STS, 24 de Abril de 1999
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 1971/1994 |
| Fecha de Resolución | 24 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "Asturiana de Zinc S.A. (AZSA), representada por el Procurador Sr. Santías Viceda y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 10 de Febrero de 1994, en materia de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en la que figura, como parte recurrida, el Ayuntamiento de Castrillón, representado por el Procurador Sr. Vázquez Guillén y también bajo dirección letrada.
La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, con fecha 10 de Febrero de 1994 y en el recurso anteriormente referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Luis Alvarez González en nombre y representación de ASTURIANA DE ZINC contra denegación presunta en virtud de silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra liquidación girada por el AYUNTAMIENTO DE CASTRILLÓN de fecha 23 de Mayo de 1991, por el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras por importe de 124.710.000 pesetas, estando representada la Administración demanda por la Procuradora, Dª María Victoria Vallejo Hevia, resolución que se anula en parte, debiendo declararse que la base imponible ha sido erróneamente calculada, al no constreñirse exclusivamente a la inversión realizada en obra civil, debiendo practicarse una liquidación en la que se tiene como base imponible el importe señalado por la Oficina Técnica en su informe de 23 de Diciembre de 1991, de 3.139.435 pesetas sin hacer especial pronunciamiento de costas procesales".
Contra la anterior sentencia, la representación procesal de AZSA preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de dos motivos, al amparo ambos del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, y respectivamente, por infracción del art. 103.4º de la Ley de Haciendas Locales y por infracción, asimismo, de la jurisprudencia que los interpreta, habida cuenta que, en su criterio, la obra que determinó la liquidación había sido comenzada antes de la vigencia del Impuesto. Terminó suplicando la casación de la sentencia y la estimación del recurso sustanciado en la instancia, con anulación de la liquidación impugnada. Conferido el oportuno traslado al Ayuntamiento, se opuso al recurso sobre la base de que el permiso concedido fué una autorización provisional para unas obras por importe de veinte millones de pesetas, pero las obras objeto de licencia solo se comenzaron después de otorgada esta. Interesó la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia impugnada.TERCERO.- Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 13 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Invoca la recurrente, mediante dos motivos de casación y al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, la infracción del art. 103.4 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en relación con el art. 3º.4 de la Ordenanza municipal del Impuesto y de la jurisprudencia que lo interpreta. Ambos, pues, han de recibir un tratamiento unitario en esta sentencia.
A este respecto, es necesario destacar que la sentencia de instancia parte de una petición de licencia para la ejecución de obras de ampliación de la factoría de la entidad "Asturiana de Zinc S.A." -AZSA-, realizada el 4 de Julio de 1989, respecto de la que el Ayuntamiento de Castrillón manifestó a la peticionaria la suspensión de su tramitación hasta tanto se sustanciara y decidiera el oportuno expediente de calificación de la actividad con arreglo al Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. Ante esta comunicación municipal, AZSA, mediante escrito de 17 de Julio de 1990, interesó la concesión de una licencia provisional, a cuenta de la principal, para iniciar la actividad y solo para un presupuesto de veinte millones de pesetas, petición esta que fué aceptada, otorgándose por la Alcaldía, en 23 de Octubre de 1989, autorización a la mencionada sociedad "para el inicio provisional de las obras". Después de calificada la actividad por la Agencia de Medio Ambiente y de otorgada licencia provisional el 22 de Julio de 1990, el Ayuntamiento se dirige a la peticionaria para que concrete el presupuesto real de la inversión llevada a cabo y, tras la correspondiente aclaración, practica, en 23 de Mayo de 1991, una liquidación en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, por importe de 424.710.000 ptas, que fué objeto del recurso contencioso-administrativo decidido en la instancia jurisdiccional y la liquidación que la sentencia que lo resolvió anuló parcialmente, en el sentido de estimar procedente la práctica de nueva liquidación que, en vez de la base de catorce mil ciento cuarenta y siete millones de pesetas, tomara en consideración otra menor de tres mil ciento treinta y nueve millones cuatrocientas treinta y cinco mil pesetas a que se ajustaba la inversión hecha en obra civil.
La reforma de esta liquidación, concretamente por el motivo de que las obras se habían iniciado antes de la entrada en vigor del nuevo Impuesto Municipal sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -1º de Enero de 1990-, y por ende antes de su devengo, es la que constituye el fundamento de la impugnación producida en el presente recurso.
La sentencia de instancia desestimó la pretensión acabada de mencionar, que fué planteada por la recurrente con carácter principal -la pretensión de reducción de la base, que fué acogida, era subsidiaria de la anterior-, con el argumento de que, comprobado que lo solicitado había sido un permiso provisional para realizar obras por importe de veinte millones de pesetas y habida cuenta que las obras no podían realizarse sin la previa tramitación del expediente previsto en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas y con expresa autorización de la Agencia de Medio Ambiente del Principado de Asturias, que informó favorablemente el proyecto el 1º de Julio de 1990, habiéndose otorgado la licencia... por el Ayuntamiento el 22 de Julio de 1990", el motivo de oposición a la liquidación no podía prosperar.
La Sala no puede compartir el criterio de la sentencia acabada de exponer, y menos aun cuando en ella no se pone siquiera en duda que las obras autorizadas provisionalmente por la Alcaldía en su resolución de 23 de Octubre de 1989 hubieran comenzado seguidamente y sin solución de continuidad respecto de la autorización o, en cualquier caso, antes del 1º de Enero de 1990, aunque la licencia por el proyecto completo, por llamarlo de alguna forma, no se otorgara hasta la precitada fecha de 22 de Julio de 1990, una vez calificada la actividad. Si, además, estas obras autorizadas anticipadamente, aun cuando solo pudieran alcanzar una cuantía de veinte millones de pesetas, eran obras que formaban parte de las a realizar con motivo de la ampliación de la planta inicialmente interesada -esto es, no eran, ni nadie ha alegado que fueran, distintas o referidas a otro proyecto-, resulta claro que su inicio se produjo antes de la fecha de referencia y que, por ende, tuvo lugar con anterioridad, también, a la fecha de entrada en vigor del Impuesto, que no podía nunca ser aplicado a presupuestos de hecho surgidos con anterioridad y que, a tenor de lo prevenido en el art. 103 de la Ley de Haciendas Locales nunca pudieron determinar la exacción de un Impuesto cuyo devengo había que situar en un momento anterior a su efectividad.
A mayor abundamiento, es preciso, recordar que la sentencia aquí impugnada, conforme se desprende ya de lo consignado en el fundamento que antecede, partió de la realidad de una autorización que literalmente habilitaba a la hoy recurrente "para el inicio provisional de las obras solicitadas ante el Ayuntamiento para la ampliación de la capacidad de producción a 320.000 Tm/año, si bien el interesado se responsabilizará de las posibles modificaciones que esté obligado a realizar, derivadas de la tramitación delexpediente de actividad". Es claro, pues, que el Ayuntamiento era plenamente consciente de que estaba autorizando el inicio de las obras comprendidas en la ampliación proyectada y no de otras diferentes y no solo esto, sino que no podía escindirlas, e independizarlas después de las ulteriormente autorizadas por la licencia a fin de erigirlas en determinantes del devengo del ICIO, aprovechando que, entonces sí -esto es, cuando se otorgó esa licencia tras el expediente de calificación-, ya estaba en vigor este Impuesto.
Esta Sala ha sido rigurosa a la hora de mantener los criterios anteriormente expuestos en orden a la delimitación del hecho imponible y del devengo. Así, en la Sentencia de 16 de Marzo de 1998, que se refería a un supuesto en que se habían otorgado dos licencias respecto de una misma obra - la segunda para autorizar un cambio de ubicación y de distribución interior de la edificación- y en que las obras derivadas de la primera habían comenzado antes de la entrada en vigor del I.C.I.O., declaró que era necesario tener presente, reiterando criterios de anteriores Sentencias -las de 5 de Mayo, 27 de Noviembre, 11 y 19 de Diciembre de 1997-, que "el hecho imponible del ICIO viene constituido -art. 101 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales- "por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición". Por eso mismo, aunque la exigencia de la provisión de licencia sea uno de los elementos que delimitan su hecho impositivo, lo importante es que se trate de una obra que, con arreglo a la legalidad urbanística, la precise, aun cuando en el caso concreto que se examine no hubiera llegado a otorgarse. En consecuencia, no puede afirmarse, como hace erróneamente la sentencia impugnada, que la iniciación del hecho imponible tenga lugar cuando se solicita la licencia. El
I.C.I.O. no es un impuesto instantáneo, puesto que su hecho imponible se realiza en el lapso de tiempo que tiene lugar desde el comienzo de la obra hasta que produce su terminación. Lo que ocurre es que el devengo, por imperativo de la propia Ley -art. 103.4-, tiene lugar "en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra" y vuelve a remarcar este precepto que "aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia". Buena prueba de que es así la constituye la previsión legal -art. 104.2 de la propia ley- de que "a la vista de las construcciones, instalaciones u obras efectivamente realizadas y del coste real efectivo de las mismas, el Ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su caso, la base imponible... practicando la correspondiente liquidación definitiva... exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda". Lo decisivo es, pues, no la solicitud de la licencia -ni siquiera el otorgamiento-, sino la realización de la obra, o más concretamente, su iniciación. Otra cosa es que, por razones de oportunidad y puesto que los Ayuntamientos conocen, o pueden conocer, con ocasión del expediente de concesión de la licencia, las características de las construcciones u obras y sus presupuestos, la ley permita - art. 104.1- una anticipación del ingreso mediante la práctica de una liquidación provisional "cuando se conceda la licencia preceptiva". Pero esto no es otra cosa que manifestación de uno de los numerosos casos en que los sistemas fiscales permiten la anticipación de ingresos tributarios a la fecha del devengo, conforme sucede en las modalidades de ingresos a cuenta, retenciones o pagos fraccionados, que suelen ser anteriores al momento en que legalmente se sitúa el nacimiento de la obligación tributaria y, desde luego, no puede constituir argumento que permita concluir, como se ha dicho hace la sentencia recurrida, que la solicitud de la licencia inicia la realización del hecho imponible, doctrina esta reiterada en la de 21 de Marzo de 1998, que contemplaba también un caso de solicitud y concesión sucesivas de licencia de obras para movimiento de tierras y cimentación de un hotel para cuya construcción se solicitó y otorgó licencia posterior.
Por las razones expuestas, se está en el caso de dar lugar al recurso, sin que puedan apreciarse méritos suficientes para una especial condena respecto de las causadas en la instancia y en esta casación a tenor de lo establecido en el art. 102.2 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación formulado por la entidad mercantil "Asturiana de Zinc S.A." (AZSA) contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 10 de Febrero de 1994, recaída en el recurso al principio reseñado, Sentencia que se casa y anula. Todo ello con estimación del recurso contencioso-administrativo que la misma resolvió, con anulación de la liquidación por Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras que confirmó y sin hacer especial condena respecto de las costas causadas en la instancia y en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos,mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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