STS, 17 de Abril de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 17 Abril 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "Ferrovial Sociedad Anónima", representada por el Procurador Sr. Vázquez Guillén y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Segunda, de fecha 24 de Octubre de 1992, dictada en el recurso contencioso-administrativo 330/91, sobre liquidación provisional por otorgamiento de licencia para la construcción de un centro de atención a minusválidos psíquicos, en el que figura, como parte recurrida, el Ayuntamiento de Redondela, representado por el Procurador Sr. Sánchez Malingre y también bajo dirección letrada.
La Sala de esta Jurisdicción, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 24 de Octubre de 1992 y en el recurso al principio referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Pardo de Vera en nombre y representación de FERROVIAL S.A. contra los Decretos de la Alcaldía de Redondela de 29 de Noviembre de 1990 y de la Comisión de Gobierno de 11 de Febrero de 1991, desestimando el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, declarando que se practique una nueva liquidación por el importe que resulte de presupuesto de ejecución material, en que se incluya el estudio de seguridad de obligado cumplimiento decretándose la devolución de la cantidad que resulte por el AYUNTAMIENTO DE REDONDELA a la recurrente, con los intereses legales correspondientes, desestimando las demás peticiones. Sin imposición de costas".
Contra la anterior sentencia, la representación procesal de "Ferrovial S.A." preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición que basó en cuatro motivos, todos ellos al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, por inaplicación del art. 36.2 de la Ley de Seguridad Social, en relación con el art. 1º del R.D. de 16 de Noviembre de 1978 y no apreciación de la exención correspondiente al contribuyente -dueño de la obra- Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) -primer motivo-; por infracción, por inaplicación, de los arts. 180.2 de la Ley del Suelo de 1976, y art. 1º del Reglamento de Disciplina Urbanística, al no requerirse licencia municipal para una obra de la naturaleza de la de autos; por infracción, asimismo, del art. 101 de la Ley de Haciendas Locales, que establece la no sujeción al I.C.I.O. de las construcciones no sometidas a licencia y, por último, por ser procedente la exclusión en la base del importe de las instalaciones mecánicas, según la jurisprudencia. Terminó suplicando la casación de la sentencia. Conferido traslado al Ayuntamiento, se opuso al recurso, alegando, en primer lugar, que la impugnación deducida decontrario se circunscribió en la instancia y en la sentencia recurrida al I.C.I.O., por lo que la liquidación por tasa fué consentida y, en segundo término, que la Ley de Haciendas Locales suprimió, a partir de 1º de Enero de 1990, toda exención no validada por disposición del Régimen Local. Pidió la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia de instancia.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 6 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Previamente al examen de los motivos de casación aducidos por la entidad recurrente, procede concretar el contenido que puede alcanzar la pretensión impugnatoria en este recurso de casación, habida cuenta que, en el escrito de interposición y bajo el epígrafe "Antecedentes", se plantea, como cuestión a resolver, la de determinar "la procedencia o improcedencia de la licencia de obra o urbanística y su liquidación, así como la liquidación del Impuesto Municipal de Construcciones, Instalaciones y Obras -I.C.I.O.- dimanadas de la construcción del Centro de Atención de Minusválidos Psíquicos para el Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO)", siendo así que en el suplico de la demanda producida en la instancia jurisdiccional y en sus fundamentaciones fácticas y jurídicas solo se impugnó la liquidación por el Impuesto mencionado, es decir, por I.C.I.O., hasta el punto de que la sentencia aquí recurrida, aunque aluda en su fundamento jurídico primero a la práctica de liquidaciones provisionales tanto por la tasa por licencia urbanística como por el I.C.I.O., sólo se pronunció en el sentido de anular parcialmente la liquidación por el segundo de los tributos expresados y en el de acordar nueva liquidación sobre una base que computara solo el presupuesto de ejecución material de la obra con la única adición del estudio de seguridad por ser de obligada aportación. Al ser así y concurrir, además, el hecho de que, pese a haber sido puesta de relieve por el Ayuntamiento recurrido esta circunstancia en su escrito de contestación, no mereció de la entonces entidad actora, en el de conclusiones, más comentario que el contenido en el último párrafo de su conclusión segunda de que no procedía "la imposición de la tasa ni por expedición de licencia ni por ende la imposición del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras" (sic), pero sin argumentación alguna acerca de que el recurso interpuesto, no obstante el tenor de la demanda y de su suplico, abarcaba las dos liquidaciones en su día practicadas por la Corporación municipal de Redondela, se está en el caso de circunscribir el presente recurso de casación, no obstante lo solicitado en el suplico del escrito de interposición, a lo que real y efectivamente pudo ser abordado y decidido por la sentencia, esto es a su único pronunciamiento, que no fué otro que el relativo a la liquidación practicada en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
Dicho lo anterior, articula la recurrente este recurso sobre la base de cuatro motivos, todos ellos al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en el primero de los cuales se aduce la infracción de las cláusulas 12.3.3 y 7.3.1 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares aprobado para la construcción de un Centro de Atención a Minusválidos Psíquicos con destino al INSERSO, en el sentido de que, según la sentencia y como ley del contrato, imponían a la empresa adjudicataria "Ferrovial S.A.", como sustituto del contribuyente, la obligación de pago de toda clase de gastos originados por el contrato, incluso los fiscales, cualesquiera que fueran las exenciones tributarias que pudieran convenir al INSERSO como Entidad Gestora de la Seguridad Social y que concretamente establecía el art.
36.2 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido de 30 de Mayo de 1974, en relación con el art. 1º del Real Decreto de 16 de Noviembre de 1978 que le reconocía aquella condición y que, por eso mismo, serían preceptos infringidos.
El motivo no puede ser estimado por un doble orden de razonamiento: En primer lugar, porque la infracción de cláusulas administrativas particulares de un contrato de obra no puede ser nunca equiparada a la infracción de normas del ordenamiento, que es el sustrato del motivo casacional aquí considerado. En el mejor de los casos, habría de haber hecho referencia al precepto de la Ley de Contratos del Estado de 1965 -que sería la aplicable al caso- que atribuyera fuerza obligatoria a dichas cláusulas, por mucha "Ley del Contrato" que la parte predique de las mismas. Y, en segundo término, porque, si bien es cierto que el Texto Refundido de la Seguridad Social de referencia -como sigue haciendo el vigente de 20 de Junio de 1994, art. 65- reconocía a las Entidades Gestoras -y el entonces Instituto Nacional de Servicios Sociales lo era en virtud del Real Decreto precitado de 16 de Noviembre de 1978, como los sigue siendo el actual Instituto de Migraciones y Servicios sociales, que ha sucedido al anterior- y servicios comunes, en la misma medida que el Estado y con las limitaciones y excepciones que, en cada caso, establezca la legislación fiscal, exención tributaria absoluta por los actos que realicen o los bienes que adquieran o posean afectados a sus fines, siempre que los tributos o exacciones de que se trate recaigan directamente sobre los organismos de referencia en concepto legal de contribuyente y sin que sea posible la traslación de la carga tributaria a otras personas, y cierto, también, que el sustituto del contribuyente puede beneficiarse de las exencionesque afecten a este último, es no menos cierto que el Estado no es titular de exención alguna que pueda afectar a las tasas por licencia de obras o al Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras.
Con anterioridad a la Ley 25/1998, de 13 de Julio, según el art. 43 de la Ley de Haciendas Locales, no estaban obligadas las Administraciones Públicas al pago de precios públicos por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional. Después de dicha Ley de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, dictada como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, y con arreglo al art. 21.2 de la referida Ley de Haciendas Locales, "El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no estarán obligados al pago de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional. "Ninguna exención, pues, afectaba ni afecta al Estado en materia de tasa por licencia de obras con posterioridad a la supresión de beneficios fiscales, genéricos o específicos, que hubieran sido establecidos en disposiciones distintas de las de Régimen Local, a partir del 31 de Diciembre de 1989, de acuerdo con la Disposición Adicional 9ª de la tan repetida Ley de Haciendas Locales.
En cuanto al I.C.I.O., al cual ha de circunscribirse este recurso conforme se ha razonado antes, la Ley de Haciendas Locales no contiene ninguna exención en favor del Estado, a diferencia de lo que sucede, por ejemplo, con el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, art. 106.2.a). Solamente el Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de Diciembre, art. 32.2, eximió del pago de este Impuesto cualquier construcción, instalación u obra de la que sean dueños el Estado, la Comunidad Autónoma o las Entidades Locales, que estando sujetas al mismo, vayan a ser directamente destinadas a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidráulicas, saneamiento de poblaciones y de sus aguas residuales, aunque su gestión se lleve a cabo por Organismos Autónomos, eso tanto si se trata de obras de inversión nueva como si de obras de conservación. Con efectos de 30 de Julio de 1990, el art. 29.2 de la Ley 5/1990,. de 29 de Junio, que derogó el Real Decreto-Ley mencionado, mantuvo la misma exención. Ninguna exención, tampoco, podía afeptar al Estado respecto de este Impuesto y para una obra de las características de la aquí tenida en cuenta -un centro de atención de minusválidos psíquicos-.
En consecuencia, si la exención tributaria prevenida para las Entidades Gestoras de la Seguridad Social estaba y está reconocida en los mismos términos que el Estado, y éste no la tiene, tampoco aquéllas podrán beneficiarse de ninguna.
Se refiere este motivo a la infracción, por inaplicación, de los arts. 180.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aquí aplicable -el de 9 de Abril de 1976- que, en criterio de la recurrente, declara no sujetos a licencia las obras del Estado que tengan carácter de urgentes o entrañen un excepcional interés público, entre las cuales habría de comprenderse la construcción del Centro Asistencial Sanitario objeto de la liquidación enjuiciada en este proceso.
Sin embargo, este precepto, y tampoco el art. 7º del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de Junio de 1978, declaran exentos de licencia municipal obras de la naturaleza de la aquí considerada. Por el contrario, sientan el principio general de sumisión a licencia municipal de los actos relacionados en el art. 178 de la Ley -actos de edificación y uso del suelo como las obras de nueva planta, entre otros- "que se promuevan por órganos del Estado o entidades de Derecho Público que administren bienes estatales" y establecen, como tuvo ocasión de declarar la Sentencia de esta Sala de 9 de Julio de 1991, "para los casos urgentes o de excepcional interés público... un régimen excepcional", cuya aplicación exige la iniciativa del Departamento ministerial interesado -el que tuviera asignada la competencia sanitaria al tiempo en que se interesó la licencia-, que habrá de remitir al Ayuntamiento correspondiente para que este pueda pronunciarse, en el plazo de un mes, acerca de la conformidad de aquel -del proyecto, se entiende- con el planeamiento urbanístico en vigor. Es claro que no fué este el procedimiento seguido en el supuesto de autos, en que el INSERSO solicitó, en su momento y como no podía ser menos, la oportuna licencia municipal y en que ninguna iniciativa ni intervención asumió el Ministerio interesado en la obra. Ha de añadirse, además, que la suspensión municipal de esta solo está prevista legalmente para los casos en que se pretendiera llevarla a cabo en ausencia o en contradicción con la notificación de conformidad con el planeamiento, nó como una obligación municipal sustitutoria o provocadora de la iniciativa ministerial. Por otra parte, la calificación de urgencia o excepcional interés público ha de hacerla el tan repetido Departamento interesado y no puede resultar, por supuesto, de la calificación de utilidad pública que mereció la expropiación de los terrenos en que el Centro Asistencial había de edificarse.En consecuencia, la construcción de la obra exigía licencia municipal, que fué solicitada, conforme se ha dicho, por el INSERSO -en 28 de Mayo de 1990- y otorgada por el Ayuntamiento, cumpliéndose así el hecho imponible del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras a tenor de lo establecido en el art. 101 de la Ley de Haciendas Locales. No pudieron infringirse por la Sentencia aquí impugnada ni los preceptos mencionados por la recurrente, ni jurisprudencia alguna y el motivo, por tanto, debe ser desestimado lo mismo que el tercero que, precisamente, partiendo de que la obra no precisaba licencia municipal, denuncia la infracción del mencionado art. 101 de la Ley de Haciendas Locales por no darse el hecho impositivo del Impuesto controvertido.
El último motivo pretende, mediante la denuncia de infracción de la jurisprudencia de este Tribunal -que establece la exclusión del importe de las instalaciones mecánicas de la base imponible de la tasa y del Impuesto- la detracción de determinadas partidas, por un total de 104.890.769 ptas.
A este respecto, es necesario señalar que la recurrente solicitó en la instancia que la liquidación por
I.C.I.O. fuera practicada sobre una base representativa del coste real y efectivo de la obra, tal y como establece el art. 103.1 de la Ley de Haciendas Locales, coste que en su criterio estaba constituido por el presupuesto de ejecución material, y que era procedente, por tanto, nueva liquidación que considerase una base imponible de 453.731.534 ptas. Pues bien; conforme reconoce la propia Corporación municipal en su escrito de oposición y resulta de la sentencia, esta pretensión fué acogida, con el aditamento del coste del estudio de seguridad que de la propia entidad recurrente consideró de obligada inclusión -fundamento IV de la demanda-. Importa señalar que el fallo, de modo expreso, estima parcialmente el recurso, precisamente para que fuera practicada nueva liquidación "por el importe que resulte del presupuesto de ejecución material, en que se incluya el estudio de seguridad de obligado cumplimiento", y todo ello, además, con "devolución de la cantidad que resulte por el Ayuntamiento de Redondela a la recurrente, con los intereses legales correspondientes". Es obvio que, en un recurso de casación, no pueden apreciarse deducciones particularizadas, que ni siquiera se concretaron en la demanda. La propia sentencia, al referirse para la nueva liquidación al importe de presupuesto de ejecución material que resulte, está claramente difiriendo la solución de cualquier discrepancia a la hora de fijar la base al período de ejecución de sentencia.
Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el recurso, con la obligada imposición de costas que resulta del art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por la entidad "Ferrovial S.A." contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Segunda, de fecha 24 de Octubre de 1992, recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa imposición de costas a la recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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