STS, 31 de Marzo de 2004

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó, con fecha 25 de septiembre de 2001, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 304 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña María Victoria Merino Rivero, en nombre y representación de "UNIPROVIEX, S.L." contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente Urbanismo y Turismo de la Junta de Extremadura, de 11 de febrero de 1.997, por la que se decide no aprobar definitivamente el Programa de Actuación Urbanística del Sector PR-2 de la Ciudad de Mérida (Badajoz); debemos confirmar y confirmamos la mencionada disposición por estar ajustada al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Hay algo que indudablemente es cierto y que admite la misma recurrente en la demanda: que el Programa de Actuación presentado estaba condicionado a las previsiones y determinaciones del Plan Parcial de Punta del Aguila; pero también se admite por la recurrente que el Programa no se adecuaba territorialmente a dicho Planeamiento. Ello se reconoce de forma expresa en la demanda. Pero se debe añadir a ello una importante circunstancia y es que esa falta de adecuación comportaba una extralimitación de aquel Plan Parcial que, por estar integrado por terrenos no urbanizables, comporta incluir al proceso urbanístico terrenos no incorporados en el Plan Parcial y, por remisión, al Plan General. Que ello es así, lo ponen de manifiesto los planos elaborados por la Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio que se han aportado como documental pública al proceso, en los que aparece de manera gráfica y muy ilustrativa la divergencia entre uno y otro instrumento de planeamiento».

También se declara en el cuarto fundamento jurídico de la sentencia recurrida que: «De la trascendencia de la conclusión anterior da cuenta los esfuerzos argumentales que se aducen en la demanda para justificar la procedencia del Programa pese a esa descoordinación. Se aduce en este sentido varios motivos que la Sala no comparte. En efecto, se aduce (apartado c. Del folio 26 de la demanda) que no es el momento de pronunciarse sobre la aprobación definitiva de un Programa de Actuación la trascendencia de adecuación a un Plan Parcial cuando existen actuaciones administrativas (de la Administración Local y Autonómica) previas y desvinculadas que acogían implícitamente esa falta de adecuación entre Plan y Programa. El argumento está condenado al fracaso porque ninguna actuación previa, por trascendente que fuese (y no se han acreditado, por lo demás cuáles sean, al menos la trascendencia que tengan en cuanto a la delimitación específica a estos efectos), puede mermar las potestades que el Legislador confiere a las Administraciones Públicas para salvaguardar la legalidad en la aprobación de los instrumentos del planeamiento; otra cosa llevaría a perpetuar ilegalidades vulnerando el principio de legalidad que está en la base de todo actuar administrativo, que se impone, entre otros preceptos, por el artículo 103 de la Constitución Española. Y en cuanto a las potestades de la Administración Autonómica no se puede negar que se trata de un control de legalidad en cuanto a la jerarquía normativa que el planeamiento comporta y no de oportunidad como en la demanda se insinúa».

Razona la Sala de instancia en el fundamento jurídico quinto lo siguiente: «Pero donde realmente se refugia la actora a la hora de justificar la falta de adecuación entre el Plan Parcial y el Programa que pretende se apruebe definitivamente, es en que, a su juicio, el denominado Plan Parcial ha quedado tácitamente derogado por ulteriores revisiones Y modificaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Mérida, dado que aquel Plan nunca fue objeto de desarrollo pese a estar contemplado en el Plan desde el año 1.976, desarrollo, por lo demás, difícil sin el previo Programa de Actuación Urbanística. Se dice que esa falta de desarrollo obligaba, en palabras de la asistencia jurídica de la actora (folio 26) "... a la hora de redactar el Programa de Actuación se intentó hacer coincidir en grado máximo los linderos de delimitación del mismo (Plan Parcial). con la integración de los límites lógicos del PR-2, de forma que se obtuviese una extensión superficial idéntica"; actuación que se dice justificada en que con la documentación del Plan General existente no se podía delimitar el terreno que debería integrar el Programa de Actuación. El argumento, pese al énfasis en él puesto, no puede ser acogido; en primer lugar porque admitir esa actuación y sin dudar de la buena fe de los promotores y redactores del Programa, lo que se está haciendo es planificar mas allá del mismo Plan General pues vienen a corregir una omisión que se dice se aprecia en el mismo; y no se trata de un planeamiento de desarrollo, sino que hacen una interpretación auténtica del Plan llegando a determinaciones que del mismo no resultan, como es la delimitación "lógica" del terreno que debería integrar el Programa, en suma y como veremos, proceder directamente a la planificación de los terrenos con olvido de que esa potestad, la de determinar el terreno con cualquier tipo de aprovechamiento, está encomendado, originariamente y detalladamente, al Plan General. Pero lo que más importa es que se olvida con ese argumento (y en ello encuentra fundamento la polémica sobre la vigencia del Plan Parcial que se vuelve en contra de la actora) que si los terrenos tenían la clasificación de urbanizables no programados -según la naturaleza de terrenos vigentes a la normativa entonces existente- sería el Programa de Actuación el que seria presupuesto necesario para que, posteriormente, se procediese a la redacción y aprobación del Plan Parcial correspondiente que permitiese adquirir las potestades urbanísticas que embrionariamente existen en el Planeamiento General, y que ese Plan no ha de ser otro que el menciono de la Punta del Aguila, con las determinaciones puntuales que el Plan General contempla para el mismo (artículos 71, 73 y concordantes, del Reglamento de Planeamiento Urbanístico), resultando ilógico que se de al Programa de Actuación un ámbito que el Plan General no ha previsto para el Plan Parcial que ha de desarrollarlo. Pero hay más, de los planos a que antes nos hemos referido resulta evidente que la ampliación de terreno que el Programa comporta respecto del Plan Parcial delimitado, se ve afectada, en la parte oeste, una especie de bolsa de terreno que conforme a esa delimitación integra terreno no urbanizable protegido, conforme resulta de los planos del Plan General que obran en el expediente, lo que supondría que por esa vía de interpretación del Plan General se incorporan al proceso urbanizador terrenos que el Planeamiento ha configurado como excluido y, además, con especial protección. Todo ello excluye la pretendida desviación de poder que en la demanda se reprocha a la resolución impugnada, a la vista de las claras vulneraciones que en el Programa se aprecian, debiendo confirmarse la resolución impugnada».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a la que aquélla accedió por providencia de 10 de octubre de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, la entidad Uniproviex S.L., representada por la Procuradora Doña Pilar Irribarren Cavallé, al mismo tiempo ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, al amparo ambos del artículo 88.1 d de la vigente Ley Jurisdiccional; el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 43 y 44 de la Ley 30 /1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 41.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, y 133 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, al declarar que el Programa de Actuación Urbanística, cuya aprobación fue denegada por la Administración Autonómica demandada, no debía entenderse aprobado por silencio administrativo positivo, a pesar de que habían transcurrido con exceso los plazos para así entenderlo aprobado, sin que, por tanto, dicha Administración pudiese dictar después un acto expreso contrario a la aprobación obtenida por silencio, a pesar de que el Programa de Actuación Urbanística cumple todas las exigencias legales y no se extralimita respecto del Plan Parcial ni del Plan General, y así lo han reconocido las Administraciones Públicas al emitir informes favorables al Programa en cuestión, vulnerando también la Sala de instancia la doctrina jurisprudencial acerca del carácter del Programa de Actuación Urbanística como instrumento de desarrollo del Plan General de Ordenación Urbana, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, sin que la delimitación del SNP-PR-2 sea contradictoria con la prevista en el PAU, al no caber contradicción entre dos magnitudes que no son homogéneas y una de las cuales no está plenamente concretada, por lo que, al no existir delimitación a nivel de planeamiento General, la fijación de límites se efectúa al redactar el Programa que respeta escrupulosamente la extensión asignada al área y restantes condiciones de aplicación; y el segundo porque, al considerar la sentencia de instancia conforme a derecho la denegación de la aprobación definitiva del PAU por parte de la Consejería de Medio Ambiente, Urbanismo y Turismo de la Junta de Extremadura, contraviene lo establecido en el artículo 222 del Reglamente de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, y el artículo 41.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, porque la Administración sólo puede denegar la aprobación provisional del PAU cuando éste no se ajuste a los requisitos contenidos en las bases o a las determinaciones del Plan General, y, en este caso la Administración Local fijó las determinaciones que debían contener los avances de planeamiento que puedan presentar los licitadores, luego si uno de los Avances ha sido aceptado por la Entidad local, el adjudicatario tiene derecho a que se le apruebe el Programa siempre que se ajuste a dichas bases, y en este caso se produjo tal aprobación, por lo que la Administración autonómica competente para la aprobación definitiva debería, conforme a lo establecido en el artículo 41.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, si consideraba que existían deficiencias relevantes que imposibilitaban su aprobación, haber señalado cuáles eran y remitirlo a la Corporación municipal para su subsanación, en lugar de dictar extemporáneamente una Orden rechazando, sin más, su aprobación definitiva, por lo que tal decisión constituye una alteración del procedimiento legalmente configurado, eliminando la posibilidad de subsanación de deficiencias y privando a la recurrente de un derecho legalmente reconocido, y, por consiguiente, si la Administración autonómica no señaló la existencia de deficiencias para que fuesen subsanadas fue porque no existían, de modo que la denegación de la aprobación responde a otros intereses muy distintos a los jurídicos, sin que en este caso existiesen intereses supralocales por los que debiese velar la Administración autonómica y que justificasen la falta de aprobación definitiva del PAU, por lo que su actuación se debería limitar a los aspectos reglados, luego al no existir diferencias técnicas en que fundar el ejercicio de una potestad reglada, se hace un uso de la discrecionalidad ajeno a la legalidad y basado en criterios extrajurídicos, como fue las presiones de determinados grupos ecologistas, por lo que la actuación de la Administración autonómica está incursa en desviación de poder, de manera que, no extralimitándose el PAU respecto del Plan Parcial Punta del Aguila, y cumpliendo todos los requisitos establecidos en las bases y en las determinaciones del Plan General, el Programa de Actuación Urbanística debió entenderse aprobado por silencio positivo y recaer un acto expreso así reconociendo, por lo que, al haber sido denegada su aprobación por la Consejería correspondiente, la resolución que así lo decide y la sentencia que la declara ajustada a derecho deben ser anuladas, terminando con la súplica de que, estimando los motivos alegados, se anule la sentencia recurrida y se dicte sentencia revocando la Orden impugnada, declarando al mismo tiempo definitivamente aprobado el Programa de Actuación Urbanística, objeto del litigio, por ser conforme a derecho.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 17 de marzo de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Se reprocha a la Sala de instancia, en el primer motivo de casación, que la sentencia recurrida ha conculcado lo dispuesto en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 41.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 133 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/78, de 23 de junio, al declarar que el Programa de Actuación Urbanística no había sido aprobado por silencio positivo, a pesar de haber transcurrido en exceso los seis meses desde el ingreso del expediente con la aprobación provisional en el Registro de la Consejería de Medio Ambiente, Urbanismo y Turismo de la Junta de Extremadura, de manera que esta Consejería sólo pudo, conforme a lo establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dictar resolución expresa confirmatoria de la aprobación de dicho Programa ya obtenida por silencio positivo, a pesar de lo cual, infringiendo abiertamente dichos preceptos, denegó la aprobación definitiva del mismo mediante la resolución impugnada en la instancia.

Para enjuiciar este primer motivo de casación, es necesario señalar que el Tribunal de instancia ha declarado que el Programa de Actuación Urbanística, cuya aprobación se asegura por la recurrente que se produjo por silencio positivo, no se adecúa territorialmente al Plan General de Ordenación Urbana al incorporar terrenos no incluídos en el proceso urbanizador por el dicho Plan General.

Al tener que partir de tal hecho, pues en casación no nos está permitido revisar esa declaración fáctica (Sentencias de esta Sala de 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril, 24 de mayo, 5 y 12 de junio y 17 de julio de 1999, 1 de diciembre de 2001, 6 de julio y 5 de octubre de 2002, 17 de julio, 4 de noviembre y 17 de diciembre de 2003) ni controlar la interpretación o aplicación del ordenamiento jurídico autonómico efectuada por el Tribunal a quo (Sentencias de 10 mayo y 16 de julio de 2003, entre otras), es evidente que esa aprobación definitiva, de haberse obtenido por silencio positivo, sería nula de pleno derecho por contravenir las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, de superior jerarquía al Programa de Actuación Urbanística.

Dicha nulidad radical la contempla expresamente el artículo 133.3 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, dado el carácter normativo de los instrumentos de ordenación, entre los que están los Programas de Actuación Urbanística, como consecuencia de lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren otras disposiciones administrativas de rango superior, de acuerdo con el principio de jerarquía normativa, definido en el artículo 51 de esta misma la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución, razones todas por las que el primer motivo de casación no puede prosperar.

El segundo motivo no debe correr mejor suerte que el primero porque en él se achaca a la sentencia recurrida haber infringido lo dispuesto en los artículos 41.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 222 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por haber declarado ajustado a derecho el acuerdo impugnado, en el que se deniega la aprobación definitiva del Programa de Actuación Urbanística cuando lo procedente hubiese sido requerir la subsanación de las deficiencias observadas en la aprobación provisional decidida por la Corporación local.

La extralimitación territorial del Programa de Actuación Urbanística no supone una mera deficiencia técnica subsanable, sino que requiere, como se expresa con absoluta corrección en el propio acuerdo combatido, una reordenación de dicho Programa, para lo que se hace necesaria su nueva redacción.

Según hemos razonado al examinar el primer motivo de casación, el no ajustarse el Programa de Actuación Urbanística a los límites territoriales del Plan General constituye una auténtica vulneración de éste, lo que acarrea su nulidad radical, por lo que es ajustada a derecho la decisión denegando su aprobación definitiva, pues la nulidad de pleno derecho es insubsanable, y, en consecuencia, la sentencia recurrida no conculca los preceptos citados en este segundo motivo de casación, que, por tal razón, debe ser desestimado al igual que el primero.

La desestimación de ambos motivos de casación comporta la declaración de no haber lugar al recurso con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, en relación con la Disposición Transitoria novena de la misma.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.