STS, 4 de Julio de 2006

En el recurso contencioso administrativo núm. 1390/00 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 8ª, se dictó sentencia con fecha 22 de octubre de 2003 cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Declaramos la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Corporación demandante, contra los actos administrativos impugnados, ya referenciados, por falta de legitimación activa al carecer de interés legítimo en su impugnación; y sin condena en costas."

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Consejo de los Colegios de Diplomados en Enfermería de Cataluña se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 31 de diciembre de 2003, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.

La representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería formalizó, con fecha 19 de diciembre de 2005, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida.

Por providencia de 26 de abril de 2006, se señaló para votación y fallo el 28 de junio de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal del Consejo de los Colegios de Diplomados en Enfermería de Cataluña interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 22 de octubre de 2003 por la Sección Octava del Tribunal Superior de Justicia de Madrid declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo 1390/2000 deducido por aquel contra la convocatoria de la Asamblea General Ordinaria celebrada el 22 de noviembre de 2000 y contra los Acuerdos adoptados por dicho órgano del Consejo General de Diplomados en Enfermería de España.

Especificaba la convocatoria efectuada el 2 de noviembre de 2000 que solo podían acceder a la reunión de la Asamblea los representantes de aquellos Colegios provinciales que se encuentren al corriente de sus obligaciones con el Consejo General, en los términos previstos en la Resolución 22/97 cuya ratificación fue aprobada en sesión celebrada el 26 de abril de 1999.

Expone la sentencia en su PRIMER fundamento que el Consejo General demandado aprobó en su Asamblea General del 27 de noviembre de 1997 la suspensión de los derechos de participación de los representantes de los Colegios que no abonaron sus aportaciones lo que afectaba, según la demanda, a aquellos integrados en Comunidades Autónomas en las que se había constituido un Consejo Autonómico. Tal era la Resolución 22/97 antes aludida.

En el SEGUNDO recoge la oposición del órgano demandado en cuanto a la falta de legitimación activa del recurrente, así como la inadmisibilidad del recurso por constituir la convocatoria recurrida un acuerdo de ejecución de otro ejecutivo.

Ya en el TERCERO declara la inadmisibilidad del recurso al aceptar la falta de legitimación por no afectar al Consejo autonómico y si exclusivamente a los Colegios integrados en aquel que gozan de plena capacidad para impugnar los actos que reputen perjudiciales.

Con la excesiva pretensión de que se declare admisible el recurso formula tres motivos de casación.

Un primer motivo de casación se apoya en el art. 88.1.d) LJCA para atribuir infracción del art. 19.1.a) LJCA 1998 . Defiende que la defensa de la recurrente supone un beneficio para los profesionales integrados en el Consejo autonómico, tal cual le fue reconocida en la Sentencia de este Tribunal de 5 de octubre de 1992 , o a otro Consejo General de otra actividad en la Sentencia de 4 de marzo de 2002 en razón a la incidencia en los intereses profesionales de sus miembros.

Un segundo motivo se funda también en el art. 88.1.d) LJCA para aducir infracción de la jurisprudencia aplicable que aquí ni enumera ni, menos aún, analiza.

Un tercer motivo se articula asimismo con base en el art. 88.1.d) LJCA para imputar a la sentencia vulneración del art. 24.1 CE al impedir a la Corporación obtener la tutela judicial efectiva en razón de la falta de una interpretación flexible del requisito de la legitimación activa, conforme a la STS de 4 de noviembre de 1993 y la doctrina de Tribunal Constitucional plasmada en sus SSTC 252/2000, de 30 de octubre , 220/2001, de 31 de octubre, 143/2002, de 17 de junio .

La parte recurrida muestra su conformidad con la sentencia objetando los motivos del recurso por cuanto los acuerdos impugnados no afectan al Consejo autonómico, en cuanto tal, sino a los Colegios integrantes del citado Consejo que gozan de personalidad jurídica propia. Niega, por ello, la existencia de interés legítimo alguno en el Consejo autonómico.

En cuanto al fondo aduce la firmeza de la Resolución 22/97, de 27 de noviembre así como la plena competencia para su adopción.

La inicial cuestión sometida a nuestra consideración -legitimación o no del Consejo de los Colegios de Diplomados en Enfermería de Cataluña para impugnar acuerdos del Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España- fue objeto de debate en el recurso de casación 1425/2003 fallado por sentencia de 29 de junio de 2005 en que litigaban los mismos órganos aquí concernidos justamente respecto al Acuerdo adoptado el 27 de noviembre de 1997.

Resulta, pues, oportuno en aras a la unidad de doctrina y seguridad jurídica reproducir lo allí vertido:

"SEGUNDO.- La cuestión de la legitimación activa, como necesario requisito para entablar la acción judicial de que se trate, ha pasado por una evolución de sobra conocida en el campo contencioso-administrativo. Del interés directo a que se refería el articulo 28 a) de la Ley de 26 de diciembre de 1.956 , progresivamente flexibilizado por la doctrina constitucional, hasta el mero interés legítimo que menciona el articulo 19.1.a) de la vigente Ley 29/98 , se traza una tendencia progresivamente encaminada a ampliar el ámbito de dicha legitimación, aunque sin llegar a admitir -salvo en los supuestos taxativamente contemplados en la Ley- como justificante de la misma la mera defensa de la legalidad.

En cuanto al alcance mismo de la legitimidad en que el interés ha de sustentarse, si bien en un principio se conectaba exclusivamente con la idea de un beneficio económico, o al menos económicamente evaluable, en la actualidad se identifica igualmente con la idea de beneficios de carácter moral, competitivos o de interés profesional, que es precisamente el que se invoca en este caso.

La razón fundamental de la sentencia desestimatoria radica en el carácter de órgano autonómico del Consejo de Colegios de Diplomados en Enfermería de Cataluña, extraño a la estructura estatal colegial, de tal suerte que los Consejos Autonómicos únicamente asumen la representatividad de los Colegios Provinciales en el ámbito propio de la Comunidad Autónoma de que se trate, unido a la plena capacidad jurídica de los respectivos Colegios Provinciales -éstos sí engranados en la colegiación estatal- para defender sus propios intereses frente a los acuerdos del Consejo General de carácter nacional. Por el contrario, en el primer motivo de casación ( artículo 88.1 d), por vulneración del artículo 19.1 a) de la Ley 29/98 ) se combate la resolución de instancia alegando que los Consejos Autonómicos agrupan y representan los intereses de los profesionales de aquella Comunidad integrados en los respectivos Colegios Provinciales, y está en consecuencia autorizado para promover las acciones judiciales que sean pertinentes en defensa de dichos intereses, con absoluta independencia de la capacitación individual de los Colegios Provinciales respectivos.

Asiste, en este caso, la razón a la recurrente.

La defensa de los intereses profesionales de quienes se integran en los distintos Colegios de esta naturaleza no es exclusiva de un determinado grado o estructuración de los mismos. Cierto es que ya esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse expresamente sobre el tema en sus Sentencias de 5 de octubre de 1.992 y 4 de marzo de 2.004 , respectivamente referidas a los Consejos autonómicos de Cataluña (precisamente de Diplomados en Enfermería) y Canarias. En ambas resoluciones se abordó y resolvió favorablemente sobre la legitimación procesal de tales Colegios Autonómicos para impugnar las disposiciones que afectasen a los intereses profesionales de quienes a ellos pertenecían, y, lo que es más importante, para asumir la defensa de los intereses profesionales de los miembros en ellos integrados frente a las resoluciones que pudiesen perjudicarlos.

Una decisión que impone la privación de los derechos de participación en los órganos del Consejo General, así como en la prestación de servicios del mismo, atañe indudablemente a los intereses profesionales de los Colegios Provinciales a quienes se refiere. La circunstancia de que todos o algunos de dichos Colegios Provinciales decidan ejercitar las acciones judiciales procedentes en defensa de sus derechos, no es óbice a la capacidad representativa del organismo que los engloba que, si bien tiene limitado el ámbito de su competencia al espacio territorial autonómico, no por ello deja de poder asumir la defensa de los intereses colectivos que representa."

Al igual que en la sentencia cuyo fundamento acabamos de transcribir procede aquí acoger el primer motivo de casación lo que comporta la innecesariedad de examinar los otros dos esgrimidos en relación a la misma problemática de la existencia o no de legitimación para recurrir.

De acuerdo con el artículo 95.2. d) ha de resolver este Tribunal lo que corresponda en lo que se refiere al resto de las cuestiones planteadas en el recurso contencioso-administrativo y que la Sala de instancia no entró a considerar. Y respecto a las cuales nada ha dicho en sede casacional el Consejo recurrente cuyo pedimento se limitó a que le fuera reconocida la legitimación negada por la Sala de instancia.

La parte demandante pretendía la nulidad de la convocatoria correspondiente a la Asamblea General del Consejo General celebrada el 22 de noviembre de 2000 y de los acuerdos adoptados en la misma.

Argumentaba su pretensión en el cambio que en las funciones de los Consejos Generales ha implicado el proceso autonómico y la creación de Consejos autonómicos. Sostenía que la suspensión de los derechos de participación en el Consejo General de Enfermería de España por mor de la Resolución 22/97 era nula de pleno derecho así como que la Sala de instancia había declarado la nulidad de los acuerdos adoptados el 27 de noviembre de 1997. Adicionaba que el Consejo General había vulnerado la competencia de los colegios catalanes al determinar la cuota de sus Colegiados por lo que el acuerdo adoptado en la Asamblea General celebrada el 22 de noviembre de 2000 era nulo de pleno derecho. Concluía sosteniendo que el Consejo General había vulnerado en su Asamblea General de 15 de noviembre de 1999 el principio de igualdad al establecer una aportación igualitaria para situaciones distintas así como que carecía de competencias para determinar la cuota que deben percibir los consejos autonómicos.

Tras negar la legitimación de la accionante oponía el Consejo General la inadmisibilidad del recurso por constituir los términos de la convocatoria la aplicación de la Resolución 22/97, es decir la ejecución de otros dos acuerdos plenamente ejecutivos -el 22/97 y el de 26 de abril de 1999-.

En cuanto al fondo defendía sus competencias así como la validez del acuerdo de suspensión de derechos. Esgrimía que la sentencia 353/2001, de 28 de marzo dictada en los recursos contenciosos administrativos acumulados 104 y 142 de 1998 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no era firme.

De lo expuesto en el fundamento de derecho tercero queda claro que la sentencia dictada en el recurso de casación 1425/2003 examinó el recurso contencioso administrativo contra los Acuerdos de 26 de abril y 4 de junio de 1999 declarando no haber lugar al mismo, por haber quedado sin objeto, tras haber anulado la sentencia de instancia que negaba la legitimación para recurrir al Consejo de Colegios de Diplomados en Enfermería de Cataluña.

Aquella afirmación derivaba del aserto respecto a que había sido anulado el contenido de los Acuerdos adoptados por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería de España en la Asamblea de 27 de noviembre de 1997, en particular los relativos a la fijación de las aportaciones de los Colegios provinciales y suspensión de los derechos de los Colegios Provinciales a participar en el Consejo, mediante sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los recursos acumulados 104 y 132/1998, de 28 de marzo de 2001, que devino firme. Se mantuvo que los posteriores allí impugnados, de fecha 26 de abril y 4 de junio de 1999, constituían mera ejecución.

Tras lo expuesto resulta patente que el Acuerdo adoptado por la Asamblea General de los Colegios Oficiales de Enfermería restringiendo el derecho de voto exclusivamente a los Colegios provinciales que se encuentren al corriente de sus obligaciones con el Consejo General fue expulsado del ordenamiento al haber sido declarado nulo por sentencia devenida firme. En consecuencia, tal declaración de nulidad acarrea la invalidez de cualquier acto ulterior que se sustente en tal acuerdo. Y si la convocatoria de la Asamblea aquí cuestionada, la de 22 de noviembre de 2000, se llevó a efecto bajo tales reglas el efecto subsiguiente es su nulidad por cuanto no se trata de un acto independiente del declarado inválido. Nulidad que también se produce respecto de los acuerdos aprobados en al mencionada Asamblea y cuya nulidad interesa el recurrente, es decir las resoluciones identificadas bajo los números 12/2000 y 13/2000.

Si bien hemos declarado la nulidad de la Resolución 12/2000 fijando la cuota de la Organización Colegial y de la Resolución 13/2000 fijando las aportaciones de los Colegios Provinciales a consecuencia de la invalidez del acto en que se adoptó el acuerdo procede finalmente examinarse la pretensión de que el Consejo General demandado carece de competencia para establecer las cuotas que deben percibir los Colegios provinciales y los Consejos Generales de carácter autonómico.

Nos centramos en el primer aspecto por estar estrictamente unido al acto impugnado mas no así el segundo respecto del que no consta actividad alguna del órgano demandado.

Se trata de una cuestión respecto de la que este Tribunal se ha pronunciado con ocasión del examen en sede casacional de un acto anterior del Consejo General aquí concernido impugnado también por el Consejo autonómico accionante. Así en la Sentencia de 3 de febrero de 2003, recurso de casación 7432/1998 , se afirmo que "Los Consejos Generales siguen teniendo diversas y variadas funciones, como las relativas a la promoción y defensa de los intereses corporativos y de colaboración con la Administración del Estado e incluso con las propias Administraciones autonómicas, con el criterio clave de que estén comprendidas dentro del ámbito de las competencias estatales, lo que desde la perspectiva de la concreta regulación abre amplías posibilidades en relación con el ejercicio de la correspondiente profesión de acuerdo con el alcance de los títulos competenciales estatales que resultan de los artículos 36 y 149.1.18 CE ". Y con expresa mención de la jurisprudencia elaborada, a partir de la STS de 22 de marzo de 1999 e insistida en la de 20 de diciembre de 1999, 25 de febrero y 27 de mayo de 2002 se reitera que "la necesidad de que funciones y presupuesto, en cuanto mecanismo de financiación instrumental de aquéllas, reflejen las variaciones que ha supuesto la asunción de competencias por las Comunidades Autónomas; en este caso por la Comunidad Autónoma de Cataluña, en el ámbito en que se desenvuelven las actividades del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería con la consecuente reducción de coste de los servicios de éste. En definitiva, el tratamiento equitativo ha de presidir la fijación de las aportaciones de los Colegios al presupuesto del Consejo; y dicho presupuesto ha de cubrir los fines propios del Consejo; no otros".

Se dijo que "es contrario a derecho unos acuerdos del Consejo que fijan la aportación económica de los Colegios sin tener en cuenta el hecho diferencial autonómico que consiste en la existencia en algunas Comunidades Autónomas, y no en otras, de Consejo propio". Y al mismo tiempo se desestimó la pretensión de que "fuera declarada que la fijación de la contribución del Colegio de Barcelona deba realizarse necesaria e ineludiblemente mediante la formalización de oportuno acuerdo o pacto, pues está necesidad no estaba establecida en la Ley y, por el contrario, forma parte de la misma jurisprudencia de esta Sala antes citada el reconocimiento de competencia del Consejo General para una cierta fijación unilateral de la aportación de los Colegios, siempre con respeto al indicado hecho diferencial jurídicamente relevante de existencia o no de Consejo autonómico y observancia de determinadas exigencias y condiciones".

Se insistió en que "el Consejo General no puede acordar derramas ni exigir cuotas directamente de los colegiados. Pero el artículo 9.1. h) de la Ley de Colegios Profesionales le reconoce la facultad de "regular y fijar equitativamente las aportaciones de los Colegios" O, dicho en otros términos, la determinación de la cuota colegial pertenece al ámbito financiero de cada Colegio, pero la fijación de la aportación de cada Colegio al Consejo corresponde a éste, siempre que las aportaciones fijadas tengan carácter equitativo, lo que comporta que no pueda establecerse con un carácter necesariamente idéntico, sino teniendo especialmente en cuenta la diferente carga funcional del Consejo General según que la Comunidad Autónoma tenga o no un Consejo Autonómico en funcionamiento (Cfr. STS 25 de febrero de 2002 ). O, como resulta de la citada STS de 27 de mayo de 2002, el Consejo General puede fijar las aportaciones de los Colegios, pero al efectuar tal señalamiento debe considerar y valorar la existencia de Consejo regionales de la profesión".

Pronunciamiento respecto a que la fijación de la aportación de cada Colegio al Consejo General corresponde a éste también reproducido en la reciente STS de 3 de mayo de 2006, recurso de casación 9699/2003 .

Por lo tanto, el Consejo goza de competencia para establecer las cuotas que deben percibir los Colegios provinciales con respeto al citado hecho diferencial.

No procede hacer expresa imposición de costas en la instancia ni tampoco en este trámite.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,