STS, 21 de Junio de 2006
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2006:4198 |
| Número de Recurso | 3837/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 21 de Junio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAJOSE DIAZ DELGADOEDUARDO CALVO ROJAS
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Junio de dos mil seis.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 3837/2000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, representada por la Procuradora doña Isabel de Oro Sanz, contra la sentencia de 14 de marzo de 2000 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra .
Siendo parte recurrida el COLEGIO OFICIAL DE ENFERMERIA DE NAVARRA, representado por el Procurado don José Manuel Dorremochea Aramburu.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
FALLAMOS.- Que estimando como estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Enfermería de Navarra representado y defendido por el Abogado Sr. Ortiz de Elguea contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 11-11-1996 por el que se desestima el recurso ordinario interpuesto contra la Circular 7/1996 de 11 de Abril del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea por la que se aclaraba del contenido de la Circular 5/1996 de 11 de Marzo, sobre nuevas contrataciones o adscripciones de personal para desempeñar funciones técnicas en los Servicios y Unidades de Radiodiagnóstico, Medicina Nuclear y Radioterapia de los Centros Sanitarios dependientes del Servicio Navarro de Salud, debemos anular y anulamos el mencionado Acuerdo y la citada Circular 7/1996 por no ser conformes a Derecho, y todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a los costas.
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado por la Sala de instancia y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
(...)dicte sentencia estimando el presente recurso, revocando la sentencia impugnada, y dictando otra más conforme a Derecho, por la que se declaren ajustados al ordenamiento jurídico los actos impugnados, tal y como suplicamos en nuestro escrito de contestación a la demanda ante el Tribunal Superior de Justicia, con cuantas consecuencias en Derecho procedan.
El COLEGIO OFICIAL DE ENFERMERIA DE NAVARRA, en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia recurrida.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia siete de junio de 2006, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
La Circular 5/1996, de 11 de marzo, dictada por la Dirección Gerencia del Servicio Navarro de Salud-Osansubidea, estableció:
Cualquier contratación o adscripción de personal en los Centros Sanitarios dependientes del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, para desempeñar las funciones técnicas previstas en el artículo 4 de la Orden de 14 de junio de 1984, del Ministerio de Sanidad y Consumo, en los Servicios y Unidades de Radiodiagnóstico, Medicina Nuclear y Radioterapia, deberá, necesariamente, recaer o tener como destinatario a personal que haya adquirido y ostente conocimientos formativos específicos sobre técnicas propias aplicables en cada área de actuación
.
La posterior Circular 7/1996, de 11 de abril, también dictada por la Dirección Gerencia del Servicio Navarro de Salud-Osansubidea, dispuso:
Los conocimientos específicos sobre técnicas aplicables en las áreas de Radiodiagnóstico, Radioterapia y Medicina Nuclear para el personal que colabore directamente en la utilización de radiaciones ionizantes, deben acreditarse, bien a través del curriculum formativo de los profesionales que acceden a dichos puestos (tal es elcaso de los técnicos especialistas de cada rama o de los A.T.S../D.U.E.. de la especialidad de Radiologia o electrorradiología) o bien encontrase en (....) la Disposición Transitoria Primera de la Orden Ministerial de 14 de junio de 1984
El COLEGIO OFICIAL DE ENFERMERIA DE NAVARRA planteó recurso ordinario contra esa segunda Circular 7/1996, que fue desestimado por el Acuerdo de 11 de noviembre de 1996 del Gobierno de Navarra.
Posteriormente promovió el proceso de instancia mediante recurso contencioso-administrativo dirigido contra ese Acuerdo de 11 de noviembre de 1996; y la sentencia que se recurre en esta casación estimó el recurso contencioso-administrativo a que acaba de hacerse referencia y anuló el mencionado Acuerdo de 11 de noviembre de 1996 y la Circular 7/1996.
El actual recurso de casación lo ha interpuesto la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA.
La idea principal utilizada para justificar su fallo anulatorio, por esa sentencia que se recurre en esta casación, es que la Circular 7/1997 tiene naturaleza de disposición normativa reglamentaria y su autor -el Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osansubidea- carece de competencia reglamentaria.
Con ese punto de partida se sostiene que al dictarla fue vulnerada la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril , y esto determina la nulidad de pleno derecho establecida en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/-PAC -.
La sentencia de Navarra desarrolla esa idea principal diciendo que el Director Gerente de Osansubidea tiene competencia para dictar Circulares relativas al funcionamiento y la organización interna (cita para ello el Decreto Foral 604/1995 ), y subrayando que esa Circular 7/1995 no se limita a ese ámbito interno sino que lo rebasa incidiendo en materia normativa.
Para justificar ese contenido normativo que atribuye a la Circular litigiosa señala que innova el ordenamiento jurídico, y que así lo hace cuando delimita cómo han de acreditarse los conocimientos específicos sobre técnicas aplicables en las áreas de Radiodiagnóstico, Radioterapia y Medicina Nuclear para el personal que colabore directamente en la utilización de radiaciones ionizantes.
El recurso de casación de la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA invoca en su apoyo un único motivo, expresamente amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional -LJCA- de 1998 , en el que realiza esta doble denuncia: la infracción los artículos 21 y 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ/PAC -; y la infracción también de la jurisprudencia sentada por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre el contenido que corresponde a las Circulares o Instrucciones de Servicio.
El punto de partida inicial de los argumentos empleados para sostener esas infracciones consiste en recordar que las notas que caracterizan a las Circulares son estas que siguen: no son disposiciones de carácter general porque no tienen contenido normativo; solo proyectan sus efectos en el ámbito propio de la organización administrativa y lo que hacen es exteriorizar el principio de jerarquía que rige en esa organización; y su contenido es fijar criterios y directrices para la actuación de los órganos subordinados.
Desde la premisa que significa lo que antecede se sostiene que la Circular litigiosa no tiene naturaleza normativa y que su contenido es el propio de esa clase de actos organizativos.
Para ello se subraya que no establece derechos y obligaciones sobre los profesionales a que se refiere, porque no regula los conocimientos específicos sobre las técnicas aplicables en las Áreas de Radiodiagnóstico, Medicina Nuclear y Radioterapia y lo único que hace es referirse a la manera de acreditar dichos conocimientos específicos.
También se señala que el Director Gerente del Servicio Navarro de Salud Osansubidea tiene atribuida competencia para dictar Circulares Organizativas en el Decreto Foral 604/1995 .
Y la conclusión final que se defiende es que la sentencia recurrida ha incurrido en las infracciones que se denuncian, por haber aseverado que la Circular 7/1996 es una disposición reglamentaria y no haber tenido en cuenta, por el contrario, que se trata de una simple resolución administrativa dictada por el órgano que tenía competencia para ello.
Tiene razón la Comunidad Foral de Navarra en lo que sostiene sobre que el verdadero contenido de la Circular litigiosa no fue normativo sino el señalado para las instrucciones y ordenes de servicio en el artículo 21 de la Ley 30/1992 ; y, consiguientemente, debe compartirse la infracción de ese precepto que denuncia .
El carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende solo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión.
Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u ordenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC .
En este segundo caso se tratará, como apunta el recurso de casación, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten.
Esa polémica Circular número 7/1996 fue dictada con ese único valor de instrucción y orden de servicio.
Su propia denominación de "Circular" pone de manifiesto que no se trata de una norma reglamentaria con eficacia externa más allá del ámbito propio de la organización administrativa, ya que dicha expresión es una de las que la práctica administrativa y la doctrina utiliza para referirse a esas manifestaciones de mero poder administrativo doméstico.
Por dicha razón, solo puede ser valorada como representativa de una orden jerárquica, relativa a un determinado criterio de interpretación y aplicación jurídica y dirigida a sus subordina-dos por el Director Gerente de Osasunbidea, para que lo apliquen en los actos que hayan de dictar sobre la materia a que se refiere dicha Circular; y que no excluye, como ya se ha dicho, la impugnación de la validez de ese criterio, que podrá plantearse a través de los recursos que se interpongan contra los concretos actos administrativos que realicen su aplicación.
Lo antes razonado conduce, pues, a declarar haber lugar el recurso de casación y a desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido en el proceso de instancia.
Y en cuanto a las costas procesales, no son de apreciar circunstancias para hacer especial imposición sobre las correspondientes a la instancia ni sobre las de esta fase de casación ( art. 139 de la Ley jurisdiccional ).
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- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA contra la sentencia de 14 de marzo de 2000 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se decide a continuación.
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- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto en el proceso de instancia, al ser la actuación administrativa impugnada conforme a Derecho en lo aquí se ha discutido.
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- No hacer pronunciamiento especial sobre las costas procesales del proceso de instancia, ni sobre las causadas en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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