanto el Plan Nacional de Inspección y sus Planes desagregados, como el hecho concreto de inclusión de los contribuyentes, por tanto, lógicamente no existía, en absoluto, obligación por parte de la Administración Tributaria de notificar los actos concretos de inclusión, los cuales eran de acuerdo con la normativa entonces vigente, meros actos de trámite, de naturaleza económico-administrativa, no susceptibles de impugnación mediante recurso de reposición y/o reclamación de esa naturaleza.

A partir de la vigencia de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, el régimen jurídico ha cambiado, pero solo en parte, al disponer su artículo 26, la publicación de los criterios que informan cada año el Plan Nacional de Inspección, y así la Resolución de la Agencia Estatal de Administración Tributaria ha dictado la Resolución normativa de fecha 27 de Octubre de 1998, en cuyo apartado tercero, se dispone: "1. La Agencia (...) contará en lo sucesivo con un único Plan de Control Tributario anual. Dicho Plan se compondrá de: a) Las directrices generales del Plan, mediante la determinación de las áreas de riesgo fiscal de atención prioritaria y criterios básicos de desarrollo. Este apartado será objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado, mediante acuerdo del Director General de la Agencia. Por lo que a este apartado se refiere, y en cuanto el mismo integre el Plan Nacional de Inspección, confeccionado de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 939/1986, de 25 de Abril, por el que se aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tributos, la publicación dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero de Derechos y Garantías de los Contribuyentes. b) Los Planes Parciales de Control Tributario de las áreas de Inspección Financiera y Tributaria, Aduanera e Impuestos Especiales, Gestión Tributaria y Recaudación. c) (...)".

El Director General de la Agencia Estatal Tributaria ha acordado en las correspondientes Resoluciones, la publicación de las directrices generales de los Planes Generales de Control Tributario de 1999 y 2000.

Continúan, pues, siendo reservados y confidenciales los actos concretos de inclusión de los contribuyentes en los Planes sectoriales y desagregados de Inspección, si bien los contribuyentes dispondrán de nuevos elementos de juicio precisos (directrices y criterios) para apreciar cualquier causa o motivo que haya podido viciar la correspondiente decisión de incluirlos en el respectivo Plan de Inspección, alegación que podrán hacer cuando se inicien las actuaciones inspectoras.

La Sala estima el único motivo casacional formulado por el Abogado del Estado, lo cual implica casar y anular la sentencia recurrida.

Estimado el recurso de casación, procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 1, ordinal 3º, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate, a cuyo efecto, debe declararse inadmisible el recurso contencioso-administrativo nº 42/1991, interpuesto por D. Juan Enrique , en virtud de lo dispuesto en el apartado 1, del artículo 37 de la Ley Jurisdiccional, por no existir acto impugnable, toda vez que se trata de un acto de trámite que no decide directa, ni indirectamente el fondo del asunto, no pone término a la vía de gestión, ni hace imposible ni suspende su continuación.

No procede acordar la expresa imposición de las costas causadas por este recurso de casación y en cuanto a las de instancia que cada parte pague las suyas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución,

Estimar el recurso de casación nº 505/1993, interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia, nº 974/92, dictada con fecha 14 de Octubre de 1992 por laSala de lo Contencioso-Administrativo - Sección Novena- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 42/1991, sentencia que se casa y anula.

Declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo nº 42/1991, seguido a instancia de D. Juan Enrique , contra un acto de trámite, no impugnable, ratificando la Resolución del Ministro de Economía y Hacienda, que confirmó la denegación presunta de la petición formulada por el recurrente.

Sin expresa imposición de las costas causadas por este recurso y en cuanto a los de instancia, que cada parte pague la suyas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.