STS, 11 de Junio de 2002
| Ponente | D. FERNANDO MARTIN GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2002:4257 |
| Número de Recurso | 4081/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 11 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Junio de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 4081/97 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia de fecha 18 de Septiembre de 1996 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 9ª) en recurso 465/93, habiendo sido parte recurrida Mapfre, Caución y Crédito, S.A. representada por el Procurador D. Gabriel de Diego Quevedo.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "F A L L A M O S.- Que ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por el letrado Sr. Ruyloba Alvariño, en nombre y representación de "MAPFRE CAUCION Y CREDITO, CIA. INTERNACIONAL DE SEGUROS Y REASEGUROS", contra el Ministerio de Economía y Hacienda se declara nulo por no ajustado a derecho el acuerdo de la Caja General de Depósitos de 9 de junio de 1992, así como los actos negatorios presuntos, que le siguen y en todo caso con retroacción del procedimiento principal, se le notifique la resolución dictada en el procedimiento citado y se le tenga por parte dándole traslado de las sucesivas actuaciones para que pueda hacer las alegaciones pertinentes en relación con las formalidades exigidas por la Ley de Contratos del Estado, su Reglamento y Pliegos de condiciones, y en general de los trámites que como interesado le afecten; todo ello sin costas, y con devolución de las cantidades ingresadas en la Caja General de Depósitos."
Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la Administración del Estado recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se case y anule la sentencia recurrida dictando en su lugar otra por la que se restablezcan en la integridad de su validez y eficacia los actos que la misma deja sin efecto.
Admitido el recurso, se dio traslado del escrito de interposición a Mapfre, Crédito y Caución, S.A., que lo impugnó con el suyo, en el que terminaba suplicando la inadmisibilidad del recurso de casación y, en su caso, la declaración de no haber lugar al recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 4 de Junio de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia recurrida en casación, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 9ª) con fecha de 18 de Septiembre de 1996, vino a estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo nº 465/93, interpuesto por la representación de Mapfre Caución y Crédito, Cia Internacional de Seguros y Reaseguros, contra acuerdo de la Caja General de Depósitos de 9 de Junio de 1992, por la que se le requería al pago de una cantidad con cargo a avales, que dicha sentencia declara nulo por no ajustado a Derecho, declarando nulos también los actos negatorios presuntos, que le siguen y en todo caso con retroacción del procedimiento principal, que se le notifique la resolución dictada en el procedimiento citado y se le tenga por parte dándole traslado de las sucesivas actuaciones para que pueda hacer las alegaciones pertinentes en relación con las formalidades exigidas por la Ley de Contratos del Estado, su Reglamento y Pliegos de Condiciones, y en general de los trámites que como interesado le afecten, sin costas y con devolución de las cantidades ingresadas en la Caja General de Depósitos.
Frente a dicha sentencia la Administración del Estado, a través del Abogado del Estado, en su escrito de interposición del recurso de casación solicitó que se casara, anulara y revocara, y que en su lugar se dictara otra sentencia por la que se restablezcan en la integridad de su validez y eficacia los actos que aquélla dejó sin efecto, a cuyo fin invocó, como motivos de casación, al amparo del ordinal 4º del art. 95,1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción en su versión aplicable, uno, el primero, por infracción de los arts. 1, 3 y 82, A) de la misma Ley, y otro, el segundo, por infracción de los arts. 114 y 115 de la Ley de Contratos del Estado en relación con el art. 379 de su Reglamento y con el art. 23 b) de la Ley de Procedimiento Administrativo, frente a cuyas alegaciones y pedimentos la mencionada entidad, en su escrito de oposición a la casación, pidió la inadmisión de dicho recurso de casación o que se declarara no haber lugar a él, con los argumentos que tuvo por conveniente.
En el primero de los motivos de casación, amparado como se indicó en el Ordinal 4º del art. 95,1 de la Ley de esta Jurisdicción, se denuncia infracción de los arts. 1, 3 y 82, a) de dicha Ley, por entenderse, en resumen, que la sentencia de instancia resuelve una cuestión que, aún relacionada con un contrato administrativo de obras y, en concreto, con su resolución, es estricta y exclusivamente civil y no administrativa, como es la relativa a la efectividad de una fianza sometida en todos sus aspectos --dice la Administración recurrente en casación-- a la normativa privada que rige este tipo de garantías, añadiendo que la fianza tiene carácter civil ordinario y que el conocimiento y resolución de las controversias que puedan surgir en cuanto a su efectividad o extensión corresponde a la jurisdicción ordinaria, por lo que --siempre en su opinión-- la Sala de Instancia debió abstenerse de conocer y declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo, incurriendo, al no hacerlo así, en las infracciones que se denuncian.
En relación con este primer motivo ha de destacarse, ante todo, que la cuestión concreta que en él plantea el Abogado del Estado, sobre la naturaleza civil y no administrativa de la efectividad de la fianza, y sobre la postulada inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por corresponder a la jurisdicción civil y no a ésta, es nueva, en realidad, puesto que no se propuso ni se aludió a ella en la instancia, ni en la contestación a la demanda ni en conclusiones, razón por la cual no la abordó, ni pudo abordarla, la Sala de instancia, lo que bastaría para desestimar tal motivo, pero es que, además, y por si tal cuestión estuviera relacionada con presupuestos procesales de orden público y de ineludible observancia y de examen a cargo de esta Sala, aún cuando no hubiera sido alegada, es lo cierto que los avales, fianzas, cauciones o garantías prestados para responder de las obligaciones relacionadas con un contrato administrativo, sin duda, de obras, de acondicionamiento de una Carretera, lo fueron "en los términos y condiciones generales establecidos en la Ley de Contratos del Estado y especialmente en el art. 375 de su Reglamento", de modo que, sea cual sea la denominación que a aquella garantía se le atribuya, resulta patente que la referencia a un contrato administrativo de obras --naturaleza que le reconoce el Abogado del Estado-- y la operatividad de aquella forma de aseguramiento en lo relacionado con la resolución de dicho contrato, en el que se halla en juego el interés público, determina con claridad la naturaleza típicamente administrativa de la cuestión que se debate, al consistir ésta en la interpretación, modificación, resolución y efectos del contrato administrativo sobre el que versan los avales, a cuyos extremos aluden los arts. 19 de la Ley de Contratos del Estado y 54 de su Reglamento para ubicarlos justamente en el marco de un recurso contencioso administrativo, puesto que, además, como ya declarara esta Sala en su Sentencia de 10 de Octubre de 2000, son normas administrativas, y no civiles, las que rigen dicha garantía o afianzamiento, y es este orden jurisdiccional, y no el civil, el que se ha ocupado y el que ha resuelto todas las cuestiones referidas a las fianzas o avales en tales supuestos, lo que determina la desestimación del motivo.
En el segundo de los motivos del recurso de casación, también amparado en el ordinal 4º del art. 95,1 de la Ley de esta Jurisdicción, lo que se arguye es infracción de los arts. 114 y 115 de la Ley de Contratos del Estado, en relación con el art. 379 de su Reglamento y con el art. 23, b) de la Ley de Procedimiento Administrativo, invocando la Administración del Estado recurrente que en dichos preceptos no está prevista la intervención que la sentencia recurrida impone como obligatoria sobre la base de lo establecido en el art. 23, b de la Ley de Procedimiento Administrativo, pese a que de dicho precepto, según la recurrente en casación, no es posible derivar la necesidad de dar intervención al avalista en el procedimiento de resolución del contrato, por no ser aquél interesado en este expediente de resolución, por no tener más que la condición de obligado y no la de titular de ningún derecho que pueda hacer efectivo en relación con el contrato administrativo de obras y su ejecución, y porque en lo relativo a la ejecución de la garantía prestada no hay un procedimiento en el que el avalista solidario pueda plantear cuestiones relacionadas con el cumplimiento y resolución del contrato, sino tan solo en relación con el alcance y efectividad de la garantía, extremos éstos en los que discrepa la recurrente en casación de la sentencia de instancia.
Tampoco este motivo puede ser estimado, por cuanto que, en definitiva, sólo una interpretación rigurosamente literal y desconectada de otros preceptos de los arts. 397 del Reglamento de Contratos del Estado y 114 y 115 de la Ley puede permitir la exclusión del avalista del concepto de parte interesada a efectos de rechazar incluso la posibilidad de que verifique cualquier clase de alegaciones, si bien cabe que éstas puedan considerarse como procedentes o improcedentes, según su sentido, finalidad y según la propia naturaleza de su intervención, que siempre sería la que deriva de su calidad de avalista, mas, dentro de los propios límites que resultan de esta calidad, no parece existir duda alguna con relación a la posibilidad de su intervención en el procedimiento administrativo seguido para la incautación de la fianza, puesto que si bien es cierto que el art. 114 de la Ley de Contratos le priva del beneficio de excusión de los arts. 1830 y concordantes del Código Civil, a cuyo tenor no podría ser compelido a pagar al acreedor (aquí la Administración) sin hacerse antes excusión de todos los bienes del deudor (aquí la entidad contratista), beneficio que, además, no tendría lugar de haberse obligado el avalista solidariamente con el deudor, es lo cierto que la entrega del importe de la fianza incautada parcialmente, en los términos en que se requiere al avalista por parte de la Caja General de Depósitos, sí genera en éste un perjuicio económico concreto que le atribuye la condición de interesado a los efectos del art. 23, b) de la ya vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1.958, y, hoy, del art. 31, 1, b) de la Ley 30/92, tal como se ha recogido en sentencias de esta Sala como las de 6 de Febrero de 1.988, 14 de Marzo de 1.989 y 14 de Mayo de 1.991, citadas por la Aseguradora recurrida en casación, y por ejemplo, en otra reciente de 27 de Abril de 2001, a cuyo tenor el avalista es parte interesada en el procedimiento de resolución contractual cuando ésta lleva consigo la pérdida de la fianza, afirmando esta última sentencia que la necesidad de observancia del trámite de audiencia, respecto de los interesados, ya aparecía establecido en el art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, y ha sido mantenida en el actual art. 84 de la Ley 30/92, por lo que --según sigue dicha sentencia-- es "acertada la argumentación de la sentencia recurrida (a la que se refería un recurso de casación de similar contenido) que así lo considera, y atribuye efectos invalidantes a la omisión del trámite de audiencia correspondiente a dicho interesado", pudiendo destacarse, también, al hilo de tal doctrina jurisprudencial, que en vista de los términos del art. 375 del Reglamento de Contratación del Estado, habrá de entenderse que si el avalista responde frente a la Administración del importe señalado como fianza en los mismos términos que si hubiere sido constituida por el contratista --sin poder utilizar el beneficio de excusión-- sus derechos e intereses están afectados en forma directa y de inmediato por el Acto de la Administración que decretó la incautación de la fianza, por lo que han de propiciarse a su favor las correspondientes posibilidades defensivas, toda vez que, en otro caso, se produciría la indefensión constitucionalmente prohibida en el art. 24 de la Constitución.
Aún no siendo aplicable por razón del tiempo la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Ley 13/95, de 18 de Mayo, resulta que en el art. 47, 2 de ésta, luego art. 46,2 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de Junio, se preceptúa que el avalista o asegurador será considerado parte interesada en los procedimientos que afecten a la garantía prestada en los términos previstos en la Ley 30/92, lo que no supone una innovación, sino, justamente, la aceptación expresa por el Legislador de tal doctrina jurisprudencial, sin que pueda entenderse subsanada la ausencia de intervención y de audiencia por la circunstancia de que hubiera sido notificada la resolución del contrato y la incautación del aval al avalista, puesto que, en definitiva, tal notificación, referida a tales extremos, no cumplimentaba las exigencias requeridas en cuanto a audiencia e intervención de dicho avalista en lo que concretamente atañía a su obligación de pago, tal como refleja la sentencia recurrida, que no estima en su integridad el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad aseguradora hoy recurrida en casación, sino sólo parcialmente, al no entrar en el fondo de la resolución del contrato --cuyas causas y circunstancias se desconocen y no pueden ser materia u objeto de este recurso--, y al circunscribirse al fallo a que se la tenga por parte desde que se le produjo algún perjuicio, y, en todo caso, desde el acuerdo de incautación, aunque naturalmente sólo en el ámbito de lo que concierne a sus posibilidades defensivas, no a las que quedan fuera de él, criterios todos que, si cabe, ostentan mayor relieve cuando, como aquí, el contratista no ha intervenido en el recurso, ni éste versa sobre la resolución del contrato, ni, en suma, se muestra interesado en una cuestión que no le va afectar porque pagará "otro", la Aseguradora recurrente en la instancia, aquí recurrida.
Al desestimarse los motivos de casación procede no dar lugar a este recurso imponiendo a la parte recurrente las costas del mismo, a tenor del art. 102,3 de la Ley de esta Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 18 de Septiembre de 1.996, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 9ª) en recurso 465/93, imponiendo a la Administración recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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