STS 18/2007, 24 de Enero de 2007

El Juzgado de Primera Instancia Número 5 de los de Valencia conoció el juicio de menor cuantía número 75/98 seguido a instancia de la mercantil espectáculos La Unión, S.L.

Por la mercantil Espectáculos La Unión, S.L. se formuló demanda en base a cuantos hechos y fundamentos de derecho estimó de aplicación, para terminar suplicando al Juzgado: "...se dicte sentencia, por la cual, estimando íntegramente la demanda, se condene al Ayuntamiento de L#Alcudia de Crespins a pagar a mi mandante la cantidad de CATORCE MILLONES CIENTO CINCUENTA Y UNA MIL DOSCIENTAS CINCUENTA PESETAS (14.151.250 Pts., s.e.u.o.), más los intereses legales correspondientes, e imponiendo expresamente las costas que se causen por este procedimiento".

Admitida a trámite la demanda, y citado y emplazado convenientemente el Ayuntamiento demandado, el mismo no compareció en tiempo, dejando precluir el trámite de contestación a la demanda, habiéndose personado con posterioridad, abierta la fase probatoria del proceso y una vez hubo transcurrido el término para proponer la prueba.

Con fecha 8 de enero de 1999 el Juzgado dictó sentencia cuyo fallo dice: "Que debía desestimar y desestimaba la excepción de falta de jurisdicción alegada por la Procuradora María Somalo en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de L#Alcudia de Crespins. Que debía estimar y estimaba íntegramente la demanda interpuesta por el Procurador Rafael-Francisco Alario Mont, en nombre y representación de ESPECTACULOS LA UNION, S.L. y debía condenar y condenaba al EXCMO. AYUNTAMIENTO DE L#ALCUDIA DE CRESPINS, representado por la procuradora María Somalo Vilana, a que, firme que sea la presente, pague a la parte actora la cantidad reclamada de 14.151.250 pts., más los intereses devengados de la forma ordinaria. Todo ello con expresa imposición de costas a la parte demandada".

Interpuesto recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y tramitado el recurso con arreglo a derecho, la Audiencia Provincial de Valladolid (Sección Sexta) dictó sentencia en fecha 16 de octubre de 1999 cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "DECIDE: PRIMERO.-DESESTIMAR el recurso de apelación formulado por la representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE L#ALCUDIA DE CRESPINS contra la sentencia de 8 de enero de 1999, que se confirma íntegramente. SEGUNDO.- IMPONER las costas de la alzada a la parte apelante".

Por el Ayuntamiento de L#Alcudia de Crespins se presentó escrito de formalización del recurso de casación ante este Tribunal Supremo con apoyo procesal en el siguiente motivo: Unico.- Al amparo del artículo 1692.1º de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, exceso de jurisdicción, al considerarse competente para conocer el litigio la jurisdicción civil ordinaria, cuando la competente es la contencioso-administrativa.

Por Auto de esta Sala de fecha 14 de marzo de 2002 se admitió a trámite el recurso, y, evacuando el traslado conferido, la mercantil Espectáculos La Unión presentó escrito de impugnación del mismo.

Por la Sala se acordó señalar para la votación y fallo del presente recurso el día diez de enero del año en curso, en el que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. IGNACIO SIERRA GIL DE LA CUESTA

El recurso de casación que es objeto de examen trae causa del juicio de menor cuantía promovido por la actora, aquí recurrida, en el ejercicio de una acción de cumplimiento contractual, reclamando el precio adeudado correspondiente a los contratos de interpretación artística celebrados con el Ayuntamiento demandado durante los años 1993, 1994, 1996 y 1996, y cuya ejecución se llevó a cabo dentro del programa de actividades de las fiestas patronales de la localidad de L'Alcudia de Crespins.

El referido Ayuntamiento alegó la incompetencia de la jurisdicción civil y solicitó su apreciación de oficio, considerando que la competencia para conocer el litigio correspondía a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Dicha alegación fue desestimada por el Juez de Primera Instancia, quien estimó íntegramente la demanda.

La falta de competencia de la jurisdicción civil fue suscitada nuevamente en la alzada, y fue rechazada también por la Audiencia Provincial, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento demandado contra la sentencia de primer grado, la cual fue confirmada íntegramente.

Recurre el Ayuntamiento en casación esta sentencia a través de un único motivo de impugnación, que se residencia en el ordinal primero del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y denuncia el exceso de jurisdicción, al estimar la recurrente que la competencia para conocer del juicio corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, y no a los tribunales civiles.

La tesis casacional, expuesta en obligada síntesis, tiene como presupuesto la caracterización de los contratos objeto de autos como administrativos, de modo que las cuestiones litigiosas relativas a la interpretación, la modificación, la resolución y los efectos de los mismos han de ser resueltas por el órgano de contratación competente, cuyos acuerdos ponen fin a la vía administrativa y pueden ser revisados por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa conforme a lo dispuesto en la Ley reguladora de dicha jurisdicción.

Pues bien, este motivo debe ser desestimado.

Y así es ya que la adecuada resolución del motivo de recurso pasa, ante todo, por indicar que la pretensión que se deduce en la demanda no es otra que la de cumplimiento de unos contratos, con la consiguiente reclamación de la parte de su precio pendiente de abono, contratos que tenía por objeto la ejecución de actividades artísticas dentro del programa de las fiestas patronales de la localidad del Ayuntamiento demandado. Como quiera que los contratos fueron celebrados y su prestación característica ejecutada en distintas anualidades -años 1993, 1994, 1995 y 1996-, conviene tener a la vista el marco normativo con arreglo al cual ha de dilucidarse la cuestión sobre la que gira la controversia en este recurso y, por ende, en el proceso del que se trae causa, cual es la naturaleza administrativa o privada de los contratos, y, a partir de ella, la determinación de la jurisdicción competente para conocer de un litigio que, como el presente, tiene por objeto su eficacia y cumplimiento.

El Texto Refundido de las disposiciones sobre régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, contiene el régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados por los Ayuntamientos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas. Su artículo 112 dispone lo siguiente: "1. Los contratos de las Entidades locales se rigen por la legislación del Estado, y, en su caso, por la de las Comunidades Autónomas en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución (RCL 1978\2836 ), y por las ordenanzas de cada Entidad. En los términos de la presente Ley, los contratos de las Entidades locales se regirán por principios comunes a la contratación del Estado y, en cualquier caso, por los del Derecho de las Comunidades Europeas relativos a la contratación administrativa. 2. El régimen jurídico de los contratos que celebren las Entidades locales se ajustará a las siguientes reglas: 1ª Los contratos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos a cargo de las Entidades locales, así como la prestación de suministros a las mismas, tienen el carácter de administrativos, y su preparación, adjudicación, efectos y extinción se regirán por la presente Ley y sus disposiciones reglamentarias, así como por la restante legislación del Estado y, supletoriamente, por las demás normas del Derecho administrativo. En defecto de este último, serán de aplicación las normas del Derecho privado. 2ª Los contratos distintos de los anteriores de contenido patrimonial, de préstamo, depósito, transporte, arrendamiento, sociedad y cualesquiera otros que tengan carácter administrativo por declararlo así una ley, por su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o por revestir características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público para el desarrollo del contrato, se regirán por sus normas administrativas específicas; en su defecto, y por analogía, por las disposiciones de la presente Ley y restante legislación sobre contratos del Estado y, finalmente, por las demás normas del Derecho administrativo; y en defecto de estas últimas, serán aplicables las del Derecho privado. 3ª Los contratos a que se refiere la regla anterior que no tengan carácter administrativo por no estar incluidos en los supuestos previstos en la misma, se regirán: A) En cuanto a su preparación y adjudicación, por las normas previstas en la regla 1ª. B) En cuanto a sus efectos y extinción, por las normas del Derecho privado que les sean aplicables en cada caso, en defecto de sus normas especiales, si las hubiere."

En similares términos, si bien referidos a la Administración del Estado, se pronunciaba el artículo 4 de la Ley de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1965, modificada por la Ley 5/1973, de 17 de marzo, y el artículo 6 del Reglamento General de Contratación .

La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Ley 13/1995, de 18 de mayo, que rige los contratos celebrados por la Administración con posterioridad a su entrada en vigor, dispone en su artículo 5: 1. Los contratos que celebre la Administración tendrán carácter administrativo o carácter privado. 2 . Son contratos administrativos: a) Aquellos cuyo objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia o de servicios y los que se celebren excepcionalmente con personas físicas para la realización de trabajos específicos y concretos no habituales; b) Los de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla o por declararlo así una ley. 3 . Los restantes contratos celebrados por la Administración tendrán la consideración de contratos privados y en particular, los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables".

El artículo 5 del vigente Texto Refundido de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio -cuya Disposición Derogatoria Única, apartado 1º, derogó expresamente la Ley 13/95 -, establece, por su parte, lo siguiente: "1. Los contratos que celebre la Administración tendrán carácter administrativo o carácter privado. 2. Son contratos administrativos: a) Aquellos cuyo objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos en la categoría 6 del artículo 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos. b) Los de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla o por declararlo así una ley. 3 . Los restantes contratos celebrados por la Administración tendrán la consideración de contratos privados y, en particular, los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables, así como los contratos comprendidos en la categoría 6 del artículo 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos".

Por lo que teniendo en cuenta todo lo anterior hay que decir que la diferenciación entre los contratos administrativos atípicos -antes denominados especiales- y los contratos privados de las Administraciones Públicas ha constituido una cuestión de no fácil solución, y ha merecido un tratamiento jurisprudencial no siempre unitario en las jurisdicciones civil y contencioso- administrativa. Por lo general, y como elemento significativo en la caracterización contractual, se ha atendido a la existencia de una relación relevante del contrato -y siempre contemplando su prestación característica- con el desempeño de las potestades administrativas específicamente atribuídas a la administración contratante, para cuyo ejercicio sirve aquél como instrumento o medio, y siempre orientado a la satisfacción de una finalidad o un interés público, que constituye el elemento teleológico definitorio de la naturaleza administrativa del contrato, y ha servido además como elemento de modulación de su carácter. El problema se encuentra en la amplitud con que quiera verse esa relación y en el modo de entender la vinculación del contrato al desenvolvimiento regular de un servicio público -en términos de la legislación anterior- o al giro o tráfico específico de la Administración contratante, conceptos éstos que, a su vez, requieren la atribución de un determinado significado y de un concreto contenido.

Estas dificultades conceptuales se aprecian claramente a la hora de precisar la naturaleza de contratos celebrados por una entidad de la Administración Local con un particular, cuyo objeto es la ejecución de una interpretación artística en el marco y en el desarrollo de un programa de festejos populares, del mismo signo, por tanto, que los contratos cuyo cumplimiento se pretende en el proceso del que trae causa este recurso. Las dudas surgen desde el mismo momento en que la legislación reguladora de la actuación de la correspondiente Administración confiere a ésta, como sucede en la normativa del régimen local, potestades en orden a la promoción de la cultura, el deporte, la ocupación del ocio o el turismo (vide artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local), en cuyo ámbito es posible, al menos en términos hipotéticos, situar los contratos con el referido objeto.

La jurisprudencia especializada de este Tribunal Supremo no siempre pacífica, es reflejo de esas dificultades conceptuales y de caracterización. La sentencia de la Sala Tercera de fecha 27 de enero de 1992, que examinó la naturaleza de un contrato celebrado entre un Ayuntamiento y un particular, que tenía por objeto la organización y la realización de festejos taurinos, con motivo de las fiestas patronales, sostiene que se trata de "una actividad que merece la calificación de actividades de servicio público por cuanto que a través de la misma se satisfacen aspiraciones de la comunidad vecinal", lo que determina su calificación como contrato administrativo, en la medida que está vinculado al desenvolvimiento normal de una actividad de servicio público. La misma caracterización, si bien realizada de un modo incidental y como "obiter dictum", se aprecia en la Sentencia -Sala Tercera- de 18 de septiembre de 1990, en la que se atribuye la naturaleza administrativa a los contratos celebrados entre un Ayuntamiento y un particular para la ejecución de interpretaciones artísticas en festejos patronales, "pues -se dice allí- si la orquesta contratante con la Administración Municipal no hubiese percibido los emolumentos concertados, ciertamente que la acción a esgrimir por dicha orquesta frente a la Administración sería de naturaleza administrativa, dado que con ella la Administración celebró un contrato en materia de su competencia y en el cumplimiento de los fines que le son propios con arreglo a la ley de Régimen local (la organización de festejos para conmemorar efemérides y días particulares festivos), y en estos casos de contratos convenidos por la Administración que tienen por finalidad obras y servicios públicos, es clara la competencia de nuestro orden de jurisdicción para dirimir cuestiones referentes a su cumplimiento, resolución y efectos...". El mismo criterio, si bien con idéntico carácter incidental, y con motivo del examen de una acción de responsabilidad patrimonial de la Administración, se aprecia en la Sentencia -Sala Tercera- de 23 de febrero de 1995, al referirse al contrato celebrado entre un Ayuntamiento y la empresa encargada de los fuegos de artificio en las fiestas patronales, y, también con carácter de "obiter dictum" y en el seno de una acción de responsabilidad patrimonial, en la Sentencia -Sala Tercera- de 18 de diciembre de 1995, respecto del contrato entre un Ayuntamiento y el grupo musical que intervino en las fiestas del municipio.

La jurisprudencia de esta Sala, por su parte, ha examinado la cuestión al tratar de la eficacia de contratos que, si bien no tienen el mismo objeto que los de autos, sí presentan similitudes en cuanto a su finalidad que permiten apreciar una cierta identidad de razón con los aquí contemplados. En la Sentencia de 17 de julio de 1999 se analizó la naturaleza de un contrato celebrado entre un organismo autónomo y una empresa, y que tenía por objeto la prestación del servicio de restaurante y cafetería, a los asistentes oficiales a la sede de una feria ganadera, como paso previo para determinar cuál era la jurisdicción competente para conocer de un litigio que tenía por objeto su cumplimiento. La Sala se hace eco de la doctrina recogida en la anterior Sentencia de 9 de octubre de 1987, expresada en los siguientes términos: "Para distinguir entre los contratos privados y los administrativos, prescindiendo del tradicional criterio de las cláusulas exorbitantes o derogatorias del Derecho común, hay que atender básicamente al objeto o visión finalista del negocio, de suerte que una relación jurídica concreta ofrecerá naturaleza administrativa cuando haya sido determinada por la prestación de un servicio público, entendiendo este concepto en la acepción más amplia, para abarcar cualquier actividad que la administración desarrolla como necesaria en su realización para satisfacer el interés general atribuido a la esfera específica de su competencia, y por lo mismo, correspondiente a sus funciones peculiares, sentido lato que igualmente inspira el artículo 4 de la Ley de Contratos del Estado, modificado en parte por la Ley 5/1973, de 17 de marzo, cuya regla 2ª comprende la actuación típica que el órgano administrativo desarrolla en el ámbito de su cometido funcional, a lo que debe añadirse el principio de autointegración del ordenamiento administrativo, al disponer el precepto que en caso de silencio contractual o legal serán la propia ley y los principios generales inspiradores los que han de regir como supletorios, en lugar de acudir a la regulación ius privativista". A la vista de tales criterios, la Sala calificó de administrativo el contrato de cuya eficacia se trataba, y declaró la incompetencia de la jurisdicción civil para conocer del litigio.

Ahora bien, el examen de esta cuestión, siempre a los efectos prejudiciales que ahora ocupan, para resolver el recurso, que se contrae al exceso de la jurisdicción civil que aduce el Ayuntamiento de L'Alcudia de Crespins, no ha de hacerse a espaldas de una interpretación sociológica, e incluso teleológica, de las normas, en función de su "ratio" y finalidad, sino conforme a la realidad social del tiempo en que deben ser aplicadas -artículo 3.1 del Código Civil -. Este análisis permite, sin desdecir la doctrina jurisprudencial anterior, cuyos criterios generales se mantienen, determinar la naturaleza del contrato, primero, y la jurisdicción competente para conocer de los litigios sobre su eficacia y cumplimiento, después, considerando el contenido actual de los elementos definitorios o moduladores de la naturaleza contractual, para lo que el examen de la evolución legislativa constituye un útil instrumento, erigiéndose el vigente régimen de la contratación de las administraciones públicas en obligado referente hermenéutico a la hora de caracterizar la relación contractual, como expresión de la realidad social actual.

La visión de la evolución que ha experimentado el concepto legal de los contratos administrativos pone de manifiesto la voluntad del legislador de aquilatar su ámbito, en función de la directa vinculación de su objeto con la satisfacción del interés público, al que están ordenadas las potestades administrativas, y que son las que revisten de "imperium" la actuación de la Administración y justifican las facultades -interpretativas y modificativas- de que disfruta en las relaciones contractuales. Así, se aprecia que se ha pasado del desenvolvimiento regular de un servicio público o de la presencia de características intrínsecas que hagan necesaria la especial tutela del interés público en la ejecución del contrato -artículos 112 del Texto refundido de las disposiciones en materia de régimen local, y 4 de la Ley de Contratos del Estado -, a la vinculación al giro o tráfico específico de la Administración contratante, y a la directa o inmediata satisfacción de una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, como elementos definitorios de la naturaleza administrativa del contrato que, si bien no son expresión por sí mismos de una reducción conceptual, sí permiten apreciar sin embargo un abandono de las posiciones basadas en un concepto amplio del servicio público, y así como de consideración de la vinculación a la satisfacción de un interés general, para atender al específico ámbito de actuación y de competencias de la Administración contratante y para exigir una más directa relación entre el objeto del contrato y el servicio o la finalidad pública. Esta tendencia tiene su reflejo después, a la hora de enumerar los contratos que, por razón de su objeto, quedaban exceptuados del carácter administrativo atípico o especial, y que, de forma paralela, se enumeraban -sin carácter exahustivo- como contratos privados de la Administración -apartados segundo y tercero del artículo 5 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y del Texto refundido-, en donde se observa que entre aquellas excepciones, y en esta enumeración, se sitúan los contratos que, de los comprendidos en la categoría 26 del artículo 206 de la Ley -de idéntica redacción en la Ley 13/1995 y en el Texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000 -, tienen por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos, respecto de los cuales no cabe abrigar duda alguna, ya desde la anterior Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, de su naturaleza privada.

También dicho "iter" legislativo explica la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de la Sala Tercera de este Tribunal que se han citado, pues es acorde a la realidad legislativa existente al tiempo en que fueron dictadas, y responde a una concepción finalista de la contratación administrativa que hoy, sin embargo, se considera en términos mucho más específicos. Y explica también, sin duda, el criterio de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, máximo órgano consultivo de la Administración en esta materia, que, ya en su dictamen de 30 de mayo de 1996, declaró que los contratos celebrados por la Administración de idéntico objeto al de los de autos - actuaciones musicales dentro del programa de actividades culturales del ente administrativo, contratando artistas, compañías y grupos, tanto directamente como a través de sus representantes-, no tienen naturaleza administrativa especial o atípica, sino que son contratos privados de la Administración, al ser evidente que las actuaciones musicales no aparecen vinculadas al giro o tráfico específico de la Administración contratante, ni satisfacen de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, ni, en fin, existe una Ley que declare el carácter administrativo de estos contratos.

La conclusión de todo cuanto se ha expuesto no puede ser otra que la de considerar que los contratos, cuyo cumplimiento se pretende mediante este proceso, revisten carácter privado, y se hallan sólo sometidos a la legislación administrativa en todo cuanto afecta a los actos tradicionalmente considerados separables -los relativos a la formación de la voluntad de la Administración, a su preparación y adjudicación-, en tanto que en cuanto a sus efectos y extinción se someten a las normas de derecho privado, correspondiendo, por consiguiente, a los órganos de la jurisdicción civil la competencia para conocer de los litigios relativos, como aquí, al cumplimiento contractual, según se desprende de lo establecido en la regulación sobre los contratos de las Administraciones Públicas, a que se ha realizado consideración en los fundamentos de derecho precedentes, en relación con los dispuesto en el artículo 3,b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Aministrativa, de 28 de diciembre de 1956, y, en la actualidad, con en el artículo 2, b) de la vigente Ley 29/98, de 13 de julio, sobre la misma materia.

En materia de costas procesales y en esta clase de recursos se seguirá la teoría del vencimiento a tenor de lo dispuesto en el artículo 1715-3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ; por lo que en el presente caso las mismas se impondrán a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español