STS, 19 de Diciembre de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 19 Diciembre 2001 |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Diciembre de dos mil uno.
Visto el recurso de casación nº 7616/97, interpuesto por el Procurador Sr. Alvarez-Buylla, en nombre y representación del Ayuntamiento de Zaragoza, contra la sentencia dictada en fecha 24 de Abril de 1997, y en su recurso nº 39/95, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón sobre impugnación de sanción urbanística por derribo de fachadas protegidas, siendo parte recurrida la entidad "Arbustos Frutales S.A.", representada por la Procuradora Sra. Palma Martínez. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Zaragoza se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 31 de Julio de 1997; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de Septiembre de 1997, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 3 de Junio de 1998, en la cual se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la entidad "Arbustos Frutales S.A.") a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 14 de Julio de 1998, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 15 de Noviembre de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de Diciembre de 2001, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó en fecha 24 de Abril de 1997, y en su recurso contencioso administrativo nº 35/95, por medio de la cual se estimó el formulado por la mercantil "Arbustos Frutales S.A." contra la resolución del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Zaragoza de fecha 2 de Diciembre de 1994, que, primero, desestimó las alegaciones de aquélla a la propuesta de resolución de sanción efectuada en el expediente seguido por el derribo de edificaciones en c/ Sixto Celorrio, Manuel Lacruz y Mariano García incumpliendo la condición de la licencia concedida de respetar las fachadas de los inmuebles, y, segundo, se impuso a dicha mercantil por el derribo de las fachadas una sanción de 31.939.458 pesetas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 261 de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de Junio d 1992 y 86-1 del Reglamento de Disciplina Urbanística.
La mercantil actora recurrió esa sanción en la vía contencioso administrativo, y utilizó los siguientes argumentos:
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- Ella no fue la autora de los hechos tipificados como infracción y sancionados por el Ayuntamiento, sino que el derribo lo llevó a cabo la entidad "Rodrigo y Asociados S.A." a quien previamente se habían vendido los solares y a quien se había transmitido la licencia de edificación (transmisión comunicada al Ayuntamiento en fecha 22 de Febrero de 1994).
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- La acción no es típica, porque:
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Primero, el derribo se produjo estando en posesión de una licencia de edificación en que no constaba obligación alguna de conservar las fachadas, aunque esa obligación sí constara en la anterior licencia de derribo.
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Segundo, el Reglamento de Disciplina Urbanística no tiene rango legal suficiente para tipificar sanciones.
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Tercero, no resulta aplicable el artículo 86-1 de ese Reglamento porque las fachadas de que se trata no pueden ser incluidas en ese precepto al no ser de carácter monumental, histórico, artístico, arqueológico, cultural, típico o tradicional.
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- No existe el elemento de la culpabilidad, imprescindible en toda infracción, porque la entidad actora fue inducida a error por la posterior licencia de edificación que no contenía obligación alguna de conservar las fachadas.
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- El valor de la fachada era nulo o ínfimo, sin que sea atendible el informe de los servicios técnicos municipales. En todo caso, el valor de las fachadas debió ser fijado por la Comisión a que se refiere el artículo 86-2 del R.O.U.
El Tribunal de instancia estimó el recurso contencioso administrativo. Y se basó para ello en estos tres argumentos, que exponemos resumidamente:
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Dijo la Sala de instancia que no existe prueba cumplida de que la entidad actora fuera la autora del derribo, ya que ésta ha probado que, antes del derribo, vendió los bienes a otra entidad, y comunicó al Ayuntamiento la transmisión de la licencia de edificación.
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Razonó el Tribunal, respecto al argumento del Ayuntamiento de que la entidad sancionada era la titular de la licencia de derribo y era responsable del cumplimiento de sus condiciones, que entre las licencia de derribo y de edificación, aunque son independientes, existe una íntima conexión y puede entenderse que al comunicar al Ayuntamiento la transmisión de la licencia de edificación se estaba también implícitamente comunicando la transmisión de la licencia de derribo, y, en consecuencia, la entidad trasmitente estaba ya desvinculada de ésta cuando se produjo la demolición.
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Dijo finalmente la Sala que, en todo caso, el artículo 13.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, (que dispone que la falta de comunicación de la transmisión implica que trasmitente y adquirente quedarán sujetos a todas las responsabilidades que se deriven para el titular), debe ceder ante el principio de que la sanción administrativa sólo puede imponerse al autor de la infracción que la determina.
Contra esa sentencia ha formulado el Ayuntamiento de Zaragoza recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, a saber:
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- Infracción de los artículos 21.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 178 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y 1.14 del Reglamento de Disciplina Urbanística. En opinión del Ayuntamiento aquí recurrido que no puede admitirse que la transmisión de la licencia de edificación lleve aparejada, ni explícita ni implícitamente, la transmisión de la licencia de demolición, ya que todos esos preceptos consideran a ambas licencias como independientes.
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- Infracción del artículo 13.1 del mismo Reglamento de Servicios en relación con su artículo 15. Asumido que la transmisión de la licencia de edificación no conlleva la de la licencia de derribo, subsiste la responsabilidad del titular de ésta mientras no se transmita o no se consigne la transmisión al Ayuntamiento; no se trata de falta de comunicación de la transmisión sino de que ésta no se ha producido.
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- Infracción del artículo 130.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que, en opinión del Ayuntamiento, no es necesario que la recurrente fuera la autora material del derribo para que incurriese en responsabilidad solidaria, al no haberse trasmitido la licencia de derribo.
Los dos primeros motivos descritos deben ser aceptados, pues, en efecto, el Tribunal de instancia, al afirmar que la transmisión (y comunicación de la transmisión) de la licencia de edificación lleva implícita también la transmisión (y comunicación de la transmisión) de la licencia de demolición, ha desconocido la sustantividad propia e independencia de cada una de esas licencias (independencia que es reconocida en los artículos 21.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 178 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y 1.14 del Reglamento de Disciplina Urbanística), lo que ha originado a su vez una infracción del artículo 13.1 del Reglamento de Servicios (que proclama los requisitos, aquí no cumplidos, necesarios para que la transmisión de una licencia exonere de responsabilidad al primitivo titular).
En efecto, consta en autos la comunicación que la entidad actora hizo al Ayuntamiento en fecha 22 de Febrero de 1994 (documento nº 3 de los acompañados con la demanda) de la transmisión de la licencia de construcción (con nº de expediente 3013240/93) pero ninguna comunicación se hizo de transmisión alguna de la licencia de demolición, que era una licencia anterior, independiente y de objeto distinto, y de la cual, y de su cumplimiento, seguía siendo responsable la entidad "Arbustos y Frutales S.A." al tiempo del derribo de las fachadas.
No se trata de que este Tribunal Supremo, contradiciendo la declaración fáctica de la sentencia impugnada de que no existe prueba cumplida de que la entidad actora sancionada fuera la autora del derribo, afirme ahora que sí existe esa prueba, (lo que no podría hacerse en casación como regla general), sino de que, aceptando que no exista, ello no exonera a "Arbustos y Frutales S.A." de responsabilidad, precisamente en razón de la titularidad de la licencia, tal como establece el artículo 13.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Debe, por lo tanto, ser revocada la sentencia de instancia, lo que nos conduce a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 102-1-3º de la Ley Jurisdiccional), todo ello sin condena en las costas aquí causadas (artículo 102-2) ni en las de instancia (artículo 131 L.J.).
El debate aparece planteado con el resto de argumentos impugnatorios que se utilizaron en la demanda, y que no fueron estudiados en la sentencia de instancia al estimarse un argumento previo.
Pero ninguno de esos otros argumentos en que la entidad actora basó su demanda puede ser aceptado, y así:
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- No es cierto que la acción sancionada no sea típica. Contestaremos por su orden a las razones en que la entidad actora divide este argumento:
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El hecho de que al tiempo del derribo "Arbusto y Frutales S.A." tuviera una licencia de edificación en que no constaba obligación alguna de conservar las fachadas, no hace a la acción atípica. La licencia de edificación es independiente de la licencia de demolición (como veíamos), hasta el punto de que es en ésta, y no en la de edificación, donde ha de imponerse la condición de conservación de las fachadas; el posterior otorgamiento de la licencia de edificación no deja sin efecto en absoluto la condición previamente impuesta, porque la licencia de edificación no resuelve en absoluto la petición de demolición, sino otra petición distinta. Tan independientes son una y otra licencia que al conceder una licencia de edificación el Ayuntamiento no está autorizando derribo alguno.
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El artículo 86-1 del Reglamento de Disciplina Urbanística no infringe el principio de reserva de ley, no sólo porque tiene su apoyo en los artículos 225 a 231 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976 (aplicable a causa de la sentencia del T.C. de 20 de Marzo de 1997), sino porque la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha declarado que las exigencias constitucionales de reserva de ley en materia sancionadora no son aplicables a normas preconstitucionales (sentencias 42/87, de 7 de Abril, 11/81, de 8 de Abril, y 15/81, de 7 de Mayo, entre otras).
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Las fachadas declaradas por el Plan "de interés ambiental" gozan de la protección del artículo 86-1 del R.D.U., por ser "de protección especial", que es el género al que se refiere el precepto, siendo la enumeración que sigue (monumental, histórico, artística, arqueológico, cultural, típico o tradicional) meramente enunciativa.
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- La culpabilidad existe en el caso de autos, porque la entidad actora sabía o debía saber que la condición específica impuesta (conservar las fachadas) no queda sin efecto por una licencia genérica posterior, tal como decíamos más arriba. No hubo, pues, error alguno en la entidad actora, o no debió haberlo.
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- El valor de las fachadas fijado y explicado en el informe de fecha 23 de Junio de 1994, del Servicio del Casco y Patrimonio Histórico del Ayuntamiento de Zaragoza, debe prevalecer por su amplitud, minuciosidad y especificaciones sobre el escueto y breve emitido por el Perito que ha dictaminado en vía judicial. Por lo demás, al no tratarse de fachadas de carácter estrictamente monumental, artístico, histórico o arqueológico, su valor no tiene por qué ser fijado por la Comisión a que se refiere el artículo 78 de la Ley de Expropiación Forzosa (artículo 86-2 del R.D.U.).
Procede, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso administrativo nº 39/95.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 7616/97 interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en fecha 24 de Abril de 1997 y en su recurso contencioso administrativo nº 39/95, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 39/95 interpuesto por "Arbustos y Frutales S.A." contra la resolución del Sr. Alcalde de Zaragoza de fecha 2 de Diciembre de 1994, descrita en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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