STS, 2 de Diciembre de 2003

PonenteD. Juan Antonio Xiol Ríos
ECLIES:TS:2003:7706
Número de Recurso3988/2000
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución 2 de Diciembre de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDED. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Diciembre de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 3988/2000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el letrado de la Comunidad de Madrid en nombre y representación de la misma contra la sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 29 de marzo de 2000 en recurso número 1014/95. Habiendo comparecido en calidad de recurrida la procuradora Dña. María Gracia Garrido Entrena en nombre y representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 29 de marzo de 2000, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora Sra. Garrido Entrena, en representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid, contra Decreto 14/1985 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 23 de febrero, debemos declarar y declaramos que el mismo es nulo, por falta de dictamen previo y preceptivo del Consejo de Estado. No procede hacer declaración especial sobre costas

.

SEGUNDO

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Debe resolverse si era necesario el dictamen del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que se trata de un Decreto dictado por la Comunidad Autónoma de Madrid dentro de sus competencias y que, por su naturaleza, sería de los asuntos que el artículo 22 de la Ley del Consejo de Estado dispone como de necesario informe previo por parte de la Comisión Permanente, en los supuestos de normativa estatal, y que el artículo 23 de la misma Ley asimila a éstos en cuanto a la necesidad de dictamen.

La sentencia del Tribunal Supremo 1 de junio de 1990 declara que una norma regional complementaria de una ley básica estatal no necesita de informe del Consejo de Estado. No puede identificarse reglamento ejecutivo de una ley con reglamento complementario de la ley básica estatal, según la sentencia, porque uno y otro tipo de normas están al servicio de políticas propias de los respectivos entes que producen aquellas normas, políticas que en materias concurrentes no pueden ser contradictorias, pero que pueden ser distintas y, en todo caso, deben ser autónomas.

Sentencias posteriores, sin embargo, matizan la cuestión poniendo de relieve que el Consejo de Estado no es sólo órgano consultivo del Gobierno de la Nación, sino también de las Comunidades Autónomas. Así lo ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia de 56/1990 y el Tribunal Supremo en la sentencia del 20 de enero de 1992, en la cual se declara que no atenta a la autonomía de la Comunidad la exigencia de dictámenes preceptivos del Consejo de Estado.

Cita la sentencia de 27 de noviembre de 1995 del Tribunal Supremo, en la que se resuelve sobre la impugnación de un Decreto de la Junta de Andalucía que regula los establecimientos de óptica, y se declara que a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992 la jurisprudencia ha ido consolidándose en una posición que entiende exigible el informe preceptivo del Consejo de Estado (sentencias de 16 de enero de 1993 y 21 de marzo de 1995), puesto que se exige el informe para todas las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas dictadas en desarrollo de una ley, siempre que no exista un organismo autonómico homologable a dicho Consejo.

La sentencia excluye del concepto de reglamento ejecutivo los independientes y los derivados de la potestad doméstica de la Administración, así como los de necesidad y entiende por ejecutivos los que «desarrollan, completan, pormenorizan, aplican o complementan una o varias leyes».

La sentencia afirma que debe considerarse rectificado el criterio de la sentencia de 1 de junio de 1990 por el sentado en la sentencia de 16 de enero de 1993, según el cual es necesario el dictamen del Consejo de Estado.

Añade la citada sentencia que la exigencia del trámite de consulta no constituye una inmisión ilegítima por parte de un órgano que no pertenece en rigor a la Administración Central del Estado. Dicho órgano debe velar por la observancia de la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, con arreglo al artículo 2.1 de su Ley Orgánica.

En el supuesto examinado nos encontramos ante un verdadero reglamento ejecutivo o de desarrollo de la legislación del Estado. Regula cuestiones fundamentales, como las ópticas, y secciones de éstas en farmacias, su régimen aplicable, dirección técnica, necesidad de autorizaciones administrativas y requisitos de locales, normas sobre clausura o cierre, infracciones y sanciones. Por tanto, se trata de una normativa complementaria y en ejecución de las leyes de Sanidad y demás citadas, que, obviamente, según la doctrina antes expuesta, lleva aparejada la necesidad de que se oiga previamente al Consejo de Estado.

La sentencia del Tribunal Constitucional 56/1990 estableció que el Consejo de Estado tiene carácter de órgano consultivo del Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución establece. Sus funciones consultivas se extienden a todas las Comunidades Autónomas, según prevén expresamente los artículos 20 a 23 de la Ley.

La falta de dictamen vicia de nulidad el Decreto, puesto que es un dictamen preceptivo, según la doctrina expuesta, que considera superada la sentada por la sentencia 1 de junio de 1990, citada por la demandada.

TERCERO

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Comunidad de Madrid, se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:

  1. Motivo primero y único

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998 por infracción de los artículos 22 y 23 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado, en relación con lo dispuesto en artículo 41 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y el artículo 149.1.16º de la Constitución.

La asistencia médico-farmacéutica está comprendida en el ámbito competencial reservado a la Comunidad Autónoma de Madrid por el artículo 148.1.21 de la Constitución y el artículo 27.7 del Estatuto de Autonomía, esto es, en la sanidad, siempre que se respeten las bases fijadas por el Estado en la Ley General de Sanidad, de conformidad con el artículo 149.1.16º de la Constitución.

El artículo 23.2 de la Ley Orgánica 3/1980 del Consejo de Estado establece que el dictamen será preceptivo para las Comunidades en los mismos casos previstos para el Estado cuando hayan asumido las competencias correspondientes. Las competencias en materia de sanidad fueron traspasadas a la Comunidad por Real Decreto 1359/1984, 20 de junio.

El artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980 exige la consulta sólo en los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, es decir, respecto de los reglamentos ejecutivos únicamente.

La sentencia recurrida entiende que nos encontramos ante un verdadero reglamento ejecutivo.

No nos encontramos, sin embargo, ante un reglamento ejecutivo en sentido estricto, sino ante un reglamento dictado en desarrollo de las bases estatales en materia de sanidad, como se deduce de su contenido material y de la expresa referencia del artículo 27.2 del Estatuto de Autonomía. Y es aplicable la jurisprudencia del Tribunal Supremo según la cual las normas reglamentarias dictadas por las Comunidades Autónomas en desarrollo de las bases estatales no pueden considerarse reglamentos ejecutivos a efectos de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la citada Ley Orgánica.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 1988, 21 de junio de 1988 y 1 de junio de 1990.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se case la recurrida y, en consecuencia, se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el representante legal del Colegio Oficial de Farmacéuticos contra el Decreto 14/1995 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, que debe ser declarado conforme a Derecho en todos sus términos.

CUARTO

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

El recurso de casación incurre en temeridad puesto que, si bien la jurisprudencia del Tribunal Supremo sentada en las sentencias referidas apoyaría la tesis del recurrente, ya en la propia sentencia impugnada y en relación con la invocación de la sentencia 1 de junio de 1990 se dice textualmente que existen sentencias posteriores que matizan la cuestión, poniendo de relieve que el Consejo de Estado no es sólo órgano consultivo del Gobierno de la Nación, sino también de las Comunidades Autónomas, y se añade que en la doctrina posterior ha ido consolidándose la posición que entiende que la exigencia de informe preceptivo del Consejo de Estado se aplica a las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas cuando no existe un organismo autonómico homologable a dicho Consejo y que la doctrina de la sentencia de 1 de junio de 1990 debe considerarse rectificada por el criterio sentado en la sentencia de 16 de enero de 1993, según la cual son homologables a los reglamentos ejecutivos de las leyes, estatales o autonómicas, los dictados por las Comunidades en el marco de la legislación básica estatal.

La más reciente jurisprudencia, en la que se destaca la sentencia de 13 de noviembre de 2001, declara el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado tanto si se trata de reglamentos de ejecución de ley estatal como autonómica y que la ausencia de dictamen determina la nulidad de la disposición aprobada. En términos similares se pronuncian las sentencias de 25 de mayo de 1999, 26 de noviembre de 1998, 3 de junio de 1998, 8 de octubre de 1997 y la sentencia dictada por la Sala de Revisión de 16 de enero de 1993, entre otras muchas.

En todas ellas se entiende que es exigible el informe del Consejo de Estado para todas las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas dictadas en desarrollo de una ley, siempre que no exista organismo autonómico homologable.

Y es claro que ello ocurre en el caso presente. Atendido que la tesis jurisprudencial prevalente a partir del año 1993 es la que se ha expuesto, parece razonable convenir la temeridad del recurrente.

Termina solicitando que se desestime el recurso de casación con expresa condena en costas.

QUINTO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 26 de noviembre de 2003, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la Comunidad de Madrid contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 29 de marzo de 2000, por la que se estima el recurso contencioso- administrativo interpuesto en representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid, contra Decreto 14/1985 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 23 de febrero de 1985, declarando su nulidad por falta del dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

SEGUNDO

En el motivo primero y único se alega, en síntesis, que no nos encontramos ante un reglamento ejecutivo en sentido estricto, sino ante un reglamento dictado en desarrollo de las bases estatales en materia de sanidad, como se deduce de su contenido material y de la expresa referencia del artículo 27.2 del Estatuto de Autonomía y es aplicable la jurisprudencia del Tribunal Supremo según la cual las normas reglamentarias dictadas por las Comunidades Autónomas en desarrollo de las bases estatales no pueden considerarse reglamentos ejecutivos a efectos de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la citada Ley Orgánica, por lo que no es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado.

El motivo debe ser desestimado.

TERCERO

Esta Sala, modificando el criterio seguido originariamente en las sentencias que cita la parte actora, ha declarado reiteradamente (entre las más recientes, sentencias de 29 de mayo de 2003, recurso 857/1999 y 21 de octubre de 2003, recurso 4440/2000), que es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma para aprobar un reglamento autonómico en desarrollo de una ley básica estatal que confiere habilitación para ello.

Refleja la segunda de las sentencias citadas que, al ejercer sus potestades normativas en el marco de la normativa básica estatal, la Comunidad Autónoma ejerce una potestad reglamentaria propia con contenido autónomo e independiente respecto de la Estado, pues se basa en un título competencial distinto.

CUARTO

Tampoco puede estimarse que el reglamento dictado no sea ejecutivo por el hecho de contener disposiciones organizativas o domésticas.

Esta Sala ha considerado exentos del dictamen del Consejo de Estado tales disposiciones cuando se limitan a extraer consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la distribución de competencias y organización de los servicios, de las potestades expresamente reconocidas en la Ley.

La sentencia de 14 de octubre de 1997 resume la jurisprudencia en la materia declarando que se entiende por disposición organizativa aquélla que, entre otros requisitos, no tiene otro alcance que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administración competentes para prestar el servicio que pretende mejorarse. En el mismo sentido, la sentencia de 27 de mayo de 2002, recurso de casación número 666/1996, afirma que los reglamentos organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. gr., sentencia 18/1982, fundamento jurídico 4), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se produce la afectación de intereses en los términos indicados.

QUINTO

En el caso examinado no puede considerarse que estemos en presencia de una disposición meramente organizativa, pues, como subraya la sentencia de instancia, nos encontramos ante un verdadero reglamento ejecutivo o de desarrollo de la legislación del Estado, el cual regula cuestiones fundamentales, como las ópticas, y secciones de éstas en farmacias, su régimen aplicable, dirección técnica, necesidad de autorizaciones administrativas y requisitos de locales, normas sobre clausura o cierre, infracciones y sanciones.

La disposición impugnada contiene, en suma, disposiciones que rebasan ampliamente el ámbito de la organización administrativa en el desarrollo de potestades atribuidas por la Ley, pues introduce en la Comunidad de Madrid una regulación reglamentaria en el ejercicio de competencias autonómicas que incide claramente en los derechos de terceros con clara proyección ad extra [hacia el exterior].

No infringe esta doctrina la sentencia de instancia cuando concluye que nos encontramos ante una normativa complementaria y en ejecución de las leyes de Sanidad y normas concordantes que, según la doctrina antes expuesta, lleva aparejada la necesidad de que se oiga previamente al Consejo de Estado.

SEXTO

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Madrid contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 29 de marzo de 2000, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora Sra. Garrido Entrena, en representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid, contra Decreto 14/1985 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 23 de febrero, debemos declarar y declaramos que el mismo es nulo, por falta de dictamen previo y preceptivo del Consejo de Estado. No procede hacer declaración especial sobre costas

.

Declaramos firme la sentencia recurrida.

Condenamos en costas a la parte recurrente.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.

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