STS, 18 de Diciembre de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Diciembre 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de dos mil siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm.
11.199/04, interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de la Junta de Andalucía, contra la sentencia de fecha 8 de septiembre de 2004, dictado por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucia con sede en Sevilla, Sección Tercera, del recurso núm. 1437/00, interpuesto por la entidad mercantil Constructora Hispánica SA que pretende se declare la obligatoriedad de la Junta de Andalucía de acatar los efectos del silencio administrativo positivo producido ante su solicitud de 28 de agosto de 2000. Ha sido parte recurrida la Constructora Hispánica, SA representada por el Procurador de los Tribunales don Francisco Javier Soto Fernández.
En el recurso contencioso administrativo núm. 1437/00 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia, Sección Tercera, se dictó sentencia con fecha 8 de septiembre de 2004, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por Constructora Hispánica SA, anulando por no ser conforme a derecho la actuación administrativa impugnada, y condenando a la Junta de Andalucía al pago de la demandante de 203.134,98 euros. Desestimando el recurso en cuanto a los intereses de demora, e intereses de intereses. No se efectúa expresa imposición de las costas de este recurso".
Notificada dicha resolución a las partes, por la Letrada de la Junta de Andalucía se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 22 de febrero de 2005, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.
La representación procesal de Constructora Hispánica, SA formalizó el 8 de junio de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.
Por providencia de fecha 5 de octubre de 2007 se señaló para votación y fallo el 28 de noviembre de 2007, suspendiéndose por necesidades del servicio y volviéndose a señalar para el 12 de diciembre de 2007, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala
La representación procesal de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación
11.199/2004 contra la sentencia dictada el 8 de septiembre de 2004, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso contencioso administrativo 1437/2000 en que Constructora Hispánica pretendía fuera declarada la obligatoriedad de la demandada Junta de Andalucía de acatar los efectos del silencio administrativo positivo producido ante su solicitud de 28 de agosto de 2000. Resuelve la Sala estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por Constructora Hispánica SA, anulando la actuación administrativa impugnada, y condenando a la Junta de Andalucía al pago a la demandante de 203.134,98 euros.
Identifica la Sala en su PRIMER fundamento como actuación impugnada la que acabamos de reseñar al tiempo que adicionaba que asimismo pretendía el abono de los intereses legales desde la reclamación extrajudicial y los intereses de los intereses de demora.
En el SEGUNDO consigna que la demandada alegó que la demandante no realizó alegación alguna ni impugnó el Proyecto Modificado (Resolución de 21 de octubre de 1998) que no contemplaba el pago de un precio superior al del Proyecto inicial en concepto de material y trabajo empleado por el contratista para la formación del terraplén. En consecuencia el recurso era inadmisible al referirse a auto consentido y firme.
Y, en cuanto al fondo, que del Proyecto inicial o su modificación no resulta el derecho a percibir las cantidades reclamadas.
Ya en el TERCERO subraya que aunque la demandante "dio su conformidad a las modificaciones introducidas en el Proyecto inicial lo hizo en la confianza de que el precio le seria abonado vía reclamación. Se apoya en que en los folios 230 y sigs. del expediente administrativo, se recoge un "informe sobre la solicitud de autorización para la redacción del proyecto modificado nº 1 de la obra (...)". Donde se reconoce que el contratista en el acta de comprobación del replanteo de la obra, entre otras alegaciones, hizo constar, la inexistencia del precio de transporte de materiales para la formación de terraplén o pedraplén, dado que todos los productos de excavación deben llevarse a vertedero. Por ello en el informe se considera, respecto a tal circunstancia, que la discrepancia del m3 de terraplén debería plantearse vía reclamación, recogiendo a continuación los motivos que lo aconsejan. Este informe aparece firmado por el Ingeniero Jefe de Servicio de Carreteras, y recoge la conformidad con la propuesta del Delegado Provincial de la Junta de Andalucía.
Además, el Jefe del Servicio de Construcción de la Junta de Andalucía, ante el resultado del acta de comprobación del replanteo (folios 20 y 21) que reflejó la inexistencia del coste el transporte en la formación del correspondiente a la unidad de terraplén o pedraplén, acordó la suspensión temporal parcial de la obra para la realización de un proyecto modificado (folios 9 a 12 del expediente).
El Proyecto modificado no recogió la modificación cuyo pago se reclama, pero la obra que implicó mayor coste fue realizada por el contratista, incorporada a la obra principal, y recibida de conformidad por la administración el 12 de julio de 2000 (folio 151 expediente administrativo)".
Tras ello en el CUARTO sienta que la cuestión controvertida ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en su sentencia de 11 de julio de 2003 que transcribe parcialmente refiriéndose al abono del exceso de obra que entrañaba una modificación con relación a la inicialmente contratada.
Finalmente en el QUINTO desestima los motivos de oposición alegados. Considera que el acto impugnado no es el Proyecto modificado, sino la inactividad de la administración a satisfacer el exceso de obra realizado sobre el proyecto inicial y recibido de conformidad. Lo reputa acto presunto estimando la pretensión actora.
Un primer motivo se articula al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional vigente, se denuncia la infracción por inaplicación del artículo 69.c) de la Ley en relación con los artículos 25.2 y 28, todos ellos de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa.
Aduce infracción del art. 29 LJCA y del principio de seguridad jurídica que implica que el ejercicio de los derechos ha de verificarse dentro de los márgenes fijados por el ordenamiento. Rechaza que si la sentencia recoge la falta de actuación de la empresa no impugnando la Resolución de 21 de octubre de 1998 por la que se aprueba el Proyecto Modificado acuda luego al argumento de la confianza legítima en el abono del precio de la modificación antedicha.
Objeta el motivo la parte recurrida pretendiendo su inadmisibilidad. Aduce que la administración pretende una revisión de la valoración de la prueba vedada en sede casacional conforme a reiterada jurisprudencia que menciona. Se apoya asimismo en la doctrina de los actos propios en cuanto al informe del Servicio de Carreteras de la Junta de Andalucía y del Jefe de Servicio de Construcción de 14 de febrero de 1997 luego contravenido. Insiste en la aplicación de los principios de buena fe y confianza legítima en razón al contenido de los citados informes.
Un segundo se apoya al amparo del art. 88. 1. d) LJCA se denuncia la infracción de los arts. 60, 102 y 146 de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, LCAP e indebida aplicación de la doctrina del "enriquecimiento injusto" contenida en la Sentencia del TS de 11 de julio de 2003, citada en el Fundamento de Derecho Cuarta de la recurrida.
Entiende se produce el quebranto de los mencionados preceptos al desconocer que el Proyecto modificado no contemplaba el pago de un precio superior al del Proyecto inicial en concepto de material y trabajo empleado por el contratista para la formación del terraplén.
Sostiene que la Sala de instancia aplica indebidamente la doctrina plasmada en la STS de 11 de julio de 2003 pues aplica la doctrina del enriquecimiento injusto para remediar la pasividad de quien teniendo la oportunidad de reaccionar por los medios previstos en derecho no lo hizo. Insiste en que la administración en la Resolución de 1998 denegó el aumento de precios pretendido sin que el contratista reaccionara frente a tal acto.
Respecto al segundo argumenta la parte recurrida que debe aplicarse la doctrina del enriquecimiento injusto por cuanto las obras nuevas han contado con la conformidad de la Dirección por lo que pretende la aplicación de la doctrina al respecto.
Procede despejar ya el primer motivo declarando su inadmisión.
Pretende la administración apoyar en la letra c) del art. 88.1 . una cuestión, la relativa a la interpretación del precepto relativo a inadmisión del recurso por haberse interpuesto frente a actuación no susceptible de impugnación. Sin embargo se trata de una infracción que, de haberse producido, se residenciaría en la letra
d) del mismo articulo.
No debe olvidarse que la letra c) responde a quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se hubiere producido indefensión para la parte.
Ni estamos ante infracción de falta de motivación, ni quebranto de las normas reguladoras del procedimiento de las sentencias, ni ante una conculcación de las normas que regulan el proceso.
En realidad lo que la administración aduce es un quebranto de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la existencia o no de un acto firme y consentido, es decir no susceptible de impugnación.
Recordábamos en nuestras sentencias de 2 de octubre de 2006, recurso de casación 1232/2004 y 20 de julio de 2005, recurso de casación 1129/2002, la doctrina del enriquecimiento injusto que pudiera derivar de la ejecución de una obra para la Administración y del equilibrio económico que debe mantenerse en el cumplimiento del contrato a que se refiere la sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 1991, siguiendo lo vertido en las de 20 de diciembre de 1983 y 2 de abril de 1986, significa la exigibilidad por el contratista del pago del exceso de obra necesario para completar el proyecto.
O en términos de la sentencia de 18 de julio de 2003 el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.
Así se ha admitido tal doctrina en el ámbito de los contratos de obras en modificaciones ordenadas por el Director Técnico del Proyecto con el consentimiento tácito o expreso de la administración afectada (20 de diciembre de 1983, 2 de abril de 1986, 11 de mayo de 1995, 8 de abril de 1998) o modificaciones ordenadas por el Director no contempladas en el Proyecto pero, en general, ajustadas a las circunstancias previstas en su desarrollo (sentencias de 12 de febrero de 1979, 12 de marzo de 1991, 4 de marzo de 1997 ), u obras efectivamente realizadas por el contratista y que fueron efectivamente ejecutadas con pleno conocimiento y consentimiento del Equipo Técnico Municipal sin objeción alguna (sentencia de 22 de noviembre de 2004, recurso de casación 4574/2001 ).
Incluye también una prórroga de un contrato no pactada aunque si prestada de buena fe por la contratista siguiendo ordenes de la administración (sentencia de 13 de julio de 1984 ) así como un pago a un subcontratista a consecuencia de una subcontrata con consentimiento tácito de la administración en que hubo incumplimiento contractual por ambas partes contratantes.
Y también el exceso de obra realizado y que estuvo motivado por una iniciativa de la propia Administración sin que esta hubiere cuestionado su importe (sentencia de 11 de julio de 2003, recurso de casación 9003/1997 ).
Tras la exposición de la anterior doctrina se hace preciso realizar unas consideraciones a fin de integrar, conforme al art. 88.3 LJCA, hechos admitidos como probados en las actuaciones que han sido omitidos parcialmente por la Sala de instancia. Todo ello con anterioridad a examinar la atribuida vulneración de la doctrina de este Tribunal sobre el "enriquecimiento injusto" a que hace mención la sentencia en relación con los arts. 60, 102 y 146 de la LCAP .
Esgrimen las partes al hilo de la sentencia unos elementos fácticos que deben ser tomados en cuenta pero depurando su exacto contenido pues su mención explicita, en algún caso, e implícita, en otros, no es lo suficientemente clara.
La Resolución de 21 de octubre de 1998 aprueba el Proyecto modificado por importe de 164.368.931 pesetas tras haber manifestado la empresa contratista su acuerdo con las modificaciones en escrito de 26 de junio de 1998.
Previamente el Jefe del Servicio de Carreteras de la Junta de Andalucía en informe datado al 24 de octubre de 1996 valora la solicitud de autorización para la redacción de un proyecto modificado considerando que la discrepancia del m3 de terraplén debería plantearse vía reclamación. Consta un incremento respecto al capítulo de movimiento de tierras y otro respecto a cubicación de demoliciones.
También el Jefe del Servicio de Construcción de la Dirección General de Carreteras de la Junta de Andalucía en escrito de 14 de febrero de 1997 considera que respecto a la discrepancia en el precio del terraplén entre el informe del Jefe del Servicio y la solicitud del director de las obras, se deberá informar al contratista por si considerarse oportuno formular la reclamación que estime pertinente.
Mediante escrito datado a 28 de agosto de 2000 la constructora reclama a la Junta de Andalucía la suma de 33.798.817 pesetas más intereses legales por cuantía de 6.1.84.489 pesetas por los perjuicios derivados de las unidades "formación de terraplén" y "formación de coronación de plataforma y fondo de desmonte con material seleccionado" reiterando lo vertido en su escrito de 26 de marzo de 1997 en que peticionó daños y perjuicios.
Es cierto como sostiene la parte recurrida que en sede casacional no cabe revisar la valoración de las pruebas efectuadas por la Sala de instancia mas lo pretendido por la administración recurrente no comporta el reexamen del material probatorio sino el enjuiciamiento de los preceptos invocados en relación con la doctrina antedicha que se reputa indebidamente aplicada.
Si engarzamos la doctrina constante de este Tribunal sobre el enriquecimiento injusto con el hecho indiscutido de que el contrato fue modificado, conforme a lo establecido en los arts. 102 y 146 de la LCAP, sin que por el contratista se manifestase oposición alguna a la antedicha modificación que no contemplaba el abono del concepto para la formación de terraplén, debemos acoger la pretensión de la recurrente respecto a la indebida aplicación de la doctrina.
Resulta indiscutible que el Proyecto modificado aprobado por Resolución de 21 de octubre de 1998 lo fue tras haber manifestado su conformidad con las modificaciones la contratista mediante escrito de 26 de junio de 1998.
Si tal Resolución de 1998 no contemplaba el abono del concepto para la formación del terraplén y no fue objeto de impugnación no cabe en escrito de 28 de agosto de 2000 reclamar su abono con base en un escrito de 26 de marzo de 1997, es decir formulado con anterioridad a la aceptación del proyecto modificado.
En consecuencia, no cabe entender que aquella pretensión de 28 de agosto de 2000 pueda conducir a una estimación por silencio positivo como ha efectuado la Sala de instancia.
No ha lugar a una mención expresa sobre las costas de este recurso ni sobre las de instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe, conforme al art. 139 LJCA .
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
Que ha lugar al recurso de casación deducido por la representación procesal de la Junta de Andalucía interpuesto contra la sentencia dictada el 8 de septiembre de 2004, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso contencioso administrativo 1437/2000 que se deja sin valor ni efecto alguno. Que no ha lugar al recurso contencioso administrativo 1437/2000 formulado por Constructora Hispánica en pretensión de declaración de la obligatoriedad de la demandada Junta de Andalucía de acatar los efectos del silencio administrativo positivo producido ante su solicitud de 28 de agosto de 2000.
Que no ha lugar a mención expresa sobre costas ni respecto de este recurso ni sobre las de instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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