STS, 11 de Febrero de 2005
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 11 Febrero 2005 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Febrero de dos mil cinco.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación num. 3518/1999 interpuesto por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, representado por Procurador y dirigido por Letrado de la Administración de la Seguridad Social, contra la sentencia num. 576 de 1998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 25 de junio de 1998 dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el num. 4320/1996.
Comparece como parte recurrida el Ayuntamiento de Lugo, representado por Procurador y bajo la dirección del Letrado Consistorial.
Con fecha 2 de febrero de 1994 el Director Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) de Lugo solicitó del Ayuntamiento de Lugo licencia municipal de obras para la construcción de la nueva sede de la Dirección Provincial. El mismo día ingresó 10.616.348 ptas. en concepto de tasa por expedición de licencia urbanística y 31.849.044 ptas. en concepto de Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras (ICIO).
Al observar el Ayuntamiento que el solar donde se proyectaba la edificación podía invadir terrenos de propiedad municipal, por Decreto de la Alcaldía de 2 de marzo de 1995 se procedió a iniciar un expediente de deslinde.
Ante la ausencia de resolución sobre la concesión de la licencia, el Director Provincial de INSS en Lugo solicitó el 14 de julio de 1995 la devolución de la cantidad de 42.465.392 ptas. ingresadas en concepto de pago de tasa urbanística e ICIO.
Ante la ausencia de resolución expresa sobre la solicitud de 14 de julio de 1995 de devolución de cantidades, el Director Provincial del INSS solicitó el 5 de diciembre de 1995 certificación de actos presuntos al amparo del art. 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Al no expedirse la certificación de actos presuntos en el plazo legalmente previsto en el art. 44.5 de la Ley 30/1992, se entendió denegada la solicitud de devolución de los 42.465.392 ptas., interponiéndose contra la denegación presunta recurso contencioso-administrativo el 8 de febrero de 1996.
La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó, con fecha 25 de junio de 1998, sentencia num. 576 de 1998, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, contra la desestimación por acto presunto por el Ayuntamiento de Lugo de la solicitud, formulada con fecha 14 de julio de 1995, de devolución de la cantidad de 10.616.348 ptas., ingresada en concepto de tasa urbanística, y de la de 31.849.044 ptas., ingresada en concepto de impuesto sobre construcciones; sin hacer imposición de las costas".
Contra la anterior sentencia la representación procesal del INSS preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos formuló escrito de interposición.
Conferido traslado al Ayuntamiento, se opuso al recurso. Señalada , por su turno, para votación y fallo la audiencia del día 8 de febrero de 2005, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, Magistrado de la Sala
La sentencia de instancia comenzó por fijar el objeto del recurso: la desestimación, por acto presunto, por el Ayuntamiento de Lugo de la solicitud de fecha 14 de julio de 1995, formulada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, de devolución de la cantidad de 10.616.348 ptas. ingresada en concepto de tasa urbanística, y de la de 31.849.044 ptas., ingresada en concepto de Impuesto sobre Construcciones.
La sentencia hacía notar que en el escrito de la parte actora de 14 de julio de 1995 en el que se solicitaba la devolución de cantidades se decía que "la devolución se pedía porque, pese al tiempo transcurrido, no se había dictado resolución sobre la licencia solicitada el 2 de febrero de 1994, y porque se había iniciado un expediente de deslinde que podía afectar a la superficie del solar donde se pretendía construir. No se indicaba, en cambio, que se desistiese de la obtención de la licencia, o que se entendiese denegada ante el modo de proceder del Ayuntamiento. Por eso lo que hay que determinar es si ante el contenido de dicho escrito y las circunstancias concurrentes el Ayuntamiento de Lugo venía obligado a la devolución que se le instaba.
En el momento en que la entidad actora presentó el referido escrito se encontraba pendiente de resolver la solicitud que había formulado ante la Comisión Provincial de Urbanismo para que éste organismo se subrogase en las facultades municipales y otorgase la licencia solicitada, puesto que la oportuna resolución no recayó hasta el 28 de julio de 1995 (folios 49 y 50 del expediente). Contra la resolución de la Comisión se interpuso recurso ante la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda, que no fue resuelto de forma expresa, ante lo que se pidió certificación de acto presunto, que se expidió el 5 de enero de 1996 (folio 63 del expediente). Con anterioridad a esta fecha -- el 5 de diciembre de 1995 -- la entidad actora había solicitado del Ayuntamiento de Lugo se le expidiese certificación de acto presunto en relación con la desestimación de su solicitud de devolución de las cantidades anteriormente mencionadas. En los folios 60 y 61 del expediente figura un informe de la Sección de Licencias del Ayuntamiento demandado, de fecha 21 de diciembre de 1995, en el que se hace referencia a que el recurso interpuesto ante la citada Consellería se encontraba sin resolver.
De lo que acaba de exponerse resulta que, tanto cuando se pidió la devolución de las cantidades en su día abonadas como cuando se interesó la expedición de la certificación de acto presunto y hasta que transcurrió el plazo de veinte días establecido en el art. 44.2 de la Ley 30/92, se encontraba sin resolver de forma definitiva la solicitud de la parte actora para que se le otorgase la licencia de construcción, por lo que -- sin entrar en consideración de la corrección del procedimiento seguido al efecto -- era posible que, de acuerdo con la pretensión de la parte actora, el otorgamiento por subrogación tuviese lugar. Esto refuerza lo antes indicado acerca de que nunca se mostró el propósito de desistir del otorgamiento de la licencia, y ante esta circunstancia y la de la posibilidad de otorgamiento de la licencia, no puede reputarse como contrario a derecho el proceder de la entidad demandada -- que tampoco denegó nunca expresamente dicha licencia -- al no atender a la solicitud de devolución. Las incidencias del proceso de deslinde reiteradamente aludido en el expediente pero del que nada consta en concreto, pues ninguna prueba se practicó al respecto, y de la aprobación del Estudio de Detalle al que se refiere el segundo de los documentos aportados con la demanda podrán producir otras consecuencias, pero en nada afectan a lo que ha de decidirse en este recurso, que es la corrección de la actuación de la entidad demandada en los estrictos términos antes examinados. Por todo ello el recurso no puede ser acogido".
El recurrente articula su escrito de interposición de recurso de casación mediante la alegación de dos motivos, ambos al amparo del num. 4 del art. 95.1 de la L.J.C.A.: el primero está dedicado a plantear las infracciones jurídicas que estima concurrentes en el tratamiento legal de la Tasa abonada y el segundo a las concurrentes en el ICIO.
Las normas del Ordenamiento Jurídico que se consideran infringidas por la sentencia recurrida, en lo referente a la devolución de cantidades en concepto de tasa urbanística, son el art. 26 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en relación con el art. 12 de la Ley 8/89, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y ambos en relación con la Ordenanza Fiscal nº 4 del Ayuntamiento de Lugo, reguladora de la Tasa por el otorgamiento de licencias urbanísticas.
En el segundo motivo de casación aducido, en relación a la pretensión de devolución del importe en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, las normas del Ordenamiento Jurídico que se consideran infringidas por la sentencia recurrida son los arts. 101 y 103, num. 4, de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales, y el art. 4, nums. 2 y 3 de la Ordenanza Fiscal nº 14 del Ayuntamiento de Lugo, reguladora del ICIO.
La primera cuestión debatida en la instancia se reduce a determinar si es exigible una tasa por licencia urbanística que no llegó a expedirse y cuyo importe (10.616.348 ptas.) había sido abonado por la entidad interesada al presentar su solicitud.
Esta Sala ha de hacer constar con carácter previo que, en Sentencias de 24 de Septiembre de 1996, 16 de Abril y 9 de Junio de 1998 y 30 de marzo de 1999 ya ha reafirmado "la naturaleza de acto genuinamente municipal que conviene a la concesión u otorgamiento de una licencia de obras y que resulta de cuantos preceptos la han regulado y regulan en la legislación urbanística -arts. 242.1 y 243.1 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de Junio, 4º.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de Junio de 1978 y art. 179.1 del Texto Refundido de la citada Ley, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de Abril-, en coherencia con su significación de último y más específico acto de control del uso del suelo y en coherencia, también, con el régimen general de concesión de licencias en el ámbito local -art. 21 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, art. 24 del Texto Refundido precitado de 18 de Abril de 1986 y art. 41.9 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 28 de Noviembre de 1986-, naturaleza, la expresada, de "acto municipal por excelencia" que no se pierde por la específica regulación del silencio positivo contenida en el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de Junio de 1955.
Pues bien, prescindiendo ahora de las dificultades que, respecto de la vigencia total o parcial del Reglamento de Servicios mencionado, produce su falta de actualización, prescrita, sin embargo, por la Disposición Final Primera de la precitada Ley 7/1985, y prescindiendo igualmente de las también dificultades que conllevaría admitir un régimen específico del silencio positivo al margen del establecido, con carácter básico, por la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, hoy modificado por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, a partir de su vigencia, es lo cierto, sin embargo, que, como esta Sala tiene reiteradamente declarado, de acuerdo, por otro lado, con cuanto establecían los arts. 6.b) del Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, 199.b) del Texto Refundido de 18 de Abril de 1986 y establecen, actualmente, los arts. 20 y concordantes --fundamentalmente el 23.2.b)-- de la vigente Ley de Haciendas Locales, el hecho imponible de esta tasa es, precisamente, la autorización municipal para construir como resultado de la prestación de unos servicios o la realización de actividades de la competencia municipal que concretan en el solicitante la cualidad de beneficiario y, por ende, de sujeto pasivo --Sentencias, entre otras, de 7 de Junio y 18 de Diciembre de 1995, y la de 9 de Junio de 1998--, de tal suerte que si el Ayuntamiento deniega la licencia no puede exigir el pago de liquidación alguna por este concepto. De ahí que lo decisivo para legitimar esta tasa no sea el sentido de las actividades municipales a desarrollar con motivo de la solicitud de la licencia, esto es, que tales actividades -- principalmente de orden técnico-urbanístico -- sean o no favorables a su concesión, sino al acto final de otorgamiento; la tasa por licencia urbanística sólo es exigible en el caso de que la licencia haya sido efectivamente obtenida.
En el supuesto de autos, basta la lectura de las actuaciones producidas para concluir que el organismo peticionario de la licencia no la obtuvo; el INSS cumplimentó dos requerimientos municipales de subsanación de deficiencias pero lo cierto es que solicitada la licencia municipal de obras el 2 de febrero de 1994 y visto que por Decreto de la Alcaldía de 2 de marzo de 1995 se procedió a iniciar un expediente de deslinde que demoraría, sin previsión de plazo, la eventual concesión de la licencia ( no hay constancia en las actuaciones de que la licencia haya sido finalmente concedida), el INSS procedió a solicitar, con fecha 14 de julio de 1995, la devolución de la cantidad de 42.465.392 ptas., ingresadas el 2 de febrero de 1994 en concepto de tasa por otorgamiento de licencia urbanística (10.616.348 ptas.) y en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (31.849.044 ptas.). La solicitud de devolución implicaba un desistimiento tácito del organismo interesado a continuar con el procedimiento de concesión de la licencia.
Como recordaba la sentencia de 19 de enero de 2002 (Rec. casación nº 6966/1996), a propósito también de determinar si era exigible una tasa por licencia de obras que no llegó a expedirse por desistimiento de la entidad interesada, que había abonado su importe al presentar la solicitud, las sentencias de 16 de mayo de 1989, 24 de febrero de 1992 y 18 de diciembre de 1995 expresan la doctrina de esta Sala relativa a que la actividad municipal se ordena a un resultado -la obtención de una licencia-, de tal modo que si la actividad municipal conduce a una denegación de lo solicitado desaparece la razón de ser del tributo. Dicha doctrina se ha mantenido con posterioridad a estas citas de forma continuada, pudiendo citarse, entre otras, nuestras sentencias de 13 de enero -dos sentencias de esta fecha-, y 24 de septiembre de 1996, 12 de junio y 3 de julio de 1997, 16 de abril de 1998, 30 de marzo de 1999, así como cuantas en ellas se citan.
En palabras de la sentencia de 12 de junio de 1997, el hecho imponible de las tasas municipales es, con carácter general, y según dispone hoy el art. 20 LHL, la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia municipal que beneficien especialmente a personas determinadas, y concretamente el hecho imponible de la tasa por licencias urbanísticas es la actividad municipal, técnica y administrativa, conducente a verificar y controlar que los actos de edificación, construcción y uso del suelo., a que se refería el art. 78 TR LS, se ajustarán a las normas urbanísticas de edificación, seguridad y policía previstas en la Ley, plan general, planes parciales, programas y normas urbanísticas, actividad que debe culminar con el otorgamiento, en plazo, de la licencia, o con su denegación, pero con la particularidad de que para la exigencia de la tasa se requiere el otorgamiento de la licencia municipal.
En relación con la devolución de la cantidad de 31.849.044 ptas. en concepto de ICIO, bastará con recordar que la sentencia de 16 de marzo de 1998 ya declaró que la iniciación del hecho imponible del ICIO no tiene lugar cuando se solicita la licencia. El I.C.I.O. no es un impuesto instantáneo, puesto que su hecho imponible se realiza en el lapso de tiempo que tiene lugar desde el comienzo de la obra hasta que produce su terminación. Lo que ocurre es que el devengo, por imperativo de la propia Ley -- art. 103.4 --, tiene lugar "en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra" y vuelve a remarcar este precepto que "aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia". Buena prueba de que es así la constituye la previsión legal -- art. 104.2 de la propia ley -- de que "a la vista de las construcciones, instalaciones u obras efectivamente realizadas y del coste real efectivo de las mismas, el Ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su caso, la base imponible... practicando la correspondiente liquidación definitiva... exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda". Lo decisivo es, pues, no la solicitud de la licencia -- ni siquiera el otorgamiento --, sino la realización de la obra, o más concretamente, su iniciación. Otra cosa es que, por razones de oportunidad y puesto que los Ayuntamientos conocen, o pueden conocer, con ocasión del expediente de concesión de la licencia, las características de las construcciones u obras y sus presupuestos, la ley permita -- art. 104.1 -- una anticipación del ingreso mediante la práctica de una liquidación provisional "cuando se conceda la licencia preceptiva". Pero esto no es otra cosa que manifestación de uno de los numerosos casos en que los sistemas fiscales permiten la anticipación de ingresos tributarios a la fecha del devengo, conforme sucede en las modalidades de ingresos a cuenta, retenciones o pagos fraccionados, que suelen ser anteriores al momento en que legalmente se sitúa el nacimiento de la obligación tributaria y, desde luego, no puede constituir argumento que permita concluir que la solicitud de la licencia inicia la realización del hecho imponible.
Si, pues, el ICIO se devenga en el momento de iniciarse las obras, no puede darse lugar a estimar que en el caso de autos el devengo deba entenderse producido pues no consta que las obras se iniciasen, con lo que, obviamente, procede la devolución de lo que el INSS ingresó en concepto de ICIO, con el abono de los pertinentes intereses legales correspondientes al ingreso total que se hizo el día 2 de febrero de 1994 en concepto de tasa por licencia urbanística y de ICIO.
Por las razones expuestas, se está en el caso de dar lugar al recurso, con la consecuencia de haberse de estimar el contencioso-administrativo resuelto en la instancia y todo ello sin hacer especial imposición de costas respecto de las causadas en aquélla y las producidas en este recurso, a tenor de lo establecido en el art. 102.2 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Instituto Nacional de la Seguridad Social contra la sentencia de la Sala de ésta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha veinticinco de junio de mil novecientos noventa y ocho, sentencia ésta que se casa y anula y, en consecuencia, con estimación del recurso contencioso-administrativo que la misma resolvió, declaramos la nulidad de las liquidaciones practicadas en concepto de tasa por licencia de obras y en concepto de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, con la derivada devolución a la parte recurrente de las cantidades ingresadas por los conceptos tributarios indicados, con el abono de los pertinentes intereses legales y sin hacer especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
-
Sujeción de los extranjeros a los impuestos
...se ha llegado a señalar por el Alto Tribunal que si hay denegación desaparece la razón del tributo (STS de 20 febrero 1996 [j 1] y STS de 11 febrero 2005 [j 2]). El art. 47 LODLEE regula dos tipos de exenciones subjetivas: Por un lado, a los nacionales iberoamericanos, filipinos, andorranos......
-
Tasas por la expedición de autorizaciones administrativas en materia de extranjería
... Los arts. 44 y ss de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su ... Alto Tribunal que si hay denegación desaparece la razón del tributo (STS de 20 febrero 1996 [j 1] y STS de 11 febrero 2005 [j 2]). El art. 44.3 ... ...
-
SJCA nº 1 181/2016, 30 de Septiembre de 2016, de Barcelona
...31 de octubre de 1994 y de 16 de marzo de 1998 ), sentando al respecto un ya consolidado criterio, recordado por la STS, Sala 3ª, de 11 de febrero de 2005 -rec. 3518/1999 , ponente Martínez Micó; asunto Instituto Nacional de la Seguridad Social contra Ayuntamiento de Lugo -, con cita de su ......
-
STSJ Comunidad Valenciana 288/2020, 11 de Febrero de 2020
...normas permanentemente abierto y con independencia de que el vicio advertido se proyectase o no sobre el acto concreto de aplicación ( STS de 11-2-2005). En las actuaciones no consta que las liquidaciones tributarias litigiosas se refirieran a inmuebles que tuvieran asignados los usos "indu......
-
ATS, 1 de Octubre de 2020
...la unificación de doctrina número 8746/1994, (ECLI:ES:TS:1999:5474), y de 11 de febrero de 2005, recurso casación número 3518/1999, (ECLI:ES:TS:2005:796). 2.2. Denuncia también la vulneración de las sentencia de la propia Sala y Sección de 17 de abril 2015, recurso de apelación número 191/2......
-
SJCA nº 2 160/2017, 11 de Agosto de 2017, de Tarragona
...31 de octubre de 1994 y de 16 de marzo de 1998 ), sentando al respecto un ya consolidado criterio, recordado por la STS, Sala 3ª, de 11 de febrero de 2005 -rec. 3518/1999 - en el sentido de que en su propio diseño legal, en efecto, contempla, por un lado, que su base imponible viene constit......
-
Capítulo segundo. El inicio del cómputo del plazo de prescipción de los derechos de la administración: un estudio particular
...Supremo, en distintas Sentencias, por todas, las Sentencias de 21 de mayo de 1998 (ECLI:ES:TS:1998:3314) y de 11 de febrero de 2005 (ECLI:ES:TS:2005:796) pues “ su hecho imponible tiene lugar en el lapso de tiempo que media entre el comienzo de una obra y el momento de su terminación”. Fina......