STS, 4 de Julio de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Segunda, dictó Sentencia, el doce de septiembre de dos mil tres, en el Recurso número 212 de 1999 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimamos el recurso extraordinario de revisión interpuesto por D. Juan Miguel contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Colmenarejo de 29 de enero de 1998, que adjudicó a PC JUFEMA, S.L. la parcela nº 27 ubicada en la unidad de actuación nº 4 industrial, declarándolo nulo de pleno derecho. Sin hacer expresa condena al pago de las costas causadas en este proceso".

En escritos de trece y catorce de noviembre de dos mil tres, el Procurador Don Celso Marcos Fortín, en nombre y representación del Ayuntamiento de Colmenarejo y Doña Virginia Sánchez de León Herencia en nombre y representación de P.C. JUFEMA, S.A., respectivamente, interesaron se tuvieran por presentados los recursos de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha doce de septiembre de dos mil tres.

En escrito de diecisiete de diciembre de dos mil tres, el Procurador Don Celso Marcos Fortín, en nombre y representación del Ayuntamiento de Colmenarejo, presentó escrito solicitando se le tenga por desistido en el presente recurso de casación. La Sala de Instancia, por Providencia de diecinueve de diciembre de dos mil tres, procedió a tenerle por desistido del recurso de casación interpuesto.

La Sala de Instancia, por Providencia de doce de enero de dos mil cuatro, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de dieciséis de enero de dos mil cuatro, la Procuradora Doña Virginia Sánchez de León Herencia, en nombre y representación de P.C. JUFEMA, S.L., procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veinte de abril de dos mil cinco.

En escrito de seis de julio de dos mil cinco, el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de Don Juan Miguel, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintiuno de junio de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

Se entabla el presente recurso extraordinario de casación que la Sala resuelve frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Segunda, de doce de septiembre de dos mil tres, pronunciada en el recurso núm. 212/1999, deducido por la representación procesal de D. Juan Miguel, contra el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Colmenarejo de veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y ocho, que desestimó el recurso de revisión hecho valer por el recurrente frente al Acuerdo del Ayuntamiento Pleno del municipio citado de veintinueve de enero anterior que adjudicó a PC JUFEMA, S.L., la parcela núm. 27 ubicada en la Unidad de actuación núm. 4 industrial.

La Sentencia de instancia estimó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el recurrente contra el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y ocho, que desestimó el recurso de revisión deducido frente al Acuerdo del Pleno municipal de veintinueve de enero del mismo año que adjudicó a PC JUFEMA SL, la parcela núm. 27 del SAU-4 Industrial.

Las razones por la que la Sentencia estimó el recurso y los antecedentes de hecho que le llevaron a obtener la conclusión citada se exponen en los fundamentos de Derecho primero, segundo, cuarto y quinto que trascribimos a continuación: "Del examen de los datos obrantes, se han puesto de manifiesto los siguientes hechos relevantes para la resolución del pleito: el 27 de octubre de 1997, el Alcalde del Ayuntamiento de Colmenarejo, D. Luis María , decide iniciar un procedimiento para la enajenación mediante subasta pública de dos parcelas de terreno designadas con los números 15 y 27 del SAU- 4 Industrial que constituían bienes patrimoniales de la Corporación. En la sesión del Pleno del Ayuntamiento de 30 de octubre de 1997, el Alcalde D. Luis María dio cuenta del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para la enajenación mediante subasta y procedimiento abierto. En la misma sesión se aprobó el citado Pliego de Cláusulas Administrativas, así como la convocatoria de subasta pública.

El Acta de apertura de Plicas tuvo lugar el día 19 de enero de 1998 se admitió para la parcela nº 27 la proposición presentada por la Sociedad JUFEMA, S.L. En la proposición se incluía Escritura de Constitución de JUFEMA, S.L. en la que el entonces Alcalde D. Luis María aparece como Administrador Solidario de la misma con una participación del 50% del capital social.

En la sesión del Pleno de 29 de enero de 1998, se adoptó el acuerdo de adjudicación de la parcela nº 27 a la Sociedad JUFEMA, S.L.. El 26 de febrero de 1998 el Pleno acordó autorizar el otorgamiento de escritura pública de la adjudicación de la citada parcela nº 27. Con fecha 20 de julio de 1998, el demandante interpone recurso extraordinario de revisión contra el Acuerdo del Pleno de 29 de enero de 1998 de adjudicación a PC JUFEMA, S.L., de la parcela nº 27 del SAU - 4 Industrial.

El demandante solicita que se declare contrario a derecho el acuerdo del Pleno de 29-1-98, y en consecuencia, que se anule la Escritura de Compraventa otorgada a favor de la citada Sociedad, basándose en que el entonces Alcalde era administrador solidario de la Sociedad adjudicataria, por lo que la adjudicación es nula de pleno derecho, en base a las consideraciones jurídicas que expresa en su demanda.

Examinados los datos obrantes en el expediente administrativo, efectivamente, en los folios 68 y siguientes del expediente, se aportó copia de la escritura de constitución de la Sociedad PC JUFEMA, S.L., en la cual consta que se nombró Administrador Solidario a D. Luis María, Alcalde de Colmenarejo, junto con Ángel Daniel. Consta al folio 1 del expediente que D. Luis María, acordó iniciar el procedimiento de enajenación de la parcela nº 27 citada, y firmó el pliego de cláusulas administrativas (folios 48 a 52 del expediente).

A pesar de ello se adjudicó la parcela nº 27 a la Sociedad Jufema, S.L. El art. 20 apartado e), de la Ley 13/95 de 18 de mayo de Contratos de las Administraciones Públicas , entonces vigente, establecía que, en ningún caso, podrán contratar con las Administraciones las personas en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes:

"Estar incursa la persona física o los administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos de la Ley 25/83 del 26 de diciembre sobre incompatibilidades de altos cargos, de la Ley 53/84 de 26 de diciembre , o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/85 de 19 de junio del Régimen Electoral General , en los términos establecidos en la misma."

Por tanto siendo el Alcalde uno de los dos administradores solidarios de la Sociedad adjudicataria, es evidente que incurría en prohibición al contratar. El acuerdo de adjudicación, de haberse recurrido, se hubiera declarado nulo de pleno derecho conforme al art. 22 de la Ley citada .

Sin embargo, dicho acuerdo de 29 de enero de 1998 quedó firme. Es objeto del presente pleito determinar, por tanto, si puede estimarse el recurso extraordinario de revisión, por entenderse como hace el demandante que concurre la causa nº 1 del art. 118 de la Ley 30/92, es decir, que al dictarse el acto de adjudicación se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. Concretamente si el órgano que tomó el acuerdo de adjudicar la parcela a la Sociedad JUFEMA, S.L., de la que el entonces Alcalde era administrador solidario, conocía esta circunstancia impeditiva.

Al respecto, examinando el expediente administrativo, en el acta de apertura de Plicas (folio 59), no se hace constar la vinculación del entonces Alcalde D. Luis María con la empresa posteriormente adjudicataria y únicamente por el Secretario "se advierte la falta parcial de documentación en la plica presentada por JUFEMA, S.L. acordándose conceder un plazo de siete días para subsanar el defecto" y no haciendo alusión alguna al contenido de la escritura de constitución de JUFEMA.

Igualmente, en el Pleno de 29 de enero de 1998, en el que se acordó la adjudicación (sic) la parcela, tampoco se puso de manifiesto la vinculación del alcalde como administrador solidario de la Sociedad citada, ni en su caso se valoró esta circunstancia de modo expreso. Curiosamente, consta al folio 67 del expediente, como el otro administrador solidario D. Ángel Daniel "hace constar que no estaba incurso en ninguna de las circunstancias establecidas en el art. 20 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ". Pero el entonces Alcalde que también era administrador solidario, no puso en conocimiento de la corporación este hecho. Por tanto la vinculación del Alcalde con la empresa adjudicataria era una cuestión no tratada expresamente ni en el procedimiento administrativo de enajenación, ni en el pleno en el que se acordó la adjudicación.

Si bien es cierto que el Alcalde se ausentó de la votación por existir interés directo, es asumible la tesis del recurrente, en cuanto que la ausencia se debió a la relación de parentesco (no negada), del Alcalde con el señor D. Ángel Daniel que apareció ante el Ayuntamiento como el único Administrador solidario (folio 67 del expediente).

Por ello debe estimarse el recurso de revisión cuya consecuencia es la declaración de nulidad del acuerdo de 29 de enero de 1998, conforme al contenido del fundamento 4º de esta sentencia".

La Sociedad recurrente formula un primer motivo de casación al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción "por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte" por vulneración del art. 49 de la Ley de la Jurisdicción al haberse tramitado el recurso sin emplazamiento de la empresa causándole notoria indefensión.

Solicita de la Sala que estime el motivo y que case la Sentencia pero que no se devuelvan los autos a la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ya que presumiblemente volverá a dictar una nueva Sentencia de idéntico contenido.

Se opone de contrario que si no se le emplazó por la Corporación la explicación de ese hecho ha de ofrecerla quien entonces presidía la Corporación que a la sazón era Administrador solidario de la empresa, ello sin olvidar que cuando se le dio traslado a la sociedad se limitó a adherirse a lo pretendido por el Ayuntamiento.

El motivo ha de rechazarse. Esencialmente por que la Sociedad recurrente no ha quedado indefensa lo que constituye el requisito sine qua non para que pueda entenderse que efectivamente se produjo el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales. Cuando el Tribunal tuvo conocimiento de que la recurrente no había sido emplazada en el proceso pese al evidente interés que tenía en el mismo, dispuso su emplazamiento y le dio traslado de las actuaciones. Personada la sociedad en el pleito hizo cuantas alegaciones tuvo por oportunas, amén de adherirse a las que ya había efectuado la Corporación en defensa de su Acuerdo de modo que cualquier vicio de posible indefensión quedó sanado.

Además de lo expuesto conviene recordar que si bien es cierto que no consta que la Sala dispusiese inicialmente el emplazamiento de cuantos interesados resultasen del expediente, casi con toda probabilidad por que el recurso no se inició ante ella sino ante un Juzgado que se declaró incompetente para conocer del proceso y que lo remitió a la Sala, es lo cierto que al denunciar el demandante, al dársele traslado para que formulase la demanda, que el Ayuntamiento no había enviado el expediente la Sala requirió de inmediato ese envío, dirigiéndose para ello a la Corporación demandada de acuerdo con lo dispuesto en el art. 48.1 de la Ley de la Jurisdicción , que, en consecuencia, y de acuerdo con lo dispuesto en el art. 49.1 de la misma Ley debía remitirlo y notificar la remisión a cuantos aparecieran interesados en él, emplazándoles para que pudieran personarse como codemandados en el plazo de nueve días. Y ello con independencia de que la Sala expresamente se lo hubiera indicado, puesto que esa obligación tal y como la formula el art. 49.1 de la Ley obliga directamente a la Administración en todo caso.

Por cuanto antecede y como avanzamos el motivo no puede prosperar.

El segundo de los motivos que contiene el recurso se plantea de acuerdo con lo dispuesto en el apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

Según el motivo la Sentencia vulneró el art. 118.1.1ª de la Ley 30/1992 al haber estimado la procedencia de un recurso de revisión en base a un supuesto error de hecho inexistente en el caso de autos.

Mantiene la recurrente que no hubo error de hecho sino de derecho. El error consistió en la creencia acerca de la plena capacidad de la empresa para contratar, por no hallarse la misma incursa en ninguna de las prohibiciones legales para ello, lo que no es una cuestión fáctica, sino estrictamente jurídica, en cuanto entraña un juicio de capacidad derivado de la aplicación e interpretación de normas legales. Pero, en el peor de los casos, consistiría en un error en la interpretación de textos legales, con el alcance de la prohibición establecida en el art. 20. letra e) de la Ley de Contratos .

Agrega a lo anterior que consta que en la sesión del pleno de 29 de enero de 1998 en el punto 13 licencias, el Alcalde se ausentó de la sesión por ser interesado directo en representación de Jufema en la solicitud de licencia para la construcción de seis viviendas.

Frente a lo expuesto se opone lo que mantuvo la Sala acerca de lo ocurrido, y que como en la Sentencia se expresa, la Corporación no conoció que el Alcalde era administrador solidario de la empresa.

El artículo que la recurrente dice infringido señala que para que pueda revisarse un acto firme en vía administrativa se precisa que al dictarlo se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

Efectivamente el art. 118.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas dispone que "contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:1ª) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente".

Por tanto es partiendo de esa expresión legal como habremos de examinar si la Sentencia infringió o no esa norma al estimar el recurso por entender que se había incurrido en un error de hecho en la adjudicación de la parcela a la recurrente, y si esa equivocación resultaba de los documentos incorporados al expediente.

Es un lugar común poner de manifiesto que el recurso de revisión tiene naturaleza extraordinaria y que procede excepcionalmente contra actos administrativos firmes cuando quepa racionalmente duda de la validez del acto que se impugna en virtud de documentos incorporados al expediente como se pretende en este supuesto. Cuando se está en presencia de la causa a que se refiere el núm. 1. 1ª del art. 118 exige la Ley que el acto administrativo sea firme en vía administrativa como ocurría en este supuesto y que se haya dictado incurriendo en error de hecho.

Y esta es la cuestión a dilucidar en este caso. Si hubo error de hecho. Error que a diferencia de lo que sucedía en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 no ha de ser notorio. Por lo tanto basta con que exista ese error que se deduzca de los supuestos de hecho sobre los que se asienta la posterior decisión o lo que es lo mismo que los hechos en virtud de los cuales se ha dictado el acto sean inexactos o no respondan a la realidad. No estaríamos en este supuesto si como se argumenta por la recurrente el acto se hubiera dictado incurriendo en un error en la aplicación o interpretación de la norma aplicable.

Pues bien descendiendo ya a los hechos que enjuiciamos hemos de estar a la valoración que la Sala de instancia hizo de los mismos, y así en el fundamento de Derecho quinto cuando se enfrenta con la cuestión manifiesta como ya expusimos que: "Al respecto, examinando el expediente administrativo, en el acta de apertura de Plicas (folio 59), no se hace constar la vinculación del entonces Alcalde D. Luis María con la empresa posteriormente adjudicataria y únicamente por el Secretario "se advierte la falta parcial de documentación en la plica presentada por JUFEMA, S.L. acordándose conceder un plazo de siete días para subsanar el defecto" y no haciendo alusión alguna al contenido de la escritura de constitución de JUFEMA.

Igualmente, en el Pleno de 29 de enero de 1998, en el que se acordó la adjudicación (sic) la parcela, tampoco se puso de manifiesto la vinculación del alcalde como administrador solidario de la Sociedad citada, ni en su caso se valoró esta circunstancia de modo expreso. Curiosamente, consta al folio 67 del expediente, como el otro administrador solidario D. Ángel Daniel "hace constar que no estaba incurso en ninguna de las circunstancias establecidas en el art. 20 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ". Pero el entonces Alcalde que también era administrador solidario, no puso en conocimiento de la corporación este hecho. Por tanto la vinculación del Alcalde con la empresa adjudicataria era una cuestión no tratada expresamente ni en el procedimiento administrativo de enajenación, ni en el pleno en el que se acordó la adjudicación.

Si bien es cierto que el Alcalde se ausentó de la votación por existir interés directo, es asumible la tesis del recurrente, en cuanto que la ausencia se debió a la relación de parentesco (no negada), del Alcalde con el señor D. Ángel Daniel que apareció ante el Ayuntamiento como el único Administrador solidario (folio 67 del expediente).

Por ello debe estimarse el recurso de revisión cuya consecuencia es la declaración de nulidad del acuerdo de 29 de enero de 1998, conforme al contenido del fundamento 4º de esta sentencia".

De esas expresiones se desprende sin duda que para la Sala la adjudicación que de la parcela en litigio llevó a cabo la Corporación se sustentó en un error de hecho, que consistió en el desconocimiento de la vinculación del Alcalde con la Sociedad adjudicataria, circunstancia que extrae del modo en que se produjo el acto de apertura de plicas y el posterior de adjudicación de la parcela, y así dice que en el primero de los actos no se hizo alusión alguna al contenido de la escritura de constitución de Jufema, y que en el acto definitivo de adjudicación tampoco se puso de manifiesto la condición de administrador solidario de la sociedad que poseía el Alcalde. Se hace manifestación expresa por la Sala de que la vinculación del Alcalde con la sociedad no se trató expresamente en ninguno de los dos momentos del procedimiento en que se pudo conocer, y, por si fuera poco, vincula la ausencia del Alcalde en el momento de la votación no con esa posible circunstancia sino con la relación de parentesco no negada existente entre el Alcalde y el que si aparecía ante la Corporación como administrador de la sociedad.

A lo anterior no se puede oponer como pretende el motivo una nueva valoración de los hechos cuando señala que en la propia sesión en que se adjudicó la parcela a la sociedad recurrente el propio Alcalde como administrador de la recurrente solicitó varias licencias de obras abandonando la Sala cuando se votó la concesión de las mismas puesto que esa circunstancia no la tuvo en cuenta la Sala puesto que no aparece en el expediente administrativo en el que de esa sesión únicamente existe el punto en el que se adjudicó la parcela litigiosa a la recurrente.

En consecuencia el motivo no puede prosperar.

El tercero y último de los motivos de casación que formula la recurrente se acoge al apartado d) del núm.1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate" y mantiene que la Sentencia ha vulnerado el art. 20. e) de la Ley 13/1995, de 18 de mayo de contratos de las Administraciones Públicas, en relación con el art. 178.2.d) de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General al haberse impuesto a la sociedad recurrente una prohibición de contratar que legalmente no le es aplicable.

El artículo citado de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas dispone que "en ningún caso podrán contratar con la Administración las personas en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes: e) Estar incursa la persona física o los administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre , sobre incompatibilidades de altos cargos, de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General , en los términos establecidos en la misma" y en párrafo distinto el mismo apartado e) añade que "las disposiciones a que se refiere este apartado serán aplicables... a las entidades locales en los términos que respectivamente les sean aplicables".

El motivo pretende conectar ese precepto con el art. 178.2. d) de la Ley de Régimen Electoral General, Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio que señala que "son también incompatibles: d) Los contratistas o subcontratistas de contratos, cuya financiación total o parcial corra a cargo de la Corporación Municipal o de establecimientos de ella dependientes".

El motivo no puede estimarse. Y ello por que el precepto es tajante al referirse a las prohibiciones para contratar al expresar en su párrafo introductorio que "en ningún caso podrán contratar con la Administración las personas en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes". Es decir las prohibiciones para contratar son absolutas y no admiten excepciones. Lo que supone que la persona que incurra en ellas no puede contratar con la Administración en ningún caso, sea cuál sea el contrato e incluso la naturaleza del mismo. Decimos esto anticipando que la alegación esencial del motivo es que se trataba de un contrato privado de la Administración puesto que se subastaba una parcela que constituía un bien patrimonial de la Corporación.

Aún en esos casos la prohibición de contratar subsiste. De su texto resulta que el precepto es aplicable a todos los contratos regulados en la Ley y también a aquellos a los que se aplican las normas de preparación y adjudicación de los contratos administrativos y por ello no se excluye ningún contrato ni los privados de la Administración por existir el mismo e idéntico conflicto de intereses para aplicar la prohibición de contratar puesto que así lo dispone ese primer párrafo con el que se encabeza el art. 20 de la Ley aplicable .

Las prohibiciones para contratar cuando se trata de los cargos electivos de las Corporaciones Locales se rigen también por este artículo 20 de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas toda vez que el mismo remite a la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio del Régimen Electoral General , en los términos en ella establecidos. Y esos límites son los contenidos en el art. 178.2.d) que no contempla estrictu sensu esta prohibición de contratar. Pero en nuestro supuesto la misma es evidente dada la remisión del art. 20 de la Ley a la legislación electoral para los cargos electivos locales. La prohibición de contratar se impone a los administradores de la persona jurídica y no a la sociedad propiamente dicha de la que podría formar parte un concejal o el propio alcalde pero esa prohibición sin duda se hace efectiva cuando como en este caso ocurre el alcalde es administrador de la sociedad que contrató con la Corporación. Es precisamente en este caso y no en otro en el que se produce la prohibición ineludible para contratar que afecta a los administradores de la persona jurídica y en este caso al alcalde que ostentaba esa condición en el seno de la sociedad recurrente.

Al desestimarse íntegramente el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la sociedad recurrente, sin perjuicio de que la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del citado precepto señale como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá incluirse en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 euros).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA ADMINISTRACIÓN