STS, 5 de Noviembre de 2001

Procedimiento:D. JUAN ANTONIO XIOL RIOS
Fecha de Resolución: 5 de Noviembre de 2001
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

CONSEJO DE MINISTROS. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. VINOS. La caducidad del expediente no impide que sea iniciado de nuevo en tanto no haya prescrito la infracción. La caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son las actas e informes y documentos en los que se funda el acuerdo de inicio, respecto del cual se produjeron con anterioridad. Se estima en parte contencioso administrativo.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Noviembre de dos mil uno.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de instancia que con el número 31/2000, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Juan Manuel Caloto Carpintero, en nombre y representación de Mercantil Bodegas Valgrande S.A, contra la resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3544-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja». Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación de Bodegas Valgrande, S. A. interpuso el 5 de enero de 2000 recurso contencioso- administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3544-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada «Rioja».

Por medio de otrosí se solicitó la suspensión de la resolución recurrida.

Por auto de 4 de abril de 2000, confirmado por otro de 27 de julio de 2000, se denegó la suspensión solicitada.

SEGUNDO

En la resolución impugnada se resuelve imponer a Bodegas Valgrande, S. A., a la vista de los criterios establecidos en los apartados 2 y 3 del artículo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo, por abstención del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, según lo previsto en el Real Decreto 1321/1999, de 28 de julio, las siguientes sanciones:

Por la no tenencia de los registros en los que consta el movimiento de los productos, que consta en el acta D 3961, una multa por importe de 66 668 pesetas.

Por la no tenencia de los registros en los que consta el movimiento de productos, que consta en el acta 3718, una multa por importe de 66 668 pesetas.

Por la indebida utilización de contraetiquetas propias de la denominación, una multa por importe de 947 792 pesetas.

Y por esta infracción, una sanción accesoria consistente en el pago de 947 792 pesetas, equivalentes al valor de la mercancía, en sustitución de su decomiso.

El importe total es de 2 028 920 pesetas.

Los hechos se hallan tipificados, en relación con los artículos 29.3 y 33 del Reglamento de Rioja y el Oficio-Circular 15/1991, de 16 de abril, sobre margen máximo de deterioro en el uso de los documentos de garantía equivalente a un 2% del consumo en el caso de que se trate de contraetiquetas y un 3% en el caso de que se trate de precintas, artículos 34.1 b) y c) y 30 del Reglamento de Rioja, artículo 16 del Reglamento (CEE) 2238/1993, de la Comisión, de 26 de junio de 1996, artículo 107 del Estatuto de la Viña y artículo 12 del Reglamento comunitario citado, en los siguientes preceptos:

La no tenencia de los registros, en el artículo 107 del Estatuto y en el artículo 49.1.5 del Reglamento de Rioja, sancionado, conforme al artículo 123.2 del Estatuto de la Viña, con una multa de 50 000 a 100 000 pesetas.

La infracción descrita en el último de los hechos probados, como un acto que puede causar perjuicio o desprestigio a la denominación, de acuerdo con el artículo 51.1.6 del Reglamento de Rioja, por indebida utilización de las contraetiquetas propias de la denominación, valores documentados de empleo exclusivo en la expedición de productos amparados. Esta infracción se sanciona conforme al apartado 2 del mismo artículo y artículo 129 del Estatuto de la Viña y 129 del Reglamento de la Viña. La mercancía afectadas son 1 721 contraetiquetas de garantía de la cosecha 1994, categoría genérica y 3/4 de capacidad y 3 798 contraetiquetas de garantía de la cosecha 1986, categoría genérica y 3/4 de capacidad, de las que, una vez deducido el margen del 2% tolerado, llevan a considerar una diferencia neta de 1 025 y 2 591 documentos respectivamente. La mercancía se valora, de acuerdo con el artículo 120 del Estatuto de la Viña, en 947 792 pesetas, al precio de 181,50 pesetas por documento de garantía para categoría genérica y 294 pesetas por documento de garantía para la categoría de crianza, tomando como base el precio por litro de referencia para el cálculo de la exacción parafiscal de la comercialización del vino de crianza en el año 1975.

Se aplica la sanción en el grado medio en atención a las circunstancias previstas en artículo 53.2 b) y e) del Reglamento de Rioja, por entender que la actuación supone un beneficio especial para el infractor y sin que pueda atribuirse a la transgresión la suficiente falta de relevancia como para calificarla en grado leve y se acepta sustituir la sanción accesoria del decomiso, que no resulta factible, por el pago del valor de la mercancía conforme al artículo 59 del Reglamento de Rioja.

La competencia para imponer la sanción corresponde al Consejo de Ministros por razón de su cuantía, según los artículos 131.2 d) del Estatuto de la Viña y 131.3 d) del Reglamento de la Viña.

Por resolución del Consejo de Ministros de 25 de febrero de 2000 se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de fecha 3 de septiembre 1999 recaído en el procedimiento administrativo sancionador número 3544-R.

TERCERO

En el escrito de demanda presentado por la representación procesal de Bodegas Valgrande, S. A. se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Bajo el epígrafe de «hechos»:

La resolución de 25 de febrero de 2000 no hace referencia al hecho de que la Administración ha incoado dos expedientes sancionadores por los mismos hechos y confunde la prescripción la caducidad. La resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] reconoce que se han tramitado dos expedientes sancionadores, pero no se hace referencia a la caducidad.

Con fecha 26 de junio de 1995 se levantó el Acta D-3961.

Con fecha 17 de mayo de 1996, el Acta D-3719.

Con fecha 20 de mayo de 1996, el Acta D-3720.

Con fecha 8 de noviembre de 1996 se acordó incoar el expediente 3044, cuya caducidad fue declarada por el Consejo Regulador.

Con fecha 5 de febrero de 1999 el Consejo Regulador acordó el inicio de expediente sancionador número 3544, con base en la misma Acta e informe. Con fecha 6 de abril de 1999 se notificó a la recurrente el acuerdo de iniciación.

Entre el 26 de junio de 1995 y las demás fechas en que se levantaron las correspondientes actas, y el 6 de abril de 1999 ha transcurrido con exceso el plazo de seis meses previsto en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983.

El 5 de febrero de 1999 se acordó iniciar expediente sancionador número 3544 y el 15 de septiembre de 1999 se notificó a la recurrente la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999], momento en que habían transcurrido más de seis meses, por lo que procede la aplicación de la caducidad del procedimiento con archivo de las actuaciones.

En el informe de 16 de noviembre de 1999 se considera erróneamente como fecha determinante del dies a quo (día inicial del plazo) el 6 de abril de 1999, fecha en que se notifica a la recurrente la iniciación del expediente sancionador. Este criterio es erróneo y contrario al seguido por la Administración, que establece como dies a quo el día en que el Pleno del Consejo Regulador acuerda incoar el correspondiente expediente. Consta acreditado en la resolución de 25 de febrero de 2000 que el 5 de febrero de 1999, fecha del acuerdo de incoación, es el dies a quo.

En el referido informe se estima como dies ad quem (día final del plazo) el día 15 de septiembre de 1999, en que se notifica la resolución que puso fin al citado expediente, criterio conforme con la Ley y jurisprudencia dominante, ya que el dies ad quem del plazo de caducidad es la fecha de notificación a los interesados de la resolución del procedimiento sancionador.

En contemplación del artículo 20.2, párrafo 3, del Real Decreto 1398/1993, se observa que el 16 de junio de 1999 el Consejo Regulador remitió al Ministerio la propuesta de resolución, la cual fue recibida el 21 de junio de 1999, mientras que la resolución se dictó el 3 de septiembre de 1999, sin actuaciones complementarias, y transcurridos, por lo tanto, con exceso, los diez días desde la recepción de la propuesta de resolución con incumplimiento del precepto citado. La resolución de 3 de septiembre de 1999 es nula de conformidad con el artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

La resolución de 25 de febrero de 2000 otorga al acta e informe de los Veedores una fuerza probatoria de la que carecen, porque los Veedores no son funcionarios públicos, sino personal laboral, y carecen de la condición de autoridad, y las actas, informes y anexos no son documentos públicos.

Las actas no han sido ratificadas por los Veedores, no obstante la disconformidad manifestada por la recurrente.

El Acta D-3961 no ha sido firmada por un representante de la recurrente.

Respecto del primer hecho, la recurrente tenía las fichas de control, que fueron presentadas posteriormente y el operario que desconocía su ubicación no era representante de la misma y no se ha probado que se remitieran con retraso de un mes.

Respecto del segundo hecho, la recurrente cumplió el requerimiento (Acta D-3720).

Los hechos no se han cometido, y no son aplicables los artículos 107 de la Ley 25/1970 y 49.1.5 del Reglamento de Rioja.

El artículo 107 está derogado por el Real Decreto 799/1989.

Los Oficios-Circulares no pueden imponer obligaciones ni sanciones.

El artículo 51.1.6º del Reglamento de Rioja no es aplicable al caso, pues no se ha demostrado un uso indebido de la Denominación o unos actos que puedan causarle perjuicio o desprestigio. No se ha acreditado el elemento objetivo (utilización de los documentos) ni el elemento subjetivo (posibilidad de que se haya producido un uso indebido de la Denominación o un acto que pueda causarle perjuicio o desprestigio). Únicamente puede establecerse que han existido errores contables.

El artículo 123.2 del Estatuto de la Viña sanciona la no tenencia de Libros-Registro por más de un año, pues ha sido modificado por el Real Decreto de 5 de junio de 1985.

No se aplica en la graduación de la sanción el artículo 121 del Decreto 835/1992, sino el artículo 53 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja». En todo caso ha quedado acreditada la buena fe de la recurrente.

En cuanto al hecho tercero, no hay prueba que acredite la transcendencia sobre los consumidores ni el beneficio especial y es contradictorio apreciar mala fe para aplicar la sanción en grado medio cuando no se ha apreciado en otro hecho.

El precio se calcula incumpliendo el artículo 120 de la Ley 25/1970, por el precio del vino, que no es la mercancía afectada.

El artículo 59 del Reglamento utiliza el verbo «podrá», lo que significa que todas las infracciones no llevan aparejado el decomiso. Sólo procede cuando existe un riesgo real y previsible para la salud pública. En este caso este riesgo no existe. Por otra parte, la mercancía afectada no existe, pues no es el vino.

Bajo el epígrafe de «fundamentos de Derecho»:

Expone las normas aplicables en materia de competencia, capacidad procesal, legitimación activa, legitimación pasiva, representación y postulación.

Como fundamentos jurídico-materiales expone las siguientes:

Aplicación de los principios rectores del orden penal. Cita la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1981 y la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1986 sobre asunción en el ámbito sancionador de la Administración de los principios de tipicidad, imputabilidad, exigencia de culpabilidad e imposibilidad de fundamentar la sanción en indicios o inducciones analógicas o presunciones subjetivas.

1) Expediente sancionador número 3044. Caducidad, confianza legítima y seguridad jurídica y principio de inmediación. Los hechos objeto de las resoluciones impugnadas fueron objeto del expediente sancionador 3044, al que se aplicó el instituto de la caducidad. Sin embargo, el Consejo Regulador no archivó las actuaciones, ya que las actas, informes y documentos han servido de base para incoar el expediente sancionador número 3544. No obstante existir un acto declarativo de derechos, se inicia un nuevo expediente sancionador, olvidando la necesaria declaración previa de lesividad. Se han infringido los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Cita las sentencias de 13 de febrero de 1992, 15 de febrero de 1994, 14 de abril de 1994 y 10 de noviembre de 1994 sobre el principio de seguridad y efectos de la caducidad.

Es numerosa la doctrina jurisprudencial que aplica la caducidad de la acción del artículo 18.2 del Decreto 1945/1983 en los procedimientos sancionadores en materia vitivinícola.

Se vulnera el principio de inmediación y de presunción de inocencia, pues las pruebas que sirvieron de base en un expediente no pueden ser utilizadas para fundamentar la imposición de una sanción en otro expediente diferente. Dichas pruebas carecen de valor probatorio de cargo. Cita la sentencia de 7 de diciembre de 1989.

2) Caducidad de la acción. Los hechos imputados fueron conocidos por el Consejo Regulador el 26 de junio de 1995 y demás fechas en que se levantaron las actas. El día 6 de abril de 1999, dies ad quem, se notificó la incoación de expediente sancionador número 3544. Han transcurrido más de seis meses desde que la Administración tuvo conocimiento de la presunta infracción hasta la incoación del oportuno expediente.

Cita el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 y la Orden del Ministerio de Agricultura de 3 de abril de 1991. El citado Real Decreto ha sido aplicado en numerosas sentencias del Tribunal Supremo que cita. Cita especialmente las sentencias de 22 de octubre de 1996, 9 de febrero de 1998 y 20 de diciembre de 1999, que reconoce expresamente la aplicación de la caducidad de la acción prevista en el citado Real Decreto.

El transcurso del plazo de caducidad produce la nulidad radical de la sanción, como reconoce la sentencia de 2 de noviembre de 1999. Cita, asimismo, jurisprudencia menor.

Mientras en la propuesta de resolución de 27 de mayo de 1998 se hace referencia a la aplicabilidad del Real Decreto, en el Informe de 16 de noviembre de 1999 se considera el mismo no aplicable. La resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir de 3 de septiembre de 1999] realiza una confusa exposición sobre prescripción y caducidad, en contra del criterio de la propia Administración y la doctrina jurisprudencial expuesta, que conducen a entender aplicable el artículo 18.2 citado.

El dies a quo (día inicial del plazo) es el 26 de junio de 1995 y demás fechas en que se levantaron las actas.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1991, 27 de junio de 1997, 20 de diciembre de 1999 y 2 de noviembre de 1999. Cita, asimismo, jurisprudencia menor.

El dies ad quem (día final del plazo) es el 6 de abril de 1999, en el que se notifica la incoación de expediente sancionador número 3544. Así resulta del artículo 57.2 de la Ley 30/1992, así como de las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 1996, 27 de junio de 1997 y jurisprudencia menor que cita.

Es evidente que ha transcurrido con exceso el plazo de seis meses previsto en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983.

3) Caducidad del procedimiento. El 5 de febrero de 1999 se adoptó el acuerdo de incoación de expediente sancionador y en fecha 15 de septiembre de 1999 se notificó la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir el 3 de septiembre de 1999], por lo que habían transcurrido más de seis meses y se había producido la caducidad del procedimiento por lo que procede el archivo del expediente.

Cita el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, antes de la reforma, interpretado por la jurisprudencia en el sentido de fijar el plazo en seis meses para la tramitación del expediente, criterio reconocido legislativamente en los artículos 42 y 44 de la Ley 4/1999.

Cita jurisprudencia menor. La resolución de 25 de febrero de 2000 admite como dies a quo el 5 de febrero de 1999.

Sobre el dies ad quem cita las sentencias de 8 de mayo de 1990, 31 de mayo de 1994, 22 de marzo de 1993, 11 de noviembre de 1996 y 27 de junio de 1997.

Cita especialmente la sentencia de 12 de abril de 2000, que insiste en este mismo criterio.

La Ley 4/1999 modifica el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, recogiendo expresamente este criterio. El Consejo Regulador ha reconocido expresamente que el plazo para dictar y notificar la resolución es de seis meses, como consta en los escritos de iniciación de varios expedientes sancionadores.

El artículo 42.2 de la Ley 4/190099 es aplicable retroactivamente, en función de lo dispuesto en la disposición transitoria primera, apartado 2. Rige el principio de aplicación retroactiva de las normas cuando favorece al presunto responsable.

4) Artículo 20 del Real Decreto 1398/1993. Este artículo ordena adoptar la resolución en el plazo de diez días desde la recepción de la propuesta de resolución y los documentos. Con fecha 16 de junio de 1999 el Consejo Regulador remitió la propuesta de resolución al Ministerio. El 21 de junio de 1999 la Administración recibió la propuesta. La resolución se dictó el día 3 de septiembre de 1999, por lo que se ha incumplido el plazo de diez días. Conforme al artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho los actos dictados prescindiendo del procedimiento legalmente establecido.

5) Carga de la prueba.Los Veedores no son funcionarios públicos. No tienen reconocida condición de autoridad conforme al artículo 137 de la Ley 30/1992. En la Resolución de 25 de febrero de 2000 se reconoce que no se trata de funcionarios en el sentido orgánico del término. Cita la Real Orden de 27 de diciembre de 1912 y la Orden de 16 de junio de 1933, que es una simple circular y sólo les reconoce carácter de funcionarios al efecto de solicitar el auxilio de las autoridades. Cita la sentencia de 26 de diciembre de 1998 sobre el valor probatorio de un Acta extendida por quien no es funcionario público.

Las actas, anexos e informes no son documentos públicos. No se cumplen, respecto de las actas, los requisitos fijados en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992.

Los informes no gozan de la presunción de certeza (sentencias de 10 de marzo de 1981, 10 de julio de 1981 y 1 de octubre de 1990).

Las actas no han sido ratificadas por los Veedores, no obstante la disconformidad manifestada por la recurrente, que ha negado los hechos en todos sus escritos de alegaciones. En el expediente no consta la ratificación de los Veedores. Cita sentencias de Tribunales Superiores de Justicia en relación con la exigencia de este requisito.

6) Tipicidad.Las imputaciones de la Administración son meras presunciones que infringen el principio de presunción de inocencia.

Los hechos no están tipificados en la Ley 25/1970 ni en el Decreto 835/1972.

El artículo 51.1.6º del Reglamento de Rioja no es aplicable al caso, pues no se ha demostrado un uso indebido de la Denominación o unos actos que puedan causarle perjuicio o desprestigio.

El artículo 34 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja» ha sido introducido por una norma de rango insuficiente.

El apartado 7 del artículo 51.1 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja» fue introducido ex novo (sin antecedentes) y ha sido anulado por la sentencia de 18 de enero de 2000 de la Audiencia Nacional.

La recurrente tenía las fichas de control, que fueron presentadas posteriormente y el operario que desconocía su ubicación no era representante de la misma y no se ha probado que se remitieran con retraso de un mes.

Respecto del segundo hecho, la recurrente cumplió el requerimiento (Acta D-3720).

El artículo 107 está derogado por el Real Decreto 799/1989.

Los Oficios-Circulares no pueden imponer obligaciones ni sanciones. La sentencia de 22 de septiembre de 1988 calificó un hecho similar como infracción leve, al igual que la de 1 de octubre de 1996.

7) Proporcionalidad. La sanción es desproporcionada.

No se aplica el artículo 121 del Decreto 835/1992, que obliga a aplicar el grado mínimo, dada la buena fe del recurrente, reconocida por la Administración, mientras que la sanción se aplica en grado medio en el tercer hecho.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1989 y 10 de abril de 1991.

El vino no es la mercancía afectada. Los precios fijados en la resolución recurrida han sido establecidos en forma unilateral por la Administración. El artículo 120 de la Ley 25/1970 y del Decreto 835/1972 establece como se calculan las bases para la imposición de multas, por lo que se debe aplicar dicho sistema de cálculo.

No todas las infracciones llevan aparejado el decomiso, sino sólo cuando exista un riesgo real y previsible.

Resulta improcedente la imposición del valor de la mercancía en sustitución del decomiso. Se trataría de una doble sanción por el mismo hecho. Además, el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, fue modificado por sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1988 en su artículo 10.3, estableciendo que el decomiso no es una sanción accesoria, sino una medida estricta de preservación de riesgo real o previsible para la salud pública.

Termina solicitando que se declare la nulidad de las resoluciones de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] y 25 de febrero de 2000 por los motivos que cita, con el archivo de todas las actuaciones, o subsidiariamente, se anulen por infracción del principio de proporcionalidad, imponiendo la sanción de apercibimiento, e imponiendo las costas del presente recurso a la Administración.

CUARTO

En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

No existe caducidad de la acción, porque el 8 de noviembre de 1996 el Consejo Regulador acordó la iniciación del expediente sancionador, dentro del plazo de los seis meses que demanda el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 y, declarada la caducidad, el procedimiento pudo reiniciarse.

No existe caducidad del procedimiento, pues la fecha de iniciación del expediente no es el 5 de febrero de 1989, sino el 15 de marzo de 1999, por lo que, si la resolución se notificó el 15 de septiembre de 1999, es claro que no habían transcurrido los seis meses y treinta días que para la caducidad del procedimiento establecía el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas en su redacción primitiva aplicable al caso.

La Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 contempla en su artículo 43 que el Consejo contaría con Veedores propios y en el artículo 55 del mismo Reglamento prevé que el Acta será firmadas por el Veedor y el dueño o representante de la finca encargado de la custodia de la mercancía. Añade que las circunstancias que el Veedor consigne en el acta se considerarán como hechos probados. El mismo precepto contempla la posibilidad de que el Consejo pueda solicitar informes para aclarar los hechos consignados en el Acta.

Partiendo de este régimen específico y del carácter voluntario que, según el artículo 26.4 del Reglamento de Rioja, tiene el sometimiento al mismo, la actuación del Consejo con base en el Acta levantada por los Veedores, constituye prueba que únicamente puede desestimarse por la prueba en contrario.

La sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de enero de 2000, contrariamente a lo que dice la parte recurrente, no anuló el artículo 51.1.7º del Reglamento de Rioja, sino únicamente la resolución que impuso la sanción y aplicó, entre otros, el precepto del que, de otra parte, no postula su anulación la demanda.

Nada concreta la actora sobre la falta de tipicidad, sino que se limita a reiterar la ausencia de conducta sancionable.

La sanción se ha aplicado en su grado medio, en atención el establecido en el artículo 53 del Reglamento.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso.

QUINTO

Recibido el proceso a prueba se practicó documental a instancia de la parte actora.

SEXTO

En el escrito de conclusiones presentado por la parte actora se alega en relación con la existencia de dos expedientes por los mismos hechos, caducidad de la acción, caducidad del procedimiento, aplicabilidad del artículo 20.2, párrafo 3, del Real Decreto 1398/1993, carga de la prueba, tolerancia, tipicidad y proporcionalidad y se reiteran los fundamentos de derecho del escrito de demanda insistiendo en algunos puntos ya recogidos en ella.

Termina solicitando que se dicte sentencia de conformidad con el escrito de demanda.

SÉPTIMO

En el escrito de conclusiones presentado por el abogado del Estado se dan por reproducidas las alegaciones del escrito de contestación a la demanda.

Termina solicitando que se tenga por reproducida la súplica del escrito de contestación.

OCTAVO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 31 de octubre de 2001, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La representación de Bodegas Valgrande, S. A. interpone recurso contencioso-administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, contra la Resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3544-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada «Rioja», por la que se impone a la recurrente, por la no tenencia de los registros en los que consta el movimiento de los productos, que consta en el acta D 3961, una multa por importe de 66 668 pesetas; por la no tenencia de los registros en los que consta el movimiento de productos, que consta en el acta 3718, una multa por importe de 66 668 pesetas; por la indebida utilización de contraetiquetas propias de la denominación, una multa por importe de 947 792 pesetas; y por esta infracción, una sanción accesoria consistente en el pago de 947 792 pesetas, equivalentes al valor de la mercancía, en sustitución de su decomiso; con un importe total de 2 028 920 pesetas.

Por resolución del Consejo de Ministros de 25 de febrero de 2000 se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de fecha 3 de septiembre 1999 recaído en el procedimiento administrativo sancionador número 3544-R.

SEGUNDO

Alega en primer término la recurrente que los hechos objeto de las resoluciones impugnadas fueron objeto de dos expedientes sancionadores, a uno de los cuales se aplicó el instituto de la caducidad, por lo que la incoación de nuevo expediente fundándose en la misma Acta e informe que sirvieron para iniciar el primitivo expediente caducado conculca los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, inmediación y presunción de inocencia.

Alega, en segundo lugar, y en estrecha relación con los razonamientos anteriores, la caducidad de la acción. Argumenta que desde que los hechos imputados fueron conocidos por el Consejo Regulador el 26 de junio de 1995 y demás fechas de las Actas, hasta el día 6 de abril de 1999, dies ad quem (día final del plazo), en que se notificó la incoación de expediente sancionador número 3544, transcurrió un periodo superior a los seis meses que prevé el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 y la Orden del Ministerio de Agricultura de 3 de abril de 1991.

TERCERO

Esta Sala viene manteniendo (sentencia de 9 de mayo de 2001, recurso contencioso-administrativo número 461/1999) que el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 (al que se remite el artículo 44.2 del mismo texto legal) comporta que la caducidad del expediente no impide que sea iniciado de nuevo en tanto no haya prescrito la infracción, pues establece que «La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción». A sensu contrario (por inversión lógica) debe entenderse que si la reanudación del procedimiento, por caducidad del anterior, se produce una vez prescrita la infracción, debe aplicarse la prescripción, la cual no resulta interrumpida por los procedimientos caducados.

Resulta, por lo demás, evidente que el acuerdo de reiniciar el expediente puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia (artículo 69 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común y artículo 55.1 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja») determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido el mandato legal citado. Por otra parte, la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son las actas e informes y documentos en los que se funda el acuerdo de inicio, respecto del cual se produjeron con anterioridad. Su incorporación al nuevo expediente determina que dichos documentos queden sujetos al régimen y efectos ligados a éste, sin perjuicio de la caducidad del anterior procedimiento y de su falta de efectos en éste.

CUARTO

Para determinar si debe estimarse o no las alegaciones expuestas es menester, en consecuencia, examinar si al reiniciarse el expediente sancionador había transcurrido o no el plazo de prescripción de las infracciones. En el caso examinado las infracciones denunciadas prescriben a los cinco años según el artículo 132.2 de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, que aprueba el Estatuto del Vino de la Viña y los Alcoholes.

Respecto de los hechos relativos a la no tenencia de registros, ese plazo no había transcurrido desde la comprobación de los hechos hasta que fue reiniciado el expediente.

Sin embargo, respecto del hecho consistente en el uso indebido de contraetiquetas o precintas debemos concluir que dicho plazo había transcurrido, por lo que procede la anulación de la sanción impuesta por este concepto, así como de la imposición del pago del importe de la mercancía en sustitución del decomiso de la misma.

QUINTO

En efecto, el plazo debe computarse desde la comisión de la infracción -como expresamente prevé el mencionado precepto- y hoy, con carácter general, el artículo 132.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, según el cual «El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido». Como dice la sentencia de 26 de marzo de 1990, esta forma de cómputo, en aras de la traslación al procedimiento administrativo sancionador de las garantías propias del Derecho penal, debe prevalecer incluso cuando la norma administrativa guarda silencio sobre ello, «pues no se puede excluir el efecto extintivo sine die [por tiempo indefinido], puesto que se crearían situaciones contrarias a la seguridad jurídica de los administrados, y se produciría el contrasentido e incoherencia de una indeterminación y una prolongada viabilidad, con interpretación incorrecta del instituto de la prescripción en el campo sancionador administrativo [...]».

SEXTO

En el caso examinado se observa que la comprobación de la falta de precintas y contraetiquetas arranca del arqueo realizado el 17 de mayo de 1996 (Acta D-3719) con referencia al día 26 de junio de 1995, partiendo de un cómputo anterior llevado a cabo el 13 de noviembre de 1990, según se reconoce implícitamente en la propia acta al fijar como periodo evaluado el que media entre estas últimas fechas. Por ello resulta indudable que la utilización indebida de los citados documentos se produjo entre ambas fechas y, por ende, no puede asegurarse racionalmente que fuera posterior al día 5 de febrero de 1994, requisito necesario para acreditar -frente a la prescripción alegada por la parte recurrente- que no transcurrió el plazo de cinco años cuyo dies ad quem (día final del plazo) es el 5 de febrero de 1999, en que se acordó la reiniciación del expediente sancionador por el Consejo Regulador. Sólo este acuerdo podía haber producido la interrupción del plazo de prescripción, por haber caducado el anterior procedimiento. No pudiendo demostrarse que los hechos que integran la infracción a que nos estamos refiriendo fueron realizados en los cinco años anteriores al expresado acuerdo, y existiendo indicios racionales de que al menos una gran parte de ellos se produjo con anterioridad a dicho plazo, dado el transcurso de varios años desde que pudieron cometerse hasta que se inicia el cómputo inverso, el principio in dubio pro reo (en la duda a favor del acusado) obliga a entender que la infracción había prescrito en el momento en que se acordó la iniciación del nuevo expediente.

Si se apreciase la existencia de una infracción continuada, por entenderse que existía un plan preconcebido o se aprovechó idéntica ocasión en la pluralidad de actos realizados en perjuicio de la Denominación de Origen, el plazo de prescripción no se iniciaría sino desde el momento en que se produjo el último de dichos actos llevados a cabo con unidad de intención. Sin embargo, tampoco en esta hipótesis podría asegurarse que los actos de empleo de contraetiquetas falsas no cesaron antes de iniciarse el periodo de cinco años determinante de la prescripción de la infracción.

SÉPTIMO

La estimación de la anterior alegación nos releva del examen de los restantes argumentos esgrimidos por la parte actora que hacen referencia a la tercera de las infracciones sancionadas.

OCTAVO

Alega en tercer lugar la parte recurrente la caducidad del procedimiento. Afirma que entre el 5 de febrero de 1999, en que se adoptó el acuerdo de incoación de expediente sancionador y el 15 de septiembre de 1999, en que se notificó la resolución de 3 de septiembre de 1999, habían transcurrido más de seis meses y se había producido la caducidad del procedimiento en virtud de lo previsto en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992.

Esta alegación no puede ser estimada.

NOVENO

La cuestión planteada ha sido resuelta, en un caso muy similar al aquí enjuiciado, en la sentencia de 26 de junio de 2001, recurso número 120/1999 cuya doctrina ha sido aplicada en otras posteriores.

En aras del principio de unidad de doctrina es forzoso atenerse al criterio que resulta de los mencionados precedentes jurisprudenciales.

Procede, así, rechazar la alegación de caducidad en virtud de los siguientes argumentos:

  1. El día inicial del cómputo de plazo de seis meses no debe ser, como la recurrente pretende, aquél en el que el Consejo Regulador ordenó la incoación del expediente -el acto correspondiente ni siquiera obra en el expediente-, sino aquél en que formalmente se inició el expediente sancionador, se nombró instructor, se señalaron los hechos por los que se procedía y se concedió un periodo de prueba. El acuerdo que contiene estos extremos es de 15 de marzo de 1999, notificado al día siguiente. Este es el único acuerdo que aparece notificado al interesado, al que se anudan los efectos de la incoación y que podía haber sido impugnado; b) La naturaleza del plazo y la redacción del artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993 -«si no hubiera recaído resolución transcurridos seis meses desde su iniciación»- favorecen la interpretación de que los seis meses han de transcurrir una vez incoado el procedimiento mediante un acto expreso que comporte el efecto de dar curso a la tramitación. Por tal no debe entenderse el mandato o intención del Consejo Regulador, sino el acto que expresamente disponga la iniciación del expediente con el contenido necesario para producir los efectos inherentes a la existencia de un procedimiento sancionador en trámite. El único acto que aparece como iniciador de procedimiento y reúne todas las características y circunstancias formales y materiales para serlo es el de 15 de marzo de 1999; c) Para la existencia de caducidad en el caso examinado era preciso, además, que desde el cumplimiento del plazo de seis meses transcurriesen treinta días más (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 y artículo 20 del Real Decreto 1398/1998); d)Esta Sala en materia de caducidad del procedimiento, bajo la vigencia de las distintas normas que se han sucedido, ha otorgado prioridad a los efectos del cómputo del plazo a la fecha de la notificación al interesado (sentencias de 6 de febrero de 1998 y 20 de diciembre de 1999). Siendo el acto que inicia el procedimiento el de 15 de marzo de 1999, y estando acreditado en actuaciones que la resolución que pone fin al expediente se notificó al interesado el 15 de septiembre de 1999, resulta evidente que no se había producido la caducidad del procedimiento; e) No obstan a esta conclusión las relevantes modificaciones introducidas en el cómputo de los plazos de caducidad por la Ley 4/1999, pues la disposición transitoria segunda expresamente dispone que no será de aplicación -salvo en materia de revisión de oficio y recursos administrativos- a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, como ocurre en el caso enjuiciado. Dicha Ley, en efecto, entró en vigor, según se desprende de su disposición final única, apartado 2, el 19 de abril de 1999.

DÉCIMO

Alega, en cuarto lugar, la recurrente, que se ha incumplido el artículo 20.2, párrafo 2, del Real Decreto 1398/1993, el cual ordena adoptar la resolución en el plazo de diez días desde la recepción de la propuesta de resolución y los documentos, por lo que, conforme al artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el acto es nulo de pleno derecho.

Esta alegación no puede ser aceptada.

UNDÉCIMO

Las resoluciones administrativas dictadas fuera de plazo sólo pueden ser consideradas nulas cuando la naturaleza del término o plazo imponga este efecto. En otro caso, como es el enjuiciado, debe estimarse que se trata de plazos aceleratorios, cuyo incumplimiento constituye una irregularidad no invalidante. El artículo 63.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que «La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».

DUODÉCIMO

Alega en quinto lugar la demandante que no se ha levantado la carga de probar los hechos imputados por la Administración que ejerce la potestad sancionadora. Funda esta alegación en diversas consideraciones: a)Los Veedores no son funcionarios públicos y no tienen reconocida condición de autoridad, por lo que sus actas carecen de valor probatorio; b) Las actas e informes no son documentos públicos y no gozan de la presunción de certeza; c) Las actas no han sido ratificadas por los Veedores, no obstante la oposición a los hechos de la recurrente.

Esta alegación no puede ser estimada.

DECIMOTERCERO

a) El artículo 55.2 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, dispone que «las circunstancias que el Veedor consigne en el acta se consideran hechos probados, salvo que por la otra parte se demuestre lo contrario».

  1. Esta Sala, en sentencia de 20 de septiembre 1999, seguida de otras, ha declarado que el Acta constituyen una prueba documental pública que permite considerar constatados los hechos que reflejan, como resuelta del artículo 137.3 de la Ley de Régimen Jurídico

    El hecho de que los informes no gocen de presunción de certeza no es obstáculo para que pueda apreciarse su valor probatorio como expresión y ratificación de las comprobaciones realizadas por los Veedores.

  2. En el acto en que se inició expediente se ofreció la presentación de alegaciones y práctica de la prueba y la recurrente no hizo petición alguna en relación con la falta de ratificación del Veedor, como tampoco la hizo en las alegaciones presentadas en relación con la propuesta de resolución, en la que, entre otros extremos, consideró inexactos los hechos, pero partiendo de las afirmaciones contenidas en el Acta. Si abrigaba dudas en cuanto a la autenticidad de las actas o su contenido o deseaba una ampliación o comprobación de las manifestaciones de los Veedores, que aparecen ratificadas por ellos mismos en el informe redactado en relación con el Acta, debió solicitar, bien en el expediente, bien en este recurso contencioso- administrativo, la oportuna prueba. Resulta, en todo caso, evidente, que una ulterior ratificación de los Veedores, además de la que tuvo lugar mediante la firma del informe, carecería de trascendencia para la valoración de la mayor o menor fuerza probatoria de las comprobaciones realizadas, que aparecen detalladamente recogidas en el acta y en los anexos.

DECIMOCUARTO

Alega, en sexto lugar, la parte recurrente, que no concurre el requisito de la tipicidad, pues: a) Las imputaciones de la Administración son meras presunciones que infringen el principio de presunción de inocencia; b) Los hechos no están tipificados en la Ley 25/1970 ni en el Decreto 835/1972. El artículo 34 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja» ha sido introducido por una norma de rango insuficiente y el apartado 7 del artículo 51.1 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja» fue introducido ex novo (sin antecedentes) y ha sido anulado por la sentencia de 18 de enero de 2000 de la Audiencia Nacional; c) La recurrente tenía las fichas de control, que fueron presentadas posteriormente y el operario que desconocía su ubicación no era representante de la misma y no se ha probado que se remitieran con retraso de un mes y, respecto del segundo hecho, la recurrente cumplió el requerimiento (Acta D-3720);

  1. Los Oficios-Circulares no pueden imponer obligaciones ni sanciones. La sentencia de 22 de septiembre de 1988 calificó un hecho similar como infracción leve, al igual que la de 1 de octubre de 1996.

Esta alegación no puede ser estimada.

DECIMOQUINTO

a) El derecho a la presunción de inocencia se erige como fundamental, dentro de las garantías procesales constitucionalizadas en el apartado 2º del art. 24 de la Constitución, y se concreta en un contenido constitucional que tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la del Tribunal Supremo definen al declarar que nadie puede ser condenado o sancionado administrativamente sin una mínima actividad probatoria lícita y legítimamente obtenida que demuestre la culpabilidad del imputado, como esta Sala ha declarado, entre otras, en sentencias de 20 de enero de 1996 (recurso de apelación 9074/1991), 27 de enero de 1996 (recurso de apelación 640/1992) y 20 de enero de 1997. En las resoluciones impugnadas se precisan con todo detalle los hechos objeto de sanción, precisando que el aforo realizado demuestra la existencia de 13 622 litros de vino rosado sin la preceptiva documentación que amparase su origen como producto protegido por la Denominación. Estos hechos derivan del acta y del informe de los Veedores. Esta Sala considera que la prueba existente en el expediente es suficiente para demostrar que se produjeron los hechos que se describen y que la parte recurrente no ha desvirtuado de manera concreta y suficiente los elementos probatorios aportados, que corresponden a las comprobaciones efectuadas por los Veedores para la práctica del aforo, en presencia del representante de la actora, en la sede de sus instalaciones bodegueras. De modo concreto, en el plano estricto de la prueba, únicamente se alega genéricamente, sin demostración alguna, que el aforo realizado es inexacto como consecuencia de las características de los depósitos o de no haberse tomado muestras, pero estas afirmaciones, a juicio de la Sala, al no haber sido acompañadas de prueba alguna, carecen de relevancia suficiente para desvirtuar el resultado de las comprobaciones que los Veedores hacen constar en el Acta y ratifican en el informe posterior.

  1. Admitida la prueba de los hechos tal como aparecen descritos en la resolución recurrida, resulta indudable la procedencia de subsumirlos en el precepto en que se apoya la resolución impugnada. La alegación de la parte recurrente se funda en considerar que los preceptos del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja» son insuficientes para tipificar los hechos descritos. Sin embargo, el régimen sancionador derivado del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, es considerado congruente con el principio de legalidad sancionadora por la sentencia de esta Sala de 11 de julio de 2000, la cual declara que no estamos ante un régimen sancionador establecido ex novo o de manera independiente por una norma reglamentaria postconstitucional, o por una norma de esta naturaleza en ejecución de una habilitación legal en blanco o insuficiente, sino ante un supuesto válido de colaboración reglamentaria en la determinación de los tipos legalmente previstos. En virtud de estos argumentos, la sentencia de 26 de junio de 2001 declara carente de trascendencia la alegación sobre la nulidad de la Orden de 3 de abril de 1991, con base en la declaración que al respecto aparece en sentencia de la Audiencia Nacional citada por la recurrente. Por otra parte, la citada sentencia no hace pronunciamiento expreso sobre la nulidad de tal Orden y es de fecha posterior a la de la resolución impugnada.

  2. La Sala considera que de las actas e informes aportados se infiere suficientemente la realidad de los hechos descritos en relación con la inexistencia de las fichas de control que deben figurar obligatoriamente en la Bodega, sin que su presentación más o menos tardía elimine la infracción que se comete por el mero hecho de su falta de existencia en la Bodega. Las justificaciones aportadas por la parte recurrente no son, a juicio de esta Sala, suficientes para aceptar que la documentación existía pero era desconocida por el operario que intervino en la inspección, pues se afirma por los Veedores que consultó con sus superiores y en todo caso no resulta creíble que quien aparece como responsable de la Bodega frente a una inspección desconozca la existencia de la documentación preceptiva.

  3. Las Circulares del Consejo Regulador no pueden configurar infracciones, pero indudablemente, al modificar los límites de los rendimientos autorizados o precisar o autorizar la documentación que debe utilizarse, contribuyen a integrar determinadas infracciones, como las que se refieren a la utilización de uva con rendimientos superiores a los autorizados (artículo 50.1.2º del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja»), suministro de documentación falsa (artículo 50.1.5º) o existencia de uva, mostos o vinos en bodega inscrita sin la preceptiva documentación que ampare su origen como producto protegido por la denominación (artículo 51.1.7º). No se trata, como es obvio, de una remisión en blanco a la Circular, sino de la integración formal de los tipos mediante los acuerdos que concretan administrativamente, dentro de las competencias del órgano, los requisitos cuyo incumplimiento se tipifica directamente por la norma sancionadora y que ésta no puede directamente prever.

DECIMOSEXTO

Procede, en suma, estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Bodegas Valgrande, S. A., contra la resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3544-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja»; declararla no conforme a derecho en cuanto a la multa de 947 792 pesetas que se impone por la indebida utilización de contraetiquetas propias de la denominación, y en cuanto a la sanción accesoria consistente en el pago de 947 792 pesetas, equivalentes al valor de la mercancía, en sustitución de su decomiso; anular estas sanciones; y desestimar el recurso en todo lo demás.

DECIMOSÉPTIMO

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Bodegas Valgrande, S. A., contra la resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3544-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja».

Declaramos dicha resolución no conforme a derecho en cuanto a la multa de 947 792 pesetas que se impone por la indebida utilización de contraetiquetas propias de la denominación, y en cuanto a la sanción accesoria consistente en el pago de 947 792 pesetas, equivalentes al valor de la mercancía, en sustitución de su decomiso.

Anulamos las sanciones expresadas, consistentes en la multa de 947 792 pesetas que se impone por la indebida utilización de contraetiquetas propias de la denominación, y el pago de 947 792 pesetas, equivalentes al valor de la mercancía, en sustitución de su decomiso.

Desestimamos el recurso en todo lo demás.

No ha lugar a imponer las costas.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, a excepción del recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.