STS, 7 de Febrero de 2006

PonenteANTONIO MARTI GARCIA
ECLIES:TS:2006:606
Número de Recurso1650/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 7 de Febrero de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Febrero de dos mil seis.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 1650/2002, interpuesto por el Ayuntamiento de Villarrobledo, que actúa representado por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez, contra la sentencia de 31 de enero de 2002, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Castilla-La Mancha, recaída en el recurso contencioso administrativo 1862/98 , en el que se impugnaba el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Villarrobledo de 6 de julio de 1998, que decidió modificar el pliego de condiciones técnicas y económico administrativas que sirvieron de base para la enajenación de terrenos de propiedad municipal para ser destinados a la construcción de viviendas de protección oficial.

Siendo parte recurrida D. Juan Antonio que actúa representado por el Procurador D. Adolfo Morales Hernández Sanjuán.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito de 5 de septiembre de 1998, D. Juan Antonio, Concejal del Ayuntamiento de Villarrobledo, interpuso recurso contencioso administrativo contra la acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Villarrobledo de 6 de julio de 1998, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 31 de enero de 2002 , cuyo fallo es del siguiente tenor: "Estimamos íntegramente el recurso, anulando por contrario a Derecho el acto impugnado, con expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente proceso al Ayuntamiento de Villarrobledo".

SEGUNDO

Una vez notificada la citada sentencia el Ayuntamiento de Villarrobledo por escrito de 19 de febrero de 2002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 27 de febrero de 2002, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se case y anule la sentencia recurrida, declarando plenamente ajustado a derecho el acuerdo de 6 de julio de 1998, adoptado por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Villarrobledo, en base al siguiente motivo único de casación: "UNICO.- Al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/98 , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por infracción de los artículos 102, 96 y 97 de la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas -texto vigente al tiempo de adoptarse el acuerdo anulado-, que, respectivamente, permiten la modificación posterior de los contratos por razones de interés público, así como la posibilidad de optar, en caso de incumplimiento de los plazos pactados, por la resolución del contrato o prorrogar los plazos de ejecución convenidos, incluso sin imponer penalidad alguna al contratista si el incumplimiento no es imputable al mismo; así como por infracción de la jurisprudencia de ese Alto Tribunal, según la cual, únicamente pueden entenderse vulnerados los principios de concurrencia y publicidad exigiéndose la convocatoria de un nuevo concurso, sólo si se hubieran modificado en sus términos esenciales las condiciones que dieron lugar a la adjudicación del contrato celebrado (STS 21 de enero -RJ 1230 -) habiendo efectuado una valoración arbitraria de las pruebas resultantes del expediente, al considerar esencial la modificación efectuada por el acuerdo anulado".

CUARTO

La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación, en base a las alegaciones que formula en su escrito.

QUINTO

Por providencia de 23 de noviembre de 2005, se señaló para votación y fallo el día treinta y uno de enero del año dos mil seis, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la resolución en él mismo impugnada, refiriendo en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente: "SEGUNDO. Expuesto lo anterior, hay que recordar que la contratación administrativa no escapa de la regla de la contratación general de que el consentimiento surge por la concurrencia de la oferta y la aceptación. Ahora bien, en la contratación administrativa la oferta y sus condiciones vienen definidos en el pliego por razones de interés público. Los pliegos de condiciones particulares incluyen los pactos y condiciones definidoras de los derechos y obligaciones de las partes del contrato, cuyas cláusulas se consideran parte integrantes del mismo, a tenor del artículo 50 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1995, de 18 Mayo ). Por eso mismo la aceptación debe remitirse a las condiciones previstas en el propio pliego pues es la garantía de que la adjudicación se hará respetando aquellas exigencias públicas y principio de concurrencia en igualdad de oportunidades de los licitadores. De ahí que las proposiciones de los interesados deben hacerse con sujeción a lo establecido en el pliego y su presentación presupone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de las cláusulas del mismo sin salvedad alguna B Artículo 80 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1995, de 18 Mayo ) B. Sólo se admite en el concurso la presentación de variantes o alternativas en las ofertas en aquellos casos en que el propio pliego así lo prevea de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88 de dicha Ley .

Los pliegos de cláusulas administrativas son el documento principal del contrato con arreglo al cual el mismo debe ser cumplido. Es un principio básico de la contratación administrativa que los términos de un contrato no pueden quedar a la libre discrecionalidad de una de las partes ( sentencias del Tribunal Supremo de 10 Marzo de 1999, de 10 Marzo de 1982, de 18 Abril de 1979 y de 11 Marzo de 1980 ).

Como ha destacado la jurisprudencia, «el pliego de condiciones es para las partes la Ley del contrato, cualquiera que sea el objeto de éste, por lo que ha de estarse siempre en lo que en aquél se consignare para el cumplimiento de éste» ( Sentencias del Tribunal Supremo de 20 Abril de 1992, de 20 Julio de 1988, de 6 Febrero de 1988, de 18 Noviembre de 1987 y de 23 Enero de 1985 ).

Resulta evidente pues que el acuerdo del Ayuntamiento de Villarrobledo impugnado resulta contrario a derecho al modificar el pliego de condiciones técnicas y económico-administrativas que sirvieron de base para la enajenación de terrenos de propiedad municipal para ser destinados a la construcción de viviendas de protección oficial. La modificación afectó además a cláusulas esenciales del pliego como las que afectaban al proyecto de obras, al plazo de ejecución de las obras o al número de viviendas a construir. Al admitir estas modificaciones en el pliego y en el contrato una vez producida la adjudicación, se consumó claramente a favor de una licitadora una ventaja o privilegio que no tuvieron los demás concursantes y otros posibles que no lo hicieron acaso por las dificultades que entrañaba un contrato de las características diseñadas, por lo que procede la anulación y declaración de disconformidad a Derecho del citado Acuerdo impugnado en el presente proceso. Dada la gravedad de la actuación administrativa referida, de la que se desprende una notoria y patente arbitrariedad en la decisión adoptada que ha obligado a acudir al recurso, pese a que el actor había advertido de la ilegalidad del acuerdo que se pretendía adoptar en la tramitación administrativa y deliberación del mismo, la Sala entiende que procede la expresa condena al Ayuntamiento de Villarrobledo al pago de las costas procesales causadas en el presente recurso, en aplicación de lo dispuesto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ( art. 131 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 Diciembre de 1956 , de aplicación transitoria a este respecto a tenor de la D.T. 90 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 Julio ).

SEGUNDO

La parte recurrente en el único motivo de casación, al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , denuncia "la infracción de los artículos 102, 96 y 97 de la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas -texto vigente al tiempo de adoptarse el acuerdo anulado-, que, respectivamente, permiten la modificación posterior de los contratos por razones de interés público, así como la posibilidad de optar, en caso de incumplimiento de los plazos pactados, por la resolución del contrato o prorrogar los plazos de ejecución convenidos, incluso sin imponer penalidad alguna al contratista si el incumplimiento no es imputable al mismo; así como por infracción de la jurisprudencia de ese Alto Tribunal, según la cual, únicamente pueden entenderse vulnerados los principios de concurrencia y publicidad exigiéndose la convocatoria de un nuevo concurso, sólo si se hubieran modificado en sus términos esenciales las condiciones que dieron lugar a la adjudicación del contrato celebrado (STS 21 de enero -RJ 1230 -) habiendo efectuado una valoración arbitraria de las pruebas resultantes del expediente, al considerar esencial la modificación efectuada por el acuerdo anulado".

Alegando en síntesis; a), que la sentencia incurre en error, cuando anula el acuerdo porque el mismo modifica el pliego de condiciones económico administrativas, pues si bien es cierto, que nadie discute que el pliego es la Ley del Contrato, ello en nada obsta a que el artículo 102 de la Ley 13/95 permita modificar el mismo por razones de interés publico, y en el caso de autos concurrían esas razones de interés publico, dadas las circunstancias sobrevenidas ante las graves desavenencias entre la Cooperativa adjudicataria y el Arquitecto que debía redactar el proyecto de ejecución definitivo y dirigir las obras; b), que ante la situación afectada y habiendo transcurrido el plazo para la construcción de las viviendas sin que las mismas se hubiesen concluido, la Corporación podía o resolver el contrato o modificar el pliego de condiciones que además autorizan los artículos 96 y 97 de la ley 13-95 , y ante esa alternativa se optó por la modificación del pliego, que desde luego resultaba mas adecuado para los intereses generales y para los fines del contrato; c), que también incurre en error la sentencia recurrida cuando declara que las modificaciones efectuadas en el pliego eran esenciales, pues las modificaciones no afectaron al numero de viviendas y si solo al cambio del profesional que habían de redactar el proyecto y dirigir las obras y que estaba además obligado a respetar lo previsto por el anterior arquitecto en el proyecto básico, en cuanto a obras, servicios y calidades; d), que la decisión de conceder prorroga para la terminación de las viviendas, además de estar permitido era la forma en que menos se perjudicaban los intereses públicos ante la situación creada; e), que aunque se pudiera estimar que la modificación era sustancial- en contra de lo demostrado- tampoco se hubieran podido perjudicar a los otros hipotéticos interesados, y lo demuestra el hecho de que ninguno de los licitadores ni tampoco ningún otro hipotético interesado recurrió el acuerdo de modificación del pliego de condiciones; y e), que es errónea la apreciación de la sentencia cuando condena en costas al Ayuntamiento por entender que actuó con notoria y patente arbitrariedad, pues es evidente y así resulta del expediente que el acuerdo se adoptó pensando siempre en lo que resultaba mas beneficioso para los intereses públicos y que además los funcionarios municipales habían informado que no existía infracción legal.

Y procede acoger tal motivo de casación.

Pues si bien es cierto que el pliego de cláusulas de un contrato es la Ley que lo rige, no hay que olvidar que en el caso de autos, el Ayuntamiento contratante modificó el pliego por las causas que expone y concurrieron y dado que el articulo 102 de la Ley 13/95 de Contratos del Estado permite a la Administración la modificación del pliego por razones de interés público derivadas de causas o cuestiones sobrevenidas, es claro, que no procedía, como la sentencia recurrida hace, anular la resolución que modificaba el pliego de condiciones en base a esa sola modificación y por estimar que la modificación afectaba a cláusulas esenciales, sino que lo precedente era haber analizado si concurrían o no las causas sobrevenidas y las razones de interés público a que el citado precepto se refiere, pues el articulo 102 permite y autoriza la modificación del contenido del contrato, y ni siquiera hace referencia a si la modificación afecta o no a cláusulas esenciales.

TERCERO

La estimación del anterior motivo de casación, obliga a esta Sala de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a resolver la cuestión en los términos en que el debate aparezca planteado.

Y a este respecto, como según las actuaciones muestran con todo detalle, que la ejecución del contrato se había dificultado y casi imposibilitado, por las desavenencias graves entre el Arquitecto que había de redactar el contrato y dirigir la obra, tanto con el propio Ayuntamiento contratante como con la Cooperativa que resulto adjudicataria del concurso, y cómo, ante esa realidad, y ante la doble alternativa que las normas posibilitaban, resolver el contrato -que es la tesis del recurrente en la Instancia o modificar el pliego, que es la tesis, -que el Alcalde propuso-, se optó por esta ultima, por estimar que era la mas adecuada a los intereses públicos, es claro, que lo que procede determinar ahora es, si esa solución adoptada es, la mas conforme con los intereses públicos y si además ha sido debida a circunstancias sobrevenidas, cual exige el articulo 102 mas atrás citado.

Pues bien, esta Sala, a la vista de lo anterior, del contenido de las actuaciones y de lo dispuesto en el articulo 102 de la Ley 13/95 , estima que la solución adoptada, y por tanto, la resolución impugnada es ajustada a derecho, en base a lo siguiente; a), porque ciertamente se trataba de cuestiones o razones sobrevenidas a la formalización del contrato, como lo era, en síntesis, la no actuación del profesional que había de realizar el proyecto y dirigir la obra, pues sin proyecto y sin director de obra difícilmente se podría realizar la obra contratada; b), porque la solución que pretendía el recurrente en la Instancia, de resolver el contrato, no era la mas conveniente a los intereses públicos, ya que además de retrasar la terminación de las obras, exigir la liquidación final de todo lo actuado, con los tramites que ello conlleva, y un nuevo concurso, podría originar, entre otros, como se refiere en las actuaciones, el ejercicio de su derecho por parte de la Cooperativa adjudicataria del concurso, ya que el retraso o la no realización de la obra, no era ,cuando menos, debida solo a su actuación y si a la actuación de un tercero ,el designado por el Ayuntamiento para proyectar y dirigir la obra; c), porque la solución de modificar el contrato, era la mas conveniente para los intereses públicos y de los terceros afectados, pues permitía, como aconteció, el finalizar las obras, como estaban previstas, en poco tiempo superior o al menos en el menor posible, y todo ello sin olvidar, que la modificación no afecto a condiciones sustanciales o esenciales, pues se limito a cambiar de profesional, y el nuevo designado, había de redactar el proyecto y dirigir las obras de acuerdo con los datos, que, sobre calidades y servicios, ya aparecían en el proyecto básico, se construyeron la 67 viviendas previstas y lo único mas trascendente fue el ampliar el plazo, inicialmente previsto, pero ello venia exigido, dado que en el plazo previsto en el contrato, no se había podido trabajar al menos adecuadamente ante la falta de proyecto y de director de obra.

CUARTO

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar haber lugar al recurso de casación y a desestimar el recurso contencioso administrativo.

Sin que en la Instancia proceda hacer expresa condena en costas, tanto porque la sentencia recurrida ha sido casada y anulada, y también por tanto en su declaración sobre las costas, como porque, esta Sala no aprecia la concurrencia de temeridad ni mala fe en ninguna de las partes . Y en relación con los costas de este recurso de casación cada parte ha de abonar las causadas a su instancia.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación, interpuesto por el Ayuntamiento de Villarrobledo, que actúa representado por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez, contra la sentencia de 31 de enero de 2002, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Castilla-La Mancha, recaída en el recurso contencioso administrativo 1862/98 , y en su virtud: PRIMERO.- Casamos y anulamos la citada sentencia. SEGUNDO.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Juan Antonio contra el acuerdo de 6 de julio de 1998 de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Villarrobledo, por aparecer el citado acuerdo ajustado a derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las causadas en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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