STS, 25 de Noviembre de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 25 Noviembre 2003 |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Noviembre de dos mil tres.
Visto por la Sección Séptima del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3019/1998 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Amparo Navarro Calderón, en nombre de Fomento de Construcciones y Contratas, S.A., contra sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 31 de enero de 1998, habiendo sido parte recurrida la Procuradora de los Tribunales Dª Victoria Pérez-Mulet y Diez Picazo, en nombre del Ayuntamiento de Alicante.
En el recurso contencioso-administrativo nº 1437/94 seguido ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Comunidad Valenciana, interpuesto por la empresa Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. representada por la Procuradora Dª María Rosario Asins Hernandis, contra resoluciones del Ayuntamiento de Alicante de 10 de febrero y 6 de abril de 1994, habiendo sido parte en los autos el Ayuntamiento de Alicante, fue dictada sentencia con fecha 31 de enero de 1998 que desestimaba el recurso interpuesto sobre reconocimiento de intereses de demora motivados por el retraso en el pago de certificaciones ocasionadas por la prestación del Servicio de Recogida y Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos y Limpieza Pública.
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal del Ayuntamiento de Alicante.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 18 de noviembre de 2003.
El recurso de casación se concreta en determinar si procede anular la sentencia recurrida, dictada con fecha 31 de enero de 1998 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que desestimó el recurso interpuesto por la empresa Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. en materia de reconocimiento de intereses de demora motivado por el retraso en el pago de certificaciones ocasionadas por la prestación del Servicio de Recogida y Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos y Limpieza Pública.
En el primero de los motivos del recurso de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92 de la Jurisdicción contencioso-administrativa, por infringir la sentencia recurrida el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado y jurisprudencia interpretativa aplicable al caso, se indica que la sentencia recurrida da preeminencia a lo consignado en un pliego de condiciones sobre lo legalmente establecido, en punto al tema de los intereses de demora de las Administraciones Públicas, despreciando voluntariamente el hecho de que todo contrato administrativo es un contrato de adhesión, donde la voluntad de una de las partes contratantes se termina con la aceptación del pliego de condiciones, lo que resulta cuando las determinaciones del pliego respeten las propias de la Ley, norma soberana en este punto en cuanto a la determinación del referido régimen legal moratorio.
El abono de intereses de demora, a juicio de la parte recurrente, es el modo de indemnizar los daños y perjuicios que se causen por el retraso en el cumplimiento de la obligación de pagar una determinada cantidad de dinero y puesto que el contratista tiene derecho a que se le satisfaga la obra ejecutada al precio convenido y que la ejecución se acredite con la expedición de las certificaciones correspondientes, se ha de entender que es a partir del momento en que se expide esa certificación cuando surge la obligación de abonar la cantidad recogida en la misma.
En el caso examinado, la sentencia impugnada tenía por objeto el recurso contencioso-administrativo contra la resolución dictada por el Ayuntamiento de Alicante de fecha 6 de abril de 1994, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra Acuerdo de 10 de febrero de 1994 por el reconocimiento de intereses de demora por el retraso en el pago de certificaciones ocasionadas por la prestación del Servicio de Recogida y Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos y Limpieza Pública.
El pliego de condiciones, en particular la cláusula 2.2.5 con relación al pago del precio, contiene las circunstancias determinantes del abono de los intereses de demora y producido el retraso en el pago de las certificaciones, el Ayuntamiento entendió que solo se podrían reconocer y liquidar intereses de demora transcurridos diez meses después de haber emitido las certificaciones y siempre que la intimación del pago se hubiese formulado con posterioridad a dicho período de tiempo.
La prevalencia del plazo pactado (10 meses) sobre el de los tres meses que se recogen en el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado, como determinación del periodo de carencia para denegar el abono de intereses de demora, fue reconocida por la Sala de instancia en sentencias de 7 de marzo de 1997 y la sentencia de fecha 7 de julio de 1992, cuyos criterios se mantienen íntegramente y habiéndose pactado expresamente en este caso que el devengo de intereses se producirá transcurridos los diez meses desde la expedición de las certificaciones sin haberse procedido a su pago, según la sentencia recurrida, se estará a lo libremente estipulado por los contratantes, sin que se conculquen normas de derecho imperativo o necesario, por lo que se estimaba correcto y ajustado a derecho el comportamiento del Ayuntamiento de Alicante.
El principio de autonomía de la voluntad en la contratación no rige igual en el ámbito del Derecho privado que en el del Derecho público, ya que en éste la Administración pública contratante ha de actuar conforme a la ley y al Derecho.
El Reglamento de la Contratación local de 1953, derogado por la Ley 13/95 (disposición derogatoria apartado 1b), pero vigente en el momento de aprobación del pliego (17 de noviembre de 1989) y de formalización del inicial contrato (7 de junio de 1990) reconoció competencia a los entes locales para la aprobación de modelos-tipo de pliegos de cláusulas administrativas particulares, reservando a éste la posibilidad de fijar el plazo y de modo supletorio lo fijó en dos meses en el artículo 94.2.
La posibilidad de impugnación de las cláusulas está limitada a los casos de vicio de nulidad, lo que no sucede en este caso, pues los razonamientos precedentes conducen a la desestimación de los criterios manifestados por la parte recurrente en casación ya que el artículo 47 de la LCE ha sido interpretado por jurisprudencia de esta Sala, entre otras, por las sentencias de 22 de noviembre de 1994, 16 de octubre de 1998, 22 de febrero de 1999, 7 de junio de 1999 y 16 de abril de 2002, que declaran que el inicio para el devengo de los intereses de demora es el día siguiente a la expiración del plazo de tres meses a partir de la fecha de las correspondientes certificaciones, según la forma establecida en los artículos 47 de la Ley de Contratos del Estado y 144 de su Reglamento y una reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala, en relación con la interpretación de los artículos 47 y 57 de la Ley de Contratos del Estado, 144, 172 y 176 del Reglamento y en aplicación del artículo 94 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales (en las sentencias de 3 y 10 de octubre y 10 de diciembre de 1987, 28 de septiembre de 1993, 18 de enero de 1995, 1 de abril de 1996 y 24 de junio de 1996) señala que el momento inicial que marca la obligación de pago de los intereses de demora que se contrae en los artículos citados es la fecha del transcurso de 3, 6 y 9 meses establecidos en dichos preceptos y no el de la intimación, pues es cierto que la sentencia de esta Sala de 5 de abril de 1989 y algunas anteriores, como la de 5 de marzo de 1988 y posteriores como la de 6 de febrero de 1989, al interpretar el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado señalaban como dies a quo para el cómputo de los intereses de demora la fecha en que el contratista ejerciera la intimación al pago, pero la jurisprudencia más reciente, constituida por las sentencias de 22 de noviembre de 1994, 16 de octubre de 1998, 22 de febrero de 1999 y 7 de junio de 1999, ha corregido este criterio.
El Ayuntamiento de Alicante, de conformidad con la sentencia recurrida defiende los términos de las cláusulas contractuales pactadas y reconocidas por las partes, por cuanto al pliego de condiciones constituye la ley de la licitación, derivada de la obligatoriedad y carácter vinculante del contrato y de sus pliegos de condiciones, como parte integrante del mismo, a los que expresamente se sometió la sociedad ahora recurrente, siendo de aplicación el artículo 4 de la Ley de Contratos del Estado, la Disposición Adicional segunda del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y los artículos 5.c) de la Ley 7/85 de 2 de abril y 112.2 del Texto Refundido 781/86 de 18 de abril, por lo que procede respetar los términos de la cláusula 2.2.5 y desestimar el motivo.
El segundo motivo, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92 de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infringir la sentencia recurrida el artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y la jurisprudencia interpretativa aplicable al caso, concluye reconociendo que la Administración establece un régimen de intereses de demora contra legem que vulnera flagrantemente el artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.
Si bien la doctrina y la jurisprudencia reconocen la eficacia del pliego como ley del contrato, se trata de un poder normativo inter partes en un plano subordinado a las normas y principios del ordenamiento jurídico y, en especial, con pleno respeto al principio de jerarquía normativa (SSTS de 9 de diciembre de 1982, 7 de julio de 1986, 21 de diciembre de 1988, 7 de junio de 1989 y 25 de julio de 1989).
Cuando se intenta a través de una reglamentación particular dispensar de los requisitos del Reglamento de 9 de enero de 1953 se aprecia la nulidad y en el caso examinado, la cláusula 2.2.5 del pliego de condiciones, en cuanto fija en diez meses el plazo que ha de transcurrir para que el interés de demora se comience a devengar a contar desde la expedición de la Certificación, no contradice norma alguna estatal ni local reguladora de la contratación administrativa, siendo expresión del artículo 111 del Real Decreto Legislativo 781/86 al subrayar que las Entidades locales podrán concertar los contratos, pactos o condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración, y deberán cumplirlos a tenor de los mismos, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas, en su caso, en favor de dichas Entidades.
En el caso examinado, el artículo 94.2 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953, entonces aún vigente, contiene una norma que no constituye "ius cogens" sino derecho dispositivo, autorizando el juego de la autonomía de la voluntad, pues en el párrafo segundo reconoce que si la Corporación no hubiere fijado en el contrato la cuantía del interés de demora o el tiempo que haya de transcurrir para que se devengue, bastará el retraso de dos meses en los pagos para que pueda exigirse.
Lo que la cláusula 2.2.5 establece es un período de carencia de diez meses para el devengo de intereses, a computar desde la expedición de la certificación no abonada en tiempo, por lo que no resulta ajustado a la realidad lo mantenido por la Entidad Mercantil actora de que aquélla hace depender la constitución en mora de la aprobación de las certificaciones de obra y, por lo tanto, de la exclusiva voluntad municipal, ya que el retraso municipal en el pago, según el pliego aplicable, sitúa al Ayuntamiento en la obligación de satisfacer intereses moratorios, pero una vez transcurrido el plazo pactado de diez meses, plazo a contar desde la expedición de la certificación, por lo que la determinación de ese "dies a quo" no queda, precisamente, al arbitrio del Ayuntamiento de Alicante, pues esa fecha consta en todas y cada una de las Certificaciones al ser libradas por la Sociedad.
Así lo ha entendido la Sala sentenciadora, en la línea de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, las sentencias de 8 de noviembre de 1983, 31 de enero de 1989 y 2 de abril de 1993) que ha admitido tal pacto expreso entre las partes, de conformidad con el citado precepto del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, que debe anteponerse a los preceptos no básicos de la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento, por cuanto que las disposiciones que regulan la contratación del Estado tienen un carácter supletorio para regir tales relaciones contractuales, de conformidad a lo dispuesto en el Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales (Disposición adicional segunda ), vigente en aquel momento.
Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte actora.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 3019/1998 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Amparo Navarro Calderón, en nombre de Fomento de Construcciones y Contratas, S.A., contra sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 31 de enero de 1998 que desestimó el recurso interpuesto sobre reconocimiento de intereses de demora motivados por el retraso en el pago de certificaciones ocasionadas por la prestación del Servicio de Recogida y Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos y Limpieza Pública, que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte actora.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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