STS, 7 de Julio de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 07 Julio 2001 |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Julio de dos mil uno.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 4326/1996, interpuesto por Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), representada por la Procuradora doña Concepción Arroyo Morollón, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el 25 de enero de 1996, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en su recurso 2513/1993, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Loiu, representado por el Procurador don Eduardo Morales Price, asimismo bajo la dirección de Letrado, relativo a impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO).
Con fecha de 10 de marzo de 1993 se notificó a AENA la liquidación del ICIO, relativo a la obra denominada "Plataforma y calles de rodaje del Aeropuerto de Bilbao", por importe de 102.958.380 ptas.
Contra la referida liquidación provisional se interpuso, el 5 de abril de 1993, recurso de reposición por el que se solicitó la exención del tributo.
Por Decreto de la Alcaldía-Presidencia de dicho Ayuntamiento se desestimó la exención referida y el recurso indicado.
Los anteriores actos administrativos fueron objeto de recurso contencioso, tramitado ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recurso 2513/1993, recayendo en el mismo sentencia desestimatoria de 25 de enero de 1996.
A su vez, frente a la misma, se dedujo recurso de casación por AENA, en el que una vez interpuesto, recibidos los autos, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 26 de junio de 2001 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
Por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, la entidad recurrente formalizó un motivo de casación, en el que se recoge un amplio repertorio de preceptos que se citan como infringidos, concretamente los siguientes:
-
- Artículo 29 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, sobre Medidas Urgentes en Materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria, en relación con el art. 82 de la Ley 4/1990, también de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, todos ellos en relación con la exención del ICIO en las obras directamente destinadas a carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos, así como art. 18 de la Norma Foral 1/1990, de 6 de marzo, también sobre Medidas Urgentes en dichas materias.
-
- Artículos 34 y 36.2 del Real Decreto 905/1991, de 14 de junio.
-
- Artículos 39 y 40 de la Ley de Navegación Aérea y Orden Ministerial de 28 de octubre de 1991.
-
- Artículo 102 de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre.
La sentencia recurrida, al denegar la exención pretendida por AENA, sostuvo una tesis que podemos sintetizar de la siguiente manera: Los aeropuertos son bienes de dominio público, de la titularidad del Estado, cuya gestión corresponde a AENA, y las obras en cuestión se incorporan indiscutiblemente a uno de estos bienes, concretamente el aeropuerto de Bilbao, pero, no obstante ello, el Estado no es el dueño de la obra, sino AENA, la cual no puede invocar la exención prevista en el artículo 29 de la Ley 5/1990.
La exención, según sostiene la sentencia de instancia, es subjetiva, no real.
Y la tesis se cierra con otro argumento: extender la exención a AENA supondría una aplicación analógica del artículo 29, prohibida por nuestro Derecho tributario en el artículo 23.3 de la ley General Tributaria.
Ciertamente, el art. 102 LHL distingue nítidamente entre propietario de los inmuebles y dueño de la obra, especificando que, en los supuestos en que los propietarios no sean dueños de la obra, se considerará contribuyente a quien sea dueño de la obra.
De este precepto se extrae por la sentencia recurrida, en el supuesto que nos ocupa, que AENA es el contribuyente.
Pero no es este precepto el que regula la exención discutida, sino el art. 29 de la Ley 5/1990, precepto que obviamente no tiene por función definir la figura del contribuyente en el ICIO, sino establecer una exención sometida a un requisito subjetivo (la personalidad de Derecho Público del sujeto beneficiado) y otro objetivo (la naturaleza de la construcción, instalación u obra).
Dicho precepto, en efecto, dispone lo siguiente: «Se exime del pago del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, la realización de cualquier construcción, instalación y obra de la que sean dueños el Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales, que estando sujetas al mismo, vayan a ser directamente destinadas a carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos, obras hidráulicas, saneamiento de poblaciones y de sus aguas residuales, aunque su gestión se lleve a cabo por Organismos Autónomos, tanto si se trata de obras de inversión nueva, como de su conservación».
Este precepto excepciona, indiscutiblemente, del art. 102 LHL el supuesto concreto de las grandes obras públicas a que se refiere, reputando por dueño de la obra en las mismas al Estado, Comunidades Autónomas o Entidades Locales, aunque su gestión -como ocurre con AENA-, se lleve a cabo por Organismos Autónomos.
Una interpretación literal del precepto, tal como hace en su detenido estudio la sentencia impugnada, conduciría a resultados verdaderamente absurdos, y convertiría la exención en letra muerta en numerosas y trascendentales obras, relativas a instalaciones gestionadas por Organismos Autónomos, haciendo del art. 29 "un precepto írrito", según la contundente expresión de nuestra sentencia de 9 de julio de 1999, en la que, por otros argumentos, se validó asimismo la exención que nos ocupa, en el recurso de casación 4407/1994, en un litigio sostenido entre el Ayuntamiento de Camargo y AENA.
En ella recordábamos que el ente público «Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea» (AENA) fue creado por el artículo 82.1 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, adscrito y dependiente del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, e inició su actividad el 2 de noviembre de 1991 (OM de 28 de octubre de 1991), fecha en la que se extinguió el anterior Organismo Autónomo «Aeropuertos Nacionales», respecto del cual se subrogó AENA en todos sus derechos y obligaciones.
AENA es uno más de los entes públicos creados al amparo del artículo 6, apartado 5, de la Ley General Presupuestaria (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, y como tal con personalidad jurídica distinta a la del Estado y con patrimonio propio para el cumplimiento de sus fines, no obstante lo anterior el artículo 34 del Estatuto de AENA, aprobado por Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, precisa que «se adscriben a su patrimonio propio, para el cumplimiento de sus funciones, la totalidad de los bienes de dominio público afectos al Organismo Autónomo "Aeropuertos Nacionales", y los afectos al Ministerio de Obras Públicas y Transportes en lo relativo a los recintos aeroportuarios, conservando su citada naturaleza de dominio público».
Es indiscutible que las obras de ampliación y acondicionamiento de un aeropuerto tienen por ello la naturaleza de dominio público, cuya titularidad corresponde al Estado, si bien éste los afecta a la realización de un servicio público, cuya gestión corresponde a AENA.
A igual conclusión, se llega por aplicación del artículo 339 del Código Civil que dispone que «son bienes de dominio público los destinados al uso público (...), entre los cuales se hallan, sin duda alguna, los aeropuertos destinados al servicio público de transporte aéreo.
Como indicamos en la sentencia citada de 1999, se cumple, por tanto, el requisito exigido por el artículo 29, apartado 1, de la Ley 5/1990, de 29 de junio, de que se trate de «...la realización de cualquier construcción, instalación y obra de las que sean dueños el Estado (...)» y vayan a ser directamente destinados a (...) aeropuertos (...)», conclusión ésta a la que se llega, si se tiene en cuenta la «ratio legis» del precepto, pues, si excluimos los aeropuertos privados, que puede haberlos, los demás son públicos, bien destinados a la defensa nacional, bien al servicio público de transporte aéreo, que esencialmente presta y desempeña el Estado, a través de un ente público «instrumental», AENA, perteneciente a la Administración Institucional del Estado, de modo que si excluyéramos de la exención establecida en el artículo 29 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, a los aeropuertos gestionados por AENA este precepto carecería de contenido y de eficacia, sería sencillamente irrito, cualidad que debe desecharse lógicamente de las leyes, a las cuales les corresponde conformar la realidad social, defender y fomentar el interés público y lograr la concordia.
Al no haberse planteado no podemos entrar en esta resolución en el sugestivo problema de si el art. 29 contiene en realidad un supuesto de no sujeción más que de exención.
La cuestión dimana del especial tratamiento fiscal que el ordenamiento ha reconocido a las grandes obras públicas (carreteras, aeropuertos, puertos, ferrocarriles singularmente), en el sentido de la no sujeción de las mismas a la licencia de obras municipal.
Recuérdense en este sentido nuestras sentencias de 3 de diciembre de 1982, 20 de febrero de 1984, 28 de mayo de 1986, 17 de julio de 1987, 26 de febrero y 20 de septiembre de 1990, 9 de febrero de 1996 y 10 de mayo de 1997, entre otras.
Siendo la licencia de obras el presupuesto necesario para que surja el hecho imponible del ICIO, según dispone el art. 101 LHL, es manifiesto que técnicamente estaríamos en presencia de un supuesto de no sujeción, más que de exención.
Como dijimos, no podemos entrar en esta cuestión, que, en su caso, hubiera conducido también a la invalidez de la liquidación girada por el Ayuntamiento recurrido.
Pero no es esto lo que se ha solicitado, ni lo que se ha discutido.
En sus alegaciones el Ayuntamiento recurrido opuso una serie de argumentos, frente a las tesis de la entidad recurrente, parte de los cuales ya han sido contestados, habiendo otros a los que es preciso referirse.
Opuso ante todo que la extensa cita de disposiciones citadas como infringidas por la entidad recurrente no fue acompañada de la consiguiente exposición de contraste con la sentencia impugnada, a fin de acreditar las supuestas infracciones, por lo que solicitaba la inadmisión a limine del recurso, por falta de fundamentación.
La objeción carece de consistencia, pues manifiesto es, según se expone en el recurso, la contraposición que hace la entidad recurrente entre los preceptos aludidos y la tésis de la sentencia impugnada.
En cuanto a la cita efectuada en el texto judicial recurrido de la sentencia de 27 de marzo de 1995, de esta misma Sala, en la presente sentencia no se ha hecho referencia a la misma, porque se refiere a un supuesto completamente diferenciado, pues hace relación a la no aplicación de la exención en zona portuaria a obras no dirigidas al apoyo o desarrollo del tráfico marítimo, por lo que se denegó la exención.
El contraste es muy acusado con las obras de referencia, destinadas a las operaciones de las aeronaves y a lo que constituye el tráfico propio de un aeropuerto.
En consecuencia de lo anterior, deben declararse vulnerados los preceptos que se han ido citando en los anteriores fundamentos, así como los artículos 39 y 40 de la Ley de Navegación Aérea, en cuanto al ámbito físico que encierra el concepto de aeropuerto, y el artículo 34 del Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, sobre la naturaleza de dominio público que conserva el patrimonio adscrito a AENA, debiendo por todo ello estimarse el recurso y anular la sentencia recurrida.
De conformidad con lo que, para tal hipótesis, prevé el art. 102.1.3º, procede estimar la demanda de instancia y declarar la exención solicitada.
A tenor del art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y de las reglas generales en materia de costas, no procede hacer pronunciamiento alguno de condena en las mismas.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimamos el recurso de casación 4326/1996, interpuesto por Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), contra la sentencia dictada el día 25 de enero de 1996, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recurso 2513/1993, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Loiu, la que casamos, declarando exenta la liquidación a que se refieren los actos administrativos objeto de impugnación.
Sin pronunciamiento en materia de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
