STS, 18 de Abril de 2001

PonenteTRILLO TORRES, RAMON
ECLIES:TS:2001:3209
Número de Recurso7033/1995
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución18 de Abril de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Abril de dos mil uno.

VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 7033/95, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Hernani (Guipúzcoa) contra la sentencia de 4 de julio de 1995 de la Sección de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco recaída en el número recurso 810/1991, contra acuerdo adoptado por el Ayuntamiento Pleno de Hernani con fecha 21 de junio de 1990, sobre resolución del contrato convenido para la redacción de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio, así como la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el anterior. Siendo parte recurrida don Luis Alberto , don Tomás y don Marcos .

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el presente recurso contencioso administrativo nº 810/91, interpuesto por don Luis Alberto , don Tomás y don Marcos , representados pro la Procuradora doña Mª Teresa Bajo Auz, en relación con el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento Pleno de Hernani con fecha 21 de junio de 1990, sobre resolución del contrato convenido para la redacción de las normas subsidiarias de planeamiento del municipio, así como la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el anterior, debemos declarar y declaramos: Primero, que los actos administrativos impugnados son disconformes con el ordenamiento jurídico, por lo que debemos anularlos y los anulamos; segundo, que los recurrentes no incumplieron las obligaciones resultantes de la adjudicación de los trabajos de confección de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Hernani, acordada por el Ayuntamiento Pleno de 29 de marzo de 1984 y tercero, no efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales".

SEGUNDO

Notificada la anterior resolución, la representación procesal del Ayuntamiento de Hernani presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel en nombre y representación de la parte recurrente, así como la Procuradora de los Tribunales doña Lydia Leiva Cavero en nombre y representación de la parte recurrida.

TERCERO

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que, en estimación del recurso, case y anule la sentencia recurrida por cualquiera de los motivos que han quedado articulados y, conforme a lo prevenido en el artículo 102 de la LJCA, resuelva el fondo del debate, y declare que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Hernani de 21 de junio de 1990 es válido y ajustado a Derecho.

CUARTO

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de don Luis Alberto y otros éste formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia que apreciando concurrencia de los defectos formales señalados en los dos primeros motivos de oposición, y sin entrar a conocer del fondo del asunto, estime el recurso interpuesto confirmando en todos sus términos la sentencia recurrida, y subsidiariamente desestime el recurso por la procedencia de los motivos señalados por la parte recurrente, todo con expresa imposición de las costas al Ayuntamiento de Hernani.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 17 de abril de 2001 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia de instancia considera probado: "a) El plenario del Ayuntamiento de Hernani de 29 de marzo de 1984 adjudicó directamente a los hoy actores los trabajos de confección de Normas Subsidiarias del planeamiento, conforme a la propuesta formulada en escrito del equipo redactor de febrero de 1984.

  1. En la referida propuesta se describen los distintos trabajos y etapas que configuran el contrato, estableciéndose en el apartado 2.4 "in fine" relativo a Fases del trabajo y contenidos, que "como fin de los trabajos de redacción se aportará un informe de contestación a las alegaciones presentadas en la exposición pública tras la aprobación inicial de las Normas" (folio 5 del expediente); añadiéndose en el apartado 4 "presupuestos de honorarios", anteúltimo párrafo, que "no quedan comprendidos dentro del presente presupuesto... las refundiciones que fuese necesario realizar tras los acuerdos de aprobación provisional y definitiva del documento de ordenación, las cuales serán objeto de convenido en su momento".

  2. La forma de pago se concreta en el apartado 5 de la propuesta, desglosándose los honorarios porcentadamente en relación con cada fase del trabajo, desglose del que resulta un porcentaje del 55% a la entrega del documento definitivo, y un 45% a la contestación de alegaciones al proyecto definitivo, sin que se prevean pagos con posterioridad a esta última fase ni tampoco por la ejecución de refundidos.

  3. Con fecha 26 de julio de 1989 (F-27) el equipo redactor de las Normas hizo entrega al Ayuntamiento de un ejemplar del Proyecto para someterlo al trámite de aprobación inicial, acordándose el pago de los honorarios de esta fase por acuerdo de la Comisión de Gobierno de 28 de julio de 1989 (F-31 del expediente).

  4. En el plenario de 9 de abril de 1990, la Corporación demandada adoptó el acuerdo de aprobar inicialmente el Proyecto redactado por el equipo redactor, con las modificaciones resultantes de un documento denominado "Enmiendas a las Normas Subsidiarias presentadas por los grupos políticos EA, EE, EAJ-PNV y PSE-PSOE, disponiendo la incorporación al Proyecto de las modificaciones contenidas en el reseñado documento, adecuando toda la documentación que se vaya a exponer al público. Una vez realizado lo anterior se dispuso, asimismo, someter el expediente al trámite de información pública.

  5. El acuerdo anterior se trasladó al equipo redactor de las normas, que por escrito de 24 de abril de 1990 (F. 38 y ss. del expediente) expuso a la Corporación las razones que impedían aceptar el encargo del refundido, mostrando su disposición a dialogar con los corporativos sobre el tema suscitado.

  6. Previo informe de la Secretaría de la Corporación el Ayuntamiento Pleno de Hernani, en sesión celebrada el 21 de junio de 1990, acordó retirar la confianza al equipo redactor y rescindir la relación contractual existente ente ambos, acuerdo que es el que ahora se controvierte, y que siendo recurrido en reposición por los hoy demandantes, sin embargo no fue resuelto el recurso de forma expresa".

SEGUNDO

La sentencia de instancia señala, en primer lugar, que siendo el contrato celebrado entre la Corporación demandada y los actores de naturaleza administrativa, la resolución del mismo se rige por la Ley de Contratos del Estado (arts. 18, 52 y 53) y su Reglamento, a los que se ha de añadir el artículo 114 del Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, resultando de este cuerpo normativo que dicha facultad de resolución requiere la observancia de unos trámites inexcusables, de entre los que destaca la audiencia del contratista, que en este caso se omitió, impidiendo la formulación de alegaciones en oposición a esa resolución, que habrían determinado la preceptiva consulta al Consejo de Estado (art. 22-11 de su Ley Orgánica) y no habiendo quedado sanada la indefensión así producida por la interposición del recurso de reposición, al no haber sido este resuelto de forma expresa.

Frente a esta conclusión -sigue diciendo la sentencia de instancia- no cabe aducir que esa resolución pudiera tener lugar sin especiales trámites procedimentales por tratarse de un contrato basado en la "confianza", por cuanto que esa confianza no es la base objetiva del contrato suscrito, pues una cosa es que el artículo 31-2 de la Ley del Suelo de 1976 autorizara a la Corporación para encargar la redacción del planeamiento a facultativos designados libremente y otra que la libre designación genere una relación de confianza que se erija en base objetiva del negocio. En fin -concluye la sentencia de instancia en este punto- , resulta inaplicable al caso el artículo 70 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales: en primer término, porque la Administración no ha desistido de llevar a cabo lo que fue objeto de la obligación contraída ni ha asumido su realización directa, y, en segundo término, porque también este supuesto legal exige la previa audiencia del contratista, por aplicación del artículo 114-2 del RDLeg. 781/1986.

A continuación, se plantea la Sala a quo si la resolución del contrato tuvo como causa el incumplimiento por el contratista de sus obligaciones ex contractu o emanadas del poder de modificación del contrato ejercitado de modo legítimo por la Administración. Sobre este particular, dice la sentencia que la obligación de redactar refundidos del proyecto de normas subsidiarias no resulta de la propuesta de trabajo que aceptó la Corporación, no habiéndose respetado tampoco los requisitos a que está supeditado el legítimo ejercicio del "ius variandi", por no haberse adoptado la decisión correspondiente previa tramitación de expediente contradictorio, tal y como se exige por el artículo 136 del Reglamento General de Contratación, con lo que no se determinó si la cuantía económica de la modificación pudiera exceder del 20% que establece el artículo 18 Ley de Contratos del Estado a efectos de garantizar no solo la audiencia del contratista, sino también la facultad que le asiste de resolver el contrato si concurriere aquella circunstancia.

Por consiguiente, la sentencia anula los acuerdos municipales impugnados y declara que los demandantes no incumplieron las obligaciones resultantes de la adjudicación de los trabajos de confección de las normas subsidiarias de planeamiento de Hernani.

TERCERO

Contra esta sentencia ha formulado el Ayuntamiento recurso de casación , articulado en dos motivos, ámbos acogidos al artículo 95-1-4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

En el primer motivo se aduce la infracción de los artículos 18 y 52 de la Ley de Contratos del Estado, 114 del Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local y 1261 del Código Civil. A juicio de la Corporación, la sentencia hace una interpretación errónea de dichos preceptos, porque el contrato suscrito entre el Ayuntamiento y los demandantes tiene un régimen singular, que opera al margen de la Ley de Contratos del Estado y se basa en la "confianza" (art. 31-2 de la Ley del Suelo de 1976), la cual opera como "base del negocio", por lo que cuando esta desaparece puede resolverse el contrato (art. 1261 Cc). Justamente por esta razón se explica que para su formalización se prescindiera de los trámites establecidos en la Ley de Contratos del Estado y por la misma razón ha de concluirse que tampoco resulta de aplicación al caso el régimen de resolución contractual previsto en esa Ley y en el artículo 114 del Texto Refundido de 1986, bastando, para que la resolución tenga lugar, con la adopción por el Ayuntamiento del acuerdo de denuncia y el abono del servicio prestado.

Tal planteamiento ha sido rechazado por la Sala en la reciente sentencia de 27 de febrero de 2001, donde se reconoce que, ciertamente, la regla especial del artículo 31-2 de la Ley del Suelo (redacción del Texto Refundido de 1976) "otorga a los Ayuntamientos una facultad de libre elección de facultativos, que viene sin duda justificada en la singular complejidad técnica de los trabajos de redacción de Planes, que requiere una notable especialización y experiencia así como en la connatural urgencia de redacción y aprobación que dichos Planes conllevan como instrumentos que son de certeza y seguridad jurídicas que operan en una materia de la excepcional trascendencia pública del urbanismo, y tal facultad de libre designación, poco compatible con las trabas formales ordinarias, debe concebirse dotada del amplio margen de discrecionalidad que entraña el término «libremente», excedente del régimen general de la contratación administrativa, al cual sólo pueden imponerse aquellas limitaciones formales que garanticen el acierto en la elección y excluyan todo vestigio de arbitrariedad o desviación de poder". Ahora bien, sigue diciendo la mencionada sentencia de esta Sala que aun en estos casos deben respetarse trámites inexcusables como la elaboración del preceptivo pliego de cláusulas del contrato y la publicidad de la licitación y la adjudicación.

Aplicadas esta ideas al caso de la resolución de un contrato de la naturaleza del indicado, resulta que del hecho de que la Ley del Suelo establezca un amplio margen de libertad en la selección del contratista, no deriva la caracterización jurídica del contrato como basado en la mera confianza de la Administración y por eso resoluble sin garantías ni cautelas de ninguna clase, pues ello implicaría dejar el cumplimiento del contrato al arbitrio incondicionado de uno de los contratantes -la Administración en este caso- , lo que es incompatible con el artículo 1256 del Código Civil y con los principios que inspiran la contratación de las Administraciones Públicas, ya que como ha declarado la sentencia de esta Sala de 24 de septiembre de 1991, cualesquiera que sean las modulaciones que la posición de una Administración Pública introduce en la contratación administrativa, nunca pueden llegar sus potestades de dirección o interpretación a atribuir a su exclusivo arbitrio la validez o cumplimiento de los contratos.

Es por eso que consideramos ajustada a derecho la doctrina contenida en la sentencia impugnada, en el sentido de que la libertad de elección del contratista no implica una liberación de los trámites previstos en la legislación de contratación administrativa para la resolución del contrato, singularmente la audiencia al contratista y, en caso de que se formule oposición, el dictamen del Consejo de Estado.

CUARTO

En el segundo motivo se alega la vulneración de los artículos 1258 y 1288 del Código Civil y 48 y 74 de la Ley de Contratos del Estado. Para el Ayuntamiento recurrente, aun insistiendo en que la causa de la resolución fue la pérdida de la confianza en el equipo contratista, ha existido asimismo un incumplimiento contractual, puesto que de la interpretación de las cláusulas del contrato se desprende su obligación de llevar a cabo la refundición que se les pidió por la Corporación pero ellos rechazaron.

La lectura de este motivo acredita que el mismo es transcripción prácticamente literal del escrito de contestación a la demanda, no realizándose en él una verdadera crítica de la sentencia de instancia, técnica impugnatoria esta que el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones ha rechazado por no avenirse con la naturaleza propia del recurso de casación, que impide que pueda convertirse en una segunda instancia. En cualquier caso, la argumentación vertida en este motivo se sustenta en la interpretación del clausulado del contrato, que tampoco es revisable en sede casacional, pues es igualmente reiterada la doctrina jurisprudencial que recuerda que la interpretación de las cláusulas contractuales efectuada en la sentencia recurrida es materia reservada al Juzgador de instancia, salvo errores manifiestos y evidentes, que en este caso no se aprecian.

QUINTO

Procede que impongamos las costas a la Administración recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Hernani (Guipúzcoa) contra la sentencia de la Sección de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 4 de julio de 1995, dictada en el recurso 810/91. Con imposición de las costas a la Administración recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.

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