STS, 15 de Junio de 2002

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. 1) Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Frida y D. Juan Pedro , representados y defendidos por el Letrado Sr. Vila Ferrer, contra el Decreto del Ayuntamiento de Paterna de 14 de Septiembre de 1994, desestimatorio de la reposición formulada contra las liquidaciones giradas por las contribuciones especiales de las obras de apertura de la calle DIRECCION000 a DIRECCION001 , las cuales se declaran contrarias a derecho y, en consecuencia, se anulan. 2) No se hace especial imposición de costas".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PATERNA, el día 28 de Enero de 1997.

El AYUNTAMIENTO DE PATERNA, representado por su Letrado, presentó con fecha 31 de Enero de 1997 escrito de preparación del recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, acordó por Providencia de fecha 20 de Febrero de 1997 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y emplazar a los interesados ante dicha Sala Tercera.

El AYUNTAMIENTO DE PATERNA, representado por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, presentó escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que formuló dos motivos casacionales, con sus correspondientes fundamentos jurídicos, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso, case la sentencia impugnada declarando la inadmisibilidad del recurso planteado en primera instancia ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, a tenor del segundo motivo del presente recurso y, alternativamente, casar igualmente la sentencia recurrida declarando ajustados a Derecho los actos administrativos impugnados en el recurso planteado ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrida".

Esta Sala Tercera -Sección Primera- del Tribunal Supremo acordó por Auto de fecha 14 de noviembre de 1997 "declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Paterna contra la Sentencia de 17 de Diciembre de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en el recurso nº 2706/94, en lo que respecta a la impugnación de la liquidación girada por importe de 7.929.279 ptas.; y la inadmisión de dicho recurso con relación a la liquidación girada por importe de 5.052.774 ptas., declarando la firmeza de la sentencia recurrida en cuanto a esta última; sin hacer expresa imposición de las costas causadas en este incidente".

La Sección Primera de esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 23 de Diciembre de 1997 remitir las actuaciones a la Sección Segunda, en cumplimiento de las Normas de reparto entre Secciones.

Terminada la sustanciación del recurso de casación, y llegado su turno, se señaló para deliberación votación y fallo el día 5 de Junio de 2002, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los dos motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso de casación, es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

El AYUNTAMIENTO DE PATERNA practicó sendas liquidaciones por Contribuciones Especiales, por las obras de apertura de las calles DIRECCION000 a DIRECCION001 -zona B-, a los hermanos Dª. Frida y Dº. Juan Pedro por importe, respectivamente, de 5.362.623 ptas y 8.415.522 ptas, que les fueron notificadas, según afirman los recurrentes, el día 17 de enero de 1994.

No conformes con estas liquidaciones, los hermanos D. Juan Pedro y Dª. Frida interpusieron con fecha 16 de Febrero de 1994 recurso de reposición, alegando: 1º) Que las fincas eran rústicas y, por tanto, no habían obtenido beneficio o aumento de valor alguno. 2º) Que el límite máximo de la cantidad a repercutir por Contribuciones Especiales es el coste real de las obras y no el presupuestado, si aquél fuera inferior. 3º) Que el porcentaje distribuido y las cuotas asignadas son inadecuados. 4º) Que el Ayuntamiento de Paterna tenía que abonar el justiprecio de los terrenos ocupados, antes de reclamar el pago de las Contribuciones Especiales.

EL AYUNTAMIENTO DE PATERNA dictó resolución de fecha 14 de Septiembre de 1994 desestimando íntegramente el recurso de reposición.

Los hermanos D. Juan Pedro y Dª. Frida interpusieron el 14 de Diciembre de 1994 recurso contencioso-administrativo nº 2706/94 ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Con posterioridad el 24 de enero de 1995, ampliaron dicho recurso a las nuevas liquidaciones practicadas por el AYUNTAMIENTO DE PATERNA que redujo las anteriores a 7.929.270 ptas y 5.052.774 ptas.

Los recurrentes presentaron escrito de demanda en el que expusieron los hechos que consideraron necesarios, reiterando el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formularon los fundamentos de derecho que consideraron convenientes, ratificándose entre otros, en los alegados en vía administrativa.

Por último, en otro sí, pidieron el recibimiento del pleito a prueba que fue concedido, practicándose las correspondientes pruebas, con el resultado que figura en autos.

El AYUNTAMIENTO DE PATERNA se opuso, y formulados los escritos de conclusiones sucintas, la Sala dictó sentencia estimando el recurso y anulando las liquidaciones.

La Sentencia declaró como hechos probados, al igual que en la Sentencia de dicha Sala de 27 de Septiembre de 1996, dictada en el mismo expediente de Contribuciones Especiales, los siguientes:

1. - Que el AYUNTAMIENTO había adoptado Acuerdo provisional de imposición y ordenación el 30 de Abril de 1992, que fue publicado por edictos.

2. - Que tal acuerdo se elevó a definitivo el 20 de Julio de 1992.

3. - Que el Acuerdo no contenía la relación de propietarios sujetos a dichas Contribuciones Especiales.

4. - Que las obras estaban finalizando cuando se aprobó el Decreto del Alcalde de relación de bienes afectados y de las cuotas individuales.

5. - Que defirió la formación de la relación de propietarios hasta el momento de practicar las liquidaciones.

6. - Que lesionó el derecho de los sujetos pasivos a constituir la Asociación de contribuyentes - arts. 36 y 37 de la Ley 39/1989, de 29 de Diciembre, de Haciendas Locales.

La línea argumental seguida en la sentencia, cuya casación se pretende, es textualmente, como sigue: "Resulta palmario que la actuación administrativa, al deferir la formación de la relación de los propietarios afectados hasta el momento de girar las liquidaciones -tras la casi completa ejecución de las obras- ha obstado de manera grave el ejercicio de los derechos que los afectados por contribuciones especiales tienen por ministerio de la Ley.

Así, y obviando la transgresión de otros trámites normativos de menor entidad -destacados, no obstante, por la parte actora-, se ha virtualmente impedido el ejercicio de la posibilidad de colaboración ciudadana que prevén los artículos 36 y 37 de la Ley de Haciendas Locales (antes citada Ley 39/1988), de tal manera que ha de acudirse a la anulación del acto impugnado y de las liquidaciones por él confirmadas, en cuanto que el expediente administrativo justificativo de las exacciones - que es condición necesaria de las mismas- deviene por tales infracciones en invalidez -como ya ha dicho, ya declarada-, conforme al principio en tal sentido contenido en el artículo 63 de la Ley 30/1992.

La omisión de la confección de un padrón de contribuyentes, o relación de bienes o propietarios afectados hasta después de la firmeza del acuerdo de ordenación e imposición y la realización de las obras, impide el que -como se afirma en el citado artículo 36.2 de la Ley 39/1988- puedan los propietarios o titulares afectados por las obras constituirse en Asociación administrativa de contribuyentes en el período de exposición al público del acuerdo de ordenación de las contribuciones especiales, lo cual deberá hacerse por acuerdo tomado por la mayoría absoluta de los afectados, que represente los dos tercios de la cuotas que deban satisfacerse".

El primer motivo casacional se formula "al amparo del art. 95.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativo por vulneración de lo dispuesto en los artículos 34 y 36.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, y, asimismo, por vulneración de la Jurisprudencia".

La línea argumental que sigue el AYUNTAMIENTO DE PATERNA, parte recurrente, consiste, en esencia, en lo que sigue: 1º.- Que la exigencia de que la relación de propietarios conste en el acuerdo provisional de Ordenación de las Contribuciones Especiales no aparece en ninguno de los preceptos reguladores de este tributo que contiene la Ley 39/1988, de 29 de Diciembre, de Haciendas Locales. 2º.- Que los sujetos pasivos pudieron constituir la Asociación de Contribuyentes, con ocasión de la notificación por edictos y publicación en el Boletín Oficial de la Provincia nº139, de 12 de Junio de 1992. 3º.- Que invoca a su favor la Sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 11 de Abril de 1989, que precisó las distintas fases procedimentales de la exacción de las Contribuciones Especiales, que considera que cumplió.

La Sala rechaza este primer motivo casacional, por las razones que a continuación aduce.

De conformidad con lo dispuestos en la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales (arts. 28 a 36) las fases y actos administrativos, así como su contenido y requisitos, que deben seguir y adoptar los Ayuntamientos para la exacción de las Contribuciones Especiales, son los que se indican, de acuerdo con el orden cronológico siguiente:

1. Acuerdo de Imposición (provisional). El ayuntamiento en Pleno debe aprobar el acto de imposición, por el cual decide, en cada caso concreto, puesto que las Contribuciones Especiales son a partir de la Ley 39/1988, todas potestativas, exigir respecto de determinadas obras o del establecimiento o ampliación de un servicio, el reparto, en el porcentaje que establezca, del coste de dichas obras y actuaciones.

   En el Acuerdo de Imposición es obligado fundar y justificar que las obras o el establecimiento o ampliación del servicio de que se trate benefician especialmente a determinadas personas físicas o jurídicas y a las Entidades a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria.

   En este Acuerdo de Imposición es fundamental fundar y justificar razonadamente el porcentaje de reparto, mediante la adecuada ponderación entre el beneficio especial y particular y el beneficio o utilidad general, que siempre debe existir, al menos en un 10 por 100. Es preciso, por tanto, aclarar que el porcentaje máximo del 90 por 100 no significa que los Ayuntamientos puedan, sin mas, aplicarlo, a modo de autorización, sino que es necesario ponderar la relación interés general/beneficio especial, y así señalar el porcentaje correspondiente. La Sala es consciente que se trata de un análisis difícil, pero debe cumplirse hasta donde los datos disponibles lo permitan.

   Por supuesto, el Acuerdo de Imposición debe referirse, con las menciones precisas, al Acuerdo de realización de las obras, o de establecimiento o ampliación del servicio público. No es necesario "stricto sensu" que en el Acuerdo de Imposición se detalle el coste correspondiente, ni los criterios o módulos de reparto, porque estas cuestiones deben ser tratadas en el Acuerdo de Ordenación provisional, que debe adoptarse simultáneamente al de Imposición.

   EL AYUNTAMIENTO DE PATERNA adoptó correctamente el Acuerdo de Imposición, si bien anticipó en éste, el detalle de las partidas que integran el coste, las bases de reparto, y la remisión a la Ordenanza General reguladora de las Contribuciones Especiales que tenía establecida, cuestiones éstas que son propias del Acuerdo de Ordenación.

   Esta ubicación de las cuestiones referidas en el Acuerdo de Imposición es intranscendente.

   B.- Acuerdo de Ordenación (provisional). Este Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento respectivo, simultáneamente al de Imposición, se explica del siguiente modo por el artículo 34, apartado 3, de la Ley 39/1988, de 29 de Diciembre: "El acuerdo de ordenación será de inexcusable adopción y contendrá la determinación del coste previsto de las obras y servicios, de la cantidad a repartir entre los beneficiarios y de los criterios de reparto. En su caso, el acuerdo de ordenación concreto podrá remitirse a la Ordenación General de Contribuciones Especiales, si la hubiese".

   Este Acuerdo de Ordenación ha sustituido al anterior Acuerdo de Aplicación, regulado en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, con sensible pérdida de calidad técnica.

   El Acuerdo de Ordenación debe contener:

   1. El Coste de realización de las obras o del establecimiento o ampliación de los servicios, con el detalle preciso para su correcto conocimiento y aplicación del porcentaje establecido para las correspondientes Contribuciones Especiales.

      Los datos mas importantes aparecen relacionados y definidos en el artículo 31, apartado 2, de la Ley 39/1988.

      El coste total presupuestado tendrá carácter de mera previsión, pues al final debe prevalecer y tomarse el coste real, sea mayor o menor.

   2. Base imponible (cantidad a repartir entre los beneficiarios). Para determinar la base imponible se restarán del coste total las subvenciones recibidas por la Entidad Local, tal como indica el artículo 31, apartado 5 y 6 de la Ley 39/1988.

      Al resto resultante se le aplicará el porcentaje acordado en el Acto de Imposición, que como se sabe nunca puede superar el 90 por 100.

      Existen normas especiales para los casos en que las obras las realizan los concesionarios, con aportaciones de la Entidad Local (art. 31. apartados 4 y 5 de la Ley 39/1988).

   3. Relación de sujetos pasivos de la concreta Contribución especial La redacción desafortunada del apartado 3, del artículo 34 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, que al determinar el contenido del Acuerdo de Ordenación no menciona la relación de sujetos pasivos, así como la del apartado 4, del mismo artículo, en clara contradicción con los preceptos que luego expondremos, y cuyo texto es como sigue: " Una vez finalizada la realización total o parcial de las obras o iniciada la prestación del servicio, se procederá a señalar los sujetos pasivos, la base y las cuotas individualizadas, girando las liquidaciones que procedan (...)", tales preceptos, insistimos, no descartan en absoluto la necesidad técnica y la obligación jurídica de que en el Acuerdo de Ordenación deba figurar indefectiblemente la "relación de sujetos pasivos".

      En efecto, el artículo 33, apartado 2, de la misma ley, dispone que: "...una vez aprobado el acuerdo concreto de imposición y de ordenación, la Entidad Local podrá exigir por anticipado el pago de las contribuciones especiales (...)", de donde se deduce que para cumplir tal exigencia debe existir, precisamente en el Acuerdo de Ordenación. la relación de contribuyentes que van a pagar por anticipado.

      De igual modo, el apartado 3, de dicho artículo, dispone; "El momento de devengo de las contribuciones especiales (que es el momento en que las obras se hayan ejecutado o el servicio haya comenzado a prestarse) se tendrá en cuenta a los efectos de determinar la persona obligada al pago de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30, aún cuando en el acuerdo concreto de ordenación figure como sujeto pasivo quien lo sea con referencia a la fecha de su aprobación (...), de donde se deduce que la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, partió en su regulación de las Contribuciones Especiales de la necesidad y obligación jurídica, como ya hemos afirmado, de incluir en el Acuerdo de Ordenación, la relación de sujetos pasivos, como corolario de la zona de afectación singular y especial de las obras y del establecimiento o ampliación del servicio público.

   4. Criterios de reparto. Los criterios de reparto son los índices o módulos que han de utilizarse para llevar a cabo la distribución o reparto de la base imponible.

      Es de lamentar que la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, no continuara con la técnica anterior, resultado de la larga experiencia en la aplicación de las Contribuciones Especiales, último reducto de los tradicionales sistemas de reparto, tan arraigados en la historia de la Hacienda española, cuya última manifestación fueron las Evaluaciones globales en los Impuesto directos y los Convenios en los indirectos.

      Es incuestionable que no pueden formularse con el debido rigor técnico los "criterios de reparto", sin delimitar la zona afectada y sin conocer previamente la relación de sujetos pasivos y de sus propiedades y explotaciones económicas.

      Como prueba de este aserto, basta con recordar el procedimiento que se siguió en las evaluaciones globales de determinación de la base imponible a efectos de la Cuota de Beneficio del Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales, verdadero "canto del cisne" lanzado en la patria de los encabezamientos, amillaramientos, repartimientos, impuestos de cupo, distribución gremial de cuotas, etc. modos éstos de gestión, aplicados por la Hacienda Pública española, durante siglos hasta el 31 de Diciembre de 1978.

      La primera tarea del procedimiento de evaluación global, que fue la última experiencia de la Hacienda Pública del Estado, y por cierto la mas perfeccionada de los sistemas de "reparto", regulado en la Instrucción Provisional de 9 de Febrero de 1958, era la formación de las listas de contribuyentes (Regla 12ª) por cada grupo homogéneo de actividades. Esta lista se exponía al público en las Oficinas de la Organización Sindical o en los Colegios Profesionales, si se trataba de la evaluación global a efectos del Impuesto sobre Rendimientos del Trabajo Personal, y también en las Delegaciones de Hacienda, porque los interesados podían pedir la inclusión de aquellos contribuyentes que debiendo estar, no estaban incluidos.

      Los comisionados o representantes de los contribuyentes, presentaban, en la correspondiente Junta de Evaluación Global, debidamente asesorados técnicamente, los Indices básicos y de corrección ("Criterios de reparto") que una vez aprobados por los funcionarios de Hacienda, integrantes de las Juntas, servían para imputar individualmente a cada contribuyente, la parte del beneficio global aprobado por la Junta o de los ingresos si se trataba de profesionales.

      De igual modo, durante el final del siglo XIX y principios del XX, en los sucesivos "Repartimientos Generales de Utilidades", que existieron en la Hacienda municipal (1870, 1991, 1918, 1924, hasta la Ley de Bases de Régimen Local de 17 de Julio de 1945, que lo suprimió definitivamente), la lista de contribuyentes era la primera tarea a realizar, una vez conocido el déficit municipal que era lo que se repartía.

      Según la última versión, la del Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, el Repartimiento General de Utilidades consistía en repartir entre los vecinos y los hacendados (personas no residentes, con bienes y actividades en el termino municipal correspondiente) el déficit presupuestario a compensar, distribuyéndolo en proporción a las utilidades de cada vecino (parte personal) y entre los no vecinos, pero con rendimientos en el Municipio de que se trataba (parte real), y el procedimiento exigía previamente la confección de las listas de unos y otros, para que así la Junta General del Repartimiento, pudiera hacer las imputaciones individuales.

      Reiteramos que, técnicamente, en las Contribuciones especiales, la relación de sujetos pasivos, con sus características y bienes afectados, debe inexcusablemente figurar en el Acuerdo de Ordenación, como requisito previo y necesario para la elaboración de los "Criterios de reparto", como se hacía en el Acuerdo de aplicación anterior a la Ley 39/1988.

   5. Cuotas singulares.

      Por las razones ya expuestas al tratar de la inclusión de la relación de sujetos pasivos en el Acuerdo de Ordenación, ha de concluirse también, que en el mismo deben aparecer las cuotas individuales, resultado de aplicar los "criterios de reparto".

   6. Exposición al público y publicación del Acuerdo de Ordenación provisional.

      De conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 39/1988, el Acuerdo de Ordenación provisional debe ser expuesto al público y publicado en la forma que regula dicho precepto, dando audiencia a todos los interesados, durante el plazo de 30 días, para que formulen las "reclamaciones", sugerencias, observaciones, etc, que consideren convenientes.

2. Acuerdo de Imposición y de Ordenación, definitivos.

   Transcurrido el plazo de 30 días, el Ayuntamiento adoptará el Acuerdo de Imposición y de Ordenación definitivos, momento en el que se podrán iniciar las obras y las actuaciones de establecimiento o ampliación del servicio público.

   Acto seguido, aunque no forme parte "stricto sensu" del Acuerdo de Ordenación, pues se trata de un requisito para su ejecución, es lo cierto que deben notificarse individualmente las cuotas liquidadas.

   La notificación debe contener el ofrecimiento de los recursos, que serán el recurso de reposición preceptivo, regulado en el artículo 14, apartado 4, de la Ley 39/1988, que podrá formularse como dispone el artículo 34, apartado 4, sobre "la procedencia de las contribuciones especiales, el porcentaje del coste que deban satisfacer las personas especialmente beneficiadas o las cuotas asignadas".

   Sobre esta cuestión concreta, esta Sala Tercera ha mantenido en nuestra reciente sentencia de fecha 11 de Marzo de 2002 (Rec. de Casación nº 9279/1996) relativa al mismo expediente de Contribuciones Especiales, de autos, lo que sigue:

   "Pues bien, sobre la transcendencia de la omisión, en el tiempo oportuno, de los trámites referidos se ha pronunciado esta Sala, entre otras, en Sentencias de 16 de Enero de 1996, 18 y 24 de Noviembre de 1997 y 8 de Abril de 1999, dictadas bajo la vigencia del Real Decreto Legislativo 781/1986, cuya regulación, en estos aspectos, no difiere de la recogida en la vigente Ley de Haciendas Locales, antes reproducida en lo que aquí interesa.

   En las expresadas Sentencias ya dijimos que la notificación individual de cuotas no puede confundirse ni equipararse con la exposición al público y publicación que ordena el nº.5 del repetido art. 224 cuando las obras rebasan determinadas cuantías ,que va dirigida a la información general de los "·posibles" afectados, a los exclusivos efectos de que puedan solicitar la constitución de la Asociación Administrativa de Contribuyentes, como instrumento colectivo de colaboración con la Administración Municipal.

   Por el contrario las notificaciones individuales de cuotas tienen por finalidad que " los interesados" puedan formular recursos de reposición ante el Ayuntamiento, que versarán no sólo sobre " las cuotas asignadas", sino tambien sobre " el porcentaje que deben satisfacer las personas, especialmente beneficiadas" por las obras y hasta sobre "la procedencia de las contribuciones especiales"; objetivos todos ellos de directa fiscalización ciudadana sobre la actuación de la Administración Municipal, que la Ley confiere individualmente a los que estan llamados a sufragar una parte importante del coste de aquellas; control que se convertiría en ilusorio si dichas obras estuvieran ya ejecutándose cuando se practica la notificación.

   En consecuencia esa notificación individual ha de ser considerada necesaria e imprescindible y como garantia tributaria no puede dársele el tratamiento de una mera formalidad burocrática , en la que es indiferente el momento de llevarla a cabo; antes al contrario su tardía realización , al privar en la practica al contribuyente de un derecho reconocido por la Ley, constituye un vicio productor de indefensión y por lo tanto de nulidad insubsanable , como ya tiene declarado esta Sala en reiteradas ocasiones".

   La Sala considera conveniente reproducir como elemento interpretativo, la doctrina mantenida en nuestra Sentencia de fecha 4 de Diciembre de 1997 (Recurso de casación en interés de la Ley, en la que dijimos:

   "Históricamente, en el artículo 453 de la Ley de Régimen Local de 1955, se establecía que los acuerdos relativos a la ejecución de obras o instalaciones o a la implantación o mejora de servicios por los que hayan de exigirse Contribuciones Especiales no serán ejecutivos mientras no lo sea el de la imposición de éstas, a menos que el Ayuntamiento asigne cantidad bastante para dotar el gasto, aun en el caso de que no prosperase la imposición.

   Y, aunque en dicha Ley el esquema de imposición y ordenación común a todos los tributos locales está previsto en los artículos 717 y siguientes de la misma, el establecimiento de las Contribuciones Especiales necesitaba de un acuerdo singular cada vez que se quería hacer uso de las mismas para financiar las obras y servicios mencionados, de modo que, en principio, la eficacia jurídica de cada acuerdo singular de establecimiento se agotaba con el desarrollo y cumplimiento de su aplicación a cada supuesto de hecho.

   El citado acuerdo de establecimiento de las Contribuciones debía ser anterior, lógicamente, al de su propia aplicación (pues, para que un tributo sea aplicable, es preciso que, antes, exista). La perplejidad surgía porque se exigía, en cierto modo, la simultaneidad de los acuerdos de imposición de las Contribuciones y de la ejecución de las obras; cuanto más si se tiene en cuenta que el artículo 457 preveía que, acordada la ejecución de las obras, instalaciones y servicios, podía exigirse el pago de las Contribuciones; lo que parece confirmar que, en el momento de dicho último acuerdo, existía ya una aplicación del tributo, porque para exigir las Contribuciones era preciso conocer quiénes eran los obligados a su pago y en qué cantidad, amén de otras circunstancias complementarias.

   Lo lógico era entender que el artículo 453 preveía el acuerdo de establecimiento del tributo para la ejecución de una determinada obra, dado que aquél había de imponerse, en principio, específicamente, en cada ocasión; y que el artículo 457 se refería al acuerdo de ejecución de las obras contenidas en los expedientes que reflejan documentalmente el resultado de la aplicación del tributo (aprobándose, pues, en dicho acuerdo, tanto la obra a ejecutar como el sistema previsto para financiarla).

   En la sentencia de esta Sala de 3 de diciembre de 1970 se indicaba que no era válido confundir el momento de la imposición o establecimiento de las Contribuciones Especiales con el de su ordenación o reglamentación, sin perjuício de destacar, a la vez, un tercer estadio, como es el de su puesta en práctica o aplicación o efectividad. Y, en cualquier caso, aun cuando en un mismo acuerdo de la Corporación pueda aprobarse el establecimiento del tributo, su ordenación y los términos concretos en que ha de ser ejecutada la obra y financiada por los particulares afectados, debe distinguirse la autonomía de dichos momentos (autonomía que no quiere decir independencia, pues todos están concatenados entre sí con la precedencia lógica en el orden en que han sido expuestos).

   No obstante lo indicado, las Corporaciones pueden optar entre tener una Ordenanza General, aplicable a todos los casos de establecimiento de Contribuciones, o bien sustituirla, para cada supuesto, por el correspondiente expediente de imposición.

   En el Real Decreto 3250/1976 y en el Real Decreto Legislativo 781/1986, antes examinados, se hace referencia, sólo, como premisa de la ejecución de la obra y de la prestación del servicio, al acuerdo singular de imposición (cuya adopción puede excusarse en el caso de que la exacción de las Contribuciones Especiales sea obligatoria, ya que, entonces, "basta la existencia de la Ordenanza General reguladora de las mismas") y al acuerdo, lógicamente posterior, de aplicación (como resultado de un expediente que "será de inexcusable tramitación tanto en las Contribuciones de carácter obligatorio como en las potestativas").

   Y, en los artículos 34 y 35 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre (que entraron en vigor el 1 de enero de 1990 y que pueden servir, en cierto modo, de interpretación auténtica de la regulación prevista en los dos Reales Decretos precedentes), se especifica que la exacción de las Contribuciones Especiales precisará la previa adopción del acuerdo de imposición "en cada caso concreto" y que el acuerdo relativo a la realización de una obra o al establecimiento o ampliación de un servicio que deba costearse mediante dichas Contribuciones no podrá ejecutarse hasta que se haya aprobado la ordenación concreta de éstas (acuerdo concreto de ordenación, de inexcusable adopción, que contendrá la determinación del coste previsto de las obras y servicios, de la cantidad a repartir entre los beneficiarios y de los criterios de reparto; y que, en su caso, podrá remitirse a la Ordenanza General de Contribuciones Especiales, si la hubiere).

   Es decir, en esta Ley 39/1988, la imposición (que es la decisión -manifestación del poder tributario derivado local- de establecer, aplicar y exigir la Contribución Especial) y la ordenación (que es la regulación aplicativa de la misma, con la fijación de los elementos del tributo que va a ser objeto de exacción) son actos siempre obligatorios, sin que ni uno ni el otro puedan ser sustituídos por la existencia de una Ordenanza Fiscal General reguladora de tales Contribuciones (aunque cabe la remisión a la misma del acuerdo de ordenación, que siempre debe expresar los requisitos previstos en el artículo 34.3, antes reseñados, sin perjuício de que, cuando no exista la Ordenanza comentada, contenga también los requisitos exigidos en el artículo 16.1 de la mencionada Ley).

   En consecuencia, reconduciendo todo lo expuesto al tiempo, año 1988, en que se manifestaron los hechos determinantes de las presentes actuaciones, hemos de llegar a las siguientes conclusiones:

1. Eran precisos, entonces, para la exacción de las Contribuciones Especiales y para la ejecución de los obras o la implantación del servicio, el acuerdo de "imposición" y, tras el oportuno expediente, el llamado acuerdo de "aplicación" (sin perjuício de poder prescindir del primero, con su alcance de acto dispositivo concreto y singular, cuando la exacción de las Contribuciones fuera de exigencia obligatoria y existiera, además, una Ordenanza General reguladora de tal tributo).

2. El citado acuerdo de "aplicación", cuyo expediente previo era de inexcusable tramitación y cuya aprobación era precisa para la realización de la obra o la implantación del servicio, era idéntico, en cierto modo, al que, en la actual Ley 39/1988, se denomina acuerdo de "ordenación", pues su finalidad y contenido son prácticamente iguales (como se desprende de la mera comparación de los artículos 33.3 y 4 del Real Decreto 3250/1976 y 224.3 y 4 del Real Decreto Legislativo 781/1986, por un lado, y 34.2 y 3 de la mencionada Ley 39/1988, por otro).

   Así lo tiene declarado la Sección Primera de esta Sala, en sentencia de 14 de enero de 1994, al manifestar que "una vieja regla en materia de Contribuciones Especiales es la de que, cuando éstas deban financiar obras o servicios que las lleven aparejadas, la ejecutividad del acuerdo de realización de la obra o de prestación del servicio se supedita a la aprobación del expediente de 'aplicación' de dicha modalidad tributaria, regla que se contenía en el artículo 453 de la Ley de 1955 y que, después, con alguna ligera variante, ha pasado al artículo 33.3 del Real Decreto 3250/1976 y, más tarde, al artículo 224.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986; pues la finalidad o designio que inspira esta norma, reiterada después en el artículo 34.2 y 3 de la Ley 39/1988, es doble: de un lado, el que la obra o servicio no comienza hasta que su financiación parcial ajena al Ente Local -el coste sufragado por los particulares beneficiarios- esté determinado en sus elementos esenciales, y, de otro lado, el que, cuando las obras permitan la constitución de la Asociación Administrativa de Contribuyentes, se dé lugar a que en el expediente de aplicación del tributo surja dicho órgano y se le permita vigilar la ejecución de las obras e incluso recabar su directa ejecución".

3. Ambos acuerdos, el singular de imposición (si, dado el circunstancial carácter potestativo de las Contribuciones, hubiera de adoptarse, en el año 1988, específicamente) y el de aplicación u ordenación tienen que ser aprobados, forzosamente, por el Pleno del Ayuntamiento, a tenor de lo previsto en el artículo 22.2.e) de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local, so pena -como en el presente caso de autos acontece- de incurrir en una nulidad de pleno derecho, tal como se establece en el artículo 47.1 y 2 de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 (ó, actualmente, en el artículo 62.1.b de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

   El artículo 23.2.b) de la Ley 7/1985 prohíbe que la competencia atribuída al Pleno para la adopción de los citados acuerdos sea delegada en ningún otro órgano de la Corporación (y, por ello, es sancionable con la nulidad radical todo acuerdo relativo a la imposición y ordenación o aplicación de Contribuciones Especiales que haya sido aprobado por el Alcalde, en lugar de por el Pleno).

   Y es que, tanto en el artículo 717 de la Ley de Régimen Local de 1955 como en el 47.3.h) de la Ley 7/1985, la válida adopción de los acuerdos de imposición y ordenación o aplicación mencionados precisan del voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, es decir, de su Pleno".

   La Sala ha llevado a cabo el prolijo análisis comparativo entre la normativa anterior a la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, y la de esta Ley, no por un afán de crítica, sin más, sino para dejar claro que el AYUNTAMIENTO DE PATERNA es uno de los muchos Municipios que ha actuado erróneamente no por culpa suya, sino por la desafortunada redacción de la nueva Ley 39/1998, respecto de la cual ha aplicado literalmente algunos preceptos, que por ser contradictorios con otros, han implicado una interpretación equivocada.

   Como conclusión es claro, que el Ayuntamiento recurrente: 1º.- Sí estaba obligado jurídicamente a incluir la lista de contribuyentes, en el Acuerdo de Ordenación, y además técnicamente debía hacerlo así. 2º.- Que hubo vulneración indirecta del artículo 36, apartado 2, de la Ley 39/1988, porque el acuerdo de ordenación no contenía la relación de los propietarios o titulares afectados por la realización de las obras o por el establecimiento o ampliación de servicios promovido por el Ayuntamiento de Paterna, a efectos de constituirse en Asociación administrativa de contribuyentes, como dice textualmente dicho precepto "en el período de exposición al público del acuerdo de ordenación de las contribuciones especiales". 3º.- La invocación a la Sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 11 de Abril de 1989 es intranscendente, como hemos mantenido en nuestra sentencia de fecha 11 de Marzo de 2002 (Rec. Casación nº 9279/96), citada.

   "Aparte de que no puede fundarse un motivo de casación por infracción de la Jurisprudencia con la invocación de un solo fallo- es que no dice lo que la referida parte pretende que declara.

   En efecto, con ocasión de establecer si las obras que se iban a sufragar mediante contribuciones especiales, producían especiales beneficios a un inmueble ( que era la cuestión de fondo debatida en aquel caso) la Sala describió, en el quinto fundamento de derecho, las fases esenciales de la tramitación del expediente. La Corporación aquí recurrente reproduce parcialmente los apartados a) b) y c) del aludido fundamento, que se refieren al acuerdo de imposición y a la tramitación del expediente de aplicación para tratar de justificar que siguió esos pasos, pero omite los apartados d),e) y f) y es lo cierto que en este último la Sentencia se refiere a la "notificación de las cuotas correspondientes a cada contribuyente, cuya obligación de contribuir nace desde el momento en que las obras se han ejecutado"; de donde se desprende -contra lo sostenido por el Ayuntamiento- que dicha notificación individual forma parte del expediente de aplicación de las contribuciones especiales y por lo tanto ha de ser anterior a la ejecución de las obras en todo caso, como ya hemos dicho, por lo que este primer motivo ha de rechazarse".

   La Sala rechaza este primer motivo casacional.

El segundo motivo casacional se formula "al amparo de lo previsto en el art. 95, 4, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico que son aplicables para resolver la cuestión objeto de debate y, en concreto, por vulneración de la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece:

"1. Los procedimientos administrativos en materia tributaria y, en particular, los procedimientos de gestión, liquidación, comprobación, investigación y recaudación de los diferentes tributos se regirán por su normativa específica y subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley".

La línea argumental consiste textualmente en que "esta parte solicitó en el "Suplico" de su demanda la inadmisibilidad del recurso, puesto que el recurrente frente a la notificación de la liquidación de la cuota, realizada en fecha 7 de Febrero de 1994, y, estando vigente las normas antes expuestas, no formalizó el preceptivo recurso de reposición, iniciando directamente el recurso contencioso-administrativo.

La Sala entendió que no procedía declarar la inclusión en base a que el recurso de reposición resultó abolido por la Ley 30/1992 (...). Lo expuesto conlleva que la sentencia recurrida comete infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico por inaplicación, pues el hecho de que la parte recurrente presentara el recurso -una vez contestada la demanda, es decir fuera de plazo- no empece el defecto procesal, pues debía interponerse en momento hábil".

La Sala rechaza este segundo motivo casacional por las razones que a continuación aduce:

No es posible que el Ayuntamiento de Paterna "suplicara" en su escrito de demanda la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo de instancia, toda vez que los demandantes fueron D. Juan Pedro y Dª. Frida .

El Ayuntamiento de Paterna ha debido confundirse con otro recurso contencioso-administrativo, copiando su escrito de interposición, porque como hemos expuesto en el fundamento de Derecho Primero, D. Juan Pedro y Dª. Frida , recibieron la notificación de las liquidaciones el 17 de Enero de 1994, interpusieron el recurso de reposición el 16 de Febrero de 1994, que fue resuelto el 14 de Septiembre de 1994, notificado el 25 de Noviembre de 1994, e interpusieron el recurso contencioso-administrativo el 14 de Diciembre de 1994.

La Sala rechaza este segundo motivo casacional, por lo que, rechazado también el primero, procede desestimar el presente recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 1, ordinal 3º, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal procede acordar la imposición de las costas causadas en este recurso de casación al AYUNTAMIENTO DE PATERNA por ser preceptivo.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Desestimar el Recurso de Casación nº 2610/1987, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PATERNA contra la sentencia nº 1113/1996, dictada con fecha 17 de Diciembre de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 2706/1994.

Acordar la imposición de las costas causadas en este recurso de casación al AYUNTAMIENTO DE PATERNA, parte recurrente, por ser preceptivo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivmanete juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-