STS, 19 de Marzo de 2007

PonentePABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
ECLIES:TS:2007:1897
Número de Recurso1601/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución19 de Marzo de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Marzo de dos mil siete.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 1601/2002, interpuesto por la ENTIDAD METROPOLITANA DEL TRANSPORTE, representada por el Procurador don Pablo Sorribes Calle, contra la Sentencia nº 1183, dictada el 7 de noviembre de 2001 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaida en el recurso nº 1352/1997 sobre el Acuerdo del Consejo Metropolitano de la Entidad Metropolitana del Transporte de 19 de diciembre de 1996 por el que se aprobaron las Bases que regulan la movilidad del personal de las instituciones metropolitanas y sus organismos autónomos y la organización y funcionamiento de la negociación colectiva.

Se ha personado, como parte recurrida, la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el Letrado de dicha Generalidad.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLO

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya (Sección Quinta) resuelve:

PRIMERO

ESTIMAR el presente recurso y, en consecuencia, anular por no ser conforme a Derecho el acuerdo impugnado.

SEGUNDO

No hacer expresa declaración sobre las costas causadas en esta instancia."

SEGUNDO

Contra dicha resolución ha interpuesto recurso de casación el Procurador don Pablo Sorribes Calle, en representación de la ENTIDAD METROPOLITANA DEL TRANSPORTE DE BARCELONA. En el escrito de interposición, presentado el 6 de abril de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) dicte Sentencia estimatoria que, casando la recurrida, declare nulo el fallo, y desestime el recurso Contencioso-Administrativo conforme a lo pedido en la contestación a la demanda".

TERCERO

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 2 de septiembre de 2003, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

CUARTO

Evacuando el traslado conferido, el Letrado de la Generalidad de Cataluña se opuso al recurso por escrito, presentado el 20 de octubre de 2004, en el que solicitó sentencia por la que se declare que no ha lugar a la casación.

QUINTO

Mediante providencia de 18 de octubre de 2006 se señaló para votación y fallo el día 14 de marzo de 2007, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Consejo de la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona adoptó el 19 de diciembre de 1996 el acuerdo de aprobar las "Bases de Organización y Funcionamiento de la movilidad del personal entre las instituciones metropolitanas y sus organismos autónomos, y la organización y funcionamiento de la negociación colectiva". Dicho acuerdo se inscribía en un conjunto de decisiones tomadas también por otros entes que operan en el espacio metropolitano -- la Mancomunidad de Municipios, la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento de Residuos y el Consejo Comarcal del Barcelonés-- que condujeron a la creación de una estructura organizativa de recursos humanos común a partir de la disolución de la Corporación Metropolitana de Barcelona y del Decreto de transferencias de su personal.

En ese contexto y con fundamento en la potestad de autoorganización de cada entidad y en el artículo 10 de la Carta Europea de Autonomía Local decidieron armonizar sus decisiones en materia de régimen jurídico y retribuciones de su personal en aplicación del principio de eficacia y para utilizar la sinergia generada por un pasado común, dado que tuvo un origen y y tratamiento jurídico y retributivo único. Para ello, resolvieron aprobar cada una acuerdos del mismo contenido que el presente y crear así unidades organizativas dirigidas a dotar de sentido unitario la negociación de las condiciones de trabajo y facilitar la movilidad voluntaria del personal entre las distintas entidades metropolitanas contemplando su adscripción a puestos de trabajo de instituciones distintas a las de pertenencia orgánica.

La Sala de lo Contencioso Administrativo de Barcelona estimó el recurso de la Generalidad de Cataluña y anuló el acuerdo en cuestión, del mismo modo que lo hizo con los de las restantes entidades metropolitanas también impugnados (Sentencias nº 1284/2000, de 23 de noviembre, 1118/2000, de 23 de octubre, y 1295/2001, de 7 de diciembre ). Las razones que llevaron a esa estimación son, en síntesis, las siguientes.

En primer lugar, la exigencia del artículo 7.4 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, de que se constituya en cada entidad local una Junta de Personal y la de sus artículos 30 y 31 de que se constituya también en cada una de ellas una Mesa General de Negociación. La Sala entendió infringidas esas previsiones por el establecimiento de órganos unitarios ajenos a lo previsto por la legislación estatal. Y, en lo relativo a la movilidad del personal, consideró que la regulación dispuesta en las Bases afectaba al régimen estatutario de la función pública, lo que no puede hacerse por vía convencional.

SEGUNDO

El recurso de casación descansa en un único motivo, interpuesto al amparo del artículo

88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción . Consiste en la infracción del artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, del artículo 10 de la Carta Europea de Autonomía Local y del artículo 38.1 y 4 (sic) de la Ley 9/1987 .

En su desarrollo explica la situación creada por la extinción de la Corporación Metropolitana de Barcelona, dispuesta por la Ley del Parlamento de Cataluña 7/1987, de 4 de abril, que, dicho en resumen, supuso la transferencia del grueso de las competencias a la Generalidad, mientras que dejó la mayor parte del personal a las nuevas entidades metropolitanas sin dotarles de los recursos financieros suficientes. Por eso, sigue el escrito de interposición, esas entidades decidieron arbitrar disposiciones como la anulada en la instancia para optimizar sus recursos y gestionar eficazmente sus competencias mediante mecanismos de colaboración voluntariamente aceptados por sus órganos de gobierno y por su personal. Dice, también, que las Bases consideradas contrarias a Derecho por la Sentencia de instancia no vulneran el sistema de distribución territorial derivada de la legislación vigente pues respeta la estructura organizativa de los recursos humanos de las distintas entidades metropolitanas. Por otra parte, la movilidad del personal prevista, dado su carácter voluntario y que se prevé respecto de funciones propias de la entidad de adscripción orgánica, no conculca la igualdad ni altera el régimen del personal. Insiste la recurrente en que continúa dependiendo orgánicamente de su respectiva entidad. Por último, señala que la Ley 9/1987 no impide que las comisiones previstas para la negociación colectiva sean únicas dada la existencia de servicios comunes.

TERCERO

La Generalidad de Cataluña pide, en primer lugar, que inadmitamos el recurso pues, a su entender, fue defectuosamente preparado al no justificar la existencia de infracción de una norma estatal o europea que haya sido relevante y determinante del fallo de la Sentencia cuestionada.

Luego, inscribe el presente pleito en el contexto de los recursos presentados contra la adopción del mismo acuerdo por otras entidades. Subraya que todos fueron desestimados y que, mientras las Sentencias dictadas respecto de la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento de Residuos y del Consejo Comarcal del Barcelonés no fueron impugnadas, la Mancomunidad de Municipios y la Entidad aquí recurrente pretenden la casación de las que les afectan. Sobre el motivo, destaca su falta de argumentación ya que no señala de qué manera ha sido vulnerado el artículo 4 de la Ley 7/1985. Además, advierte la Generalidad de Cataluña, la potestad de autoorganización no puede llegar hasta el punto de la alteración de las competencias que fueron atribuidas a las entidades metropolitanas por la norma que las creó. Y, sobre la infracción al artículo 10 de la Carta Europea de Autonomía Local, observa que tampoco dice la recurrente cómo ha sido infringido el derecho de los entes locales a cooperar y a asociarse al margen de que esa cooperación debe producirse en el ámbito de la Ley. En fin, respecto del artículo 38 de la Ley 9/1987, llama la atención sobre la inexistencia de un cuarto apartado en ese precepto y en torno al primero manifiesta que no hace ninguna referencia a la posibilidad de crear marcos de negociación comunes a varias entidades locales.

CUARTO

Empezando por la inadmisibilidad aducida por la Generalidad de Cataluña, hemos de decir que no apreciamos defectos en el escrito de preparación del recurso de casación ya que en él se explica, aunque sea sucintamente pero con suficiente claridad, cómo por qué y de qué forma, según el punto de vista de la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona, la Sentencia habría infringido normas de Derecho estatal y europeo y esa infracción fue relevante y determinante del fallo.

Despejada esta cuestión hemos de añadir que el motivo de casación no puede ser acogido por las mismas razones que nuestra Sentencia de 13 de octubre de 2005 (casación 1931/2001) confirmó la de la Sala de Barcelona de 8 de febrero de 2001, estimatoria del recurso contencioso-administrativo de la Generalidad de Cataluña contra un acuerdo del mismo contenido del aquí considerado, en ese caso tomado por la Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona.

Decíamos entonces respecto del mismo motivo de casación:

"PRIMERO.- Como se argumenta en el escrito de oposición al presente recurso de casación, en el escrito de formalización de este recurso la actora cita como infringidos el artículo 4 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, el artículo 10 de la Carta Europea de Autonomía Local y el artículo 38,1 y de la ley 9/1987, de 12 de junio, sin embargo en su contenido no hace referencia concreta alguna a la forma en que la sentencia recurrida los puede haber conculcado, sino que se limita a mostrar su disconformidad con el proceso de transferencia de competencias y recursos de la extinta Entidad Metropolitana de Barcelona, que es en cualquier caso una cuestión ajena al presente recurso y que ha sido avalada por este Tribunal en sentencias de 18 de julio de 1997, 11 de julio de 2000 y 9 de enero de 2001 . Sostiene por ello la Generalidad de Cataluña que debería declararse inadmisible el presente recurso con cita de las sentencias de esta Sala de 12 de noviembre de 2001, 5 de junio y 15 de julio de 2002 .

Ciertamente el recurso debería haberse centrado más en una crítica de la sentencia y en la forma en que ésta ha vulnerado supuestamente dichos preceptos, sin embargo, al citarse expresamente estos preceptos estatales y comunitarios como vulnerados por la sentencia, y al fundamentarse toda la argumentación del recurso en el principio de autoorganización y autonomía local, procede, en virtud del principio pro actione entrar al análisis del fondo del asunto.

SEGUNDO

Como sostiene la representación de la Generalidad de Cataluña la entidad metropolitana recurrente, muestra su disconformidad con la redistribución de las competencias y recursos de la extinta Entidad Metropolitana de Barcelona, como consecuencia de la ley 7/1987, de 4 de abril, por la que se establecen y regulan las actuaciones públicas especiales en la conurbación de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa, a cuyo resultado le imputan la necesidad de los acuerdos y convenios como el presente.

De esa discrepancia se han derivado determinados actos que han terminado siendo impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, como la aprobación de un convenio de cooperación institucional que atribuía a la Mancomunidad citada facultades de coordinación, reasignación de recursos económicos y personales, entre las entidades sucesoras de la extinta Entidad Metropolitana (en concreto la Entidad Metropolitana de Transporte y la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y de Tratamiento de Residuos), anulado por sentencia del TSJ de Cataluña de 30 de diciembre de 1991, posteriormente confirmada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de julio de 1997 ; o la aprobación de un convenio colectivo para los años 1992-1993 común a las citadas entidades, a las que se añadía el Consejo Comarcal del Barcelonés (igualmente sucesor de la extinta Entidad Metropolitana), y en el que se atribuían facultades de coordinación a la Mancomunidad recurrente en casación, anulado por la sentencia del TSJ de Cataluña de 2 de mayo de 1995, siendo confirmada dicha sentencia por la del Tribunal Supremo de 9 de enero de 2001, y por la sentencia del TSJC de 27 de junio de 1995, luego confirmada por la del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2000. En estas sentencias y en la impugnada en casación se sostiene que la potestad de autoorganización no puede llegar hasta el punto de que las entidades afectadas por dichos acuerdos puedan alterar la atribución de competencias realizada por la norma que las creó, ni pueden comportar la atribución de competencias a la mancomunidad recurrente que supongan la atribución de facultades de coordinación respecto del resto de entidades metropolitanas, puesto que dichas funciones requerirían en todo caso una atribución legal de competencia.

TERCERO

Pues bien, el contenido de estas sentencias es de aplicación al presente caso, pues las bases aprobadas prevén la existencia de un único órgano negociador común para establecer las condiciones de trabajo del personal de todas las entidades afectadas por el mismo y se atribuyen a la "Gerencia de Serveis Generals" las facultades de gestión y administración de los medios personales de aquéllas.

Al propio tiempo, como pone la sentencia de instancia de manifiesto, la previsión de un sistema de movilidad interadministrativa no previsto por la normativa vigente contradice la ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas urgentes para la reforma de la función publica, tanto en lo relativo a las formas de provisión de los puestos de trabajo, como las situaciones administrativas y los supuestos de movilidad interadministrativa.

Como señala la sentencia recurrida el artículo 1.2 de la ley 30/84, de 2 de agosto, establece que se consideran bases del régimen jurídico estatutario aplicable a todos los funcionarios de las Administraciones Públicas, entre otros el artículo 20.2, letras a, b y c, sobre provisión de puestos de trabajo adscritos a los funcionarios, que habrán de proveerse por medio de concurso y de libre designación, y sobre el procedimiento a seguir; y en el artículo 29, de carácter básico y estatutario se establecen las situaciones de los funcionarios.

Es evidente que esta movilidad interadministrativa, sin perjuicio de su bondad o no desde otras perspectivas, puede afectar a las expectativas de los distintos funcionarios de las Administraciones que forman parte de la mancomunidad, lo que exige una habilitación legal suficiente.

Frente a ello la recurrente alega el principio de autonomía local y su potestad de autoorganización, pero ésta ha de moverse siempre dentro de las competencias que tiene legalmente atribuidas la Administración, y por ello tampoco se vulnera lo dispuesto en el artículo 10 de la Carta Europea de Autonomía Local, cuando dispone que las entidades locales tienen el derecho, en el ejercicio de sus competencias, de cooperar y, en el ámbito de la ley, asociarse con otras entidades locales para la realización de tareas de interés común, pues claramente destaca que el limite a dicho derecho es precisamente el respecto a la ley.

Tampoco se da infracción alguna del artículo 38.1 y 4 de la ley 9/1987 de 12 de junio. Del apartado 4, por que no existe. Del 1 tampoco, pues dispone que para resolver los conflictos surgidos en la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos o los incumplimientos de los Pactos o Acuerdos, las Administraciones Públicas y las Organizaciones Sindicales y Sindicatos a que se refieren los arts. 30 y 31,2

, podrán instar el nombramiento de un mediador que será nombrado de común acuerdo y podrá formular la correspondiente propuesta, sin que dicho precepto sea de aplicación al caso en el que lo que se ventila es la existencia de marcos de negociación comunes a varias entidades locales y en los que una de ellas asume una función de coordinación respecto a las demás, modificando el ámbito de negociación previsto en el artículo

31.1 que dispone que se constituirá una Mesa general de negociación en el ámbito de la Administración del Estado, así como en cada una de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales que será competente para la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos del ámbito correspondiente, como por otra parte sostienen las sentencias de este Tribunal de 11 de julio de 2000 y 9 de enero de 2001 ".

Pues bien, estas mismas razones son las que nos sirven para desestimar el presente recurso de casación, dada la identidad existente entre el acto que está en el origen del proceso, las pretensiones esgrimidas en él por las partes, los fundamentos y el fallo de las Sentencias de instancia y el motivo formulado contra ellas.

QUINTO

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.000 #. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

Que no ha lugar al recurso de casación nº 1601/2002, interpuesto por la Entidad Metropolitana del Transporte de Barcelona contra la sentencia nº 1183, dictada el 7 de noviembre de 2001, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y recaida en el recurso 1352/1997, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.

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