STS, 8 de Junio de 1995
| Ponente | D. ANTONIO MARTIN VALVERDE |
| Número de Recurso | 3506/1994 |
| Procedimiento | Recurso de casación |
| Fecha de Resolución | 8 de Junio de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Cuarta, de lo Social |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Junio de mil novecientos noventa y cinco.
Vistos los presentes autos pendientes ante esta Sala, en virtud de recurso de casación, formulado por los Letrados D. José Vicente Arriola Albizu, Dña. Mª Paz García Ortega, D. Jesús Miguel Gaya Sanz, D. Tomás Arribas Gregorio y Dña. Julia Madrazo Lavín, en nombre y representación de LAS CENTRALES SINDICALES ELA/STV, LAB, CC.OO, UGT y STEE- EILAS, contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco de fecha 7 de septiembre de 1994, en actuaciones seguidas por dicho recurrente contra el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez y defendido por el Letrado D. Manuel Vahn López, sobre CONFLICTO COLECTIVO. Es parte recurrida la antedicha parte demandada en la instancia.ANTECEDENTES DE HECHO
Las centrales sindicales ELA/STV, LAB, CC.OO., UGT y STEE-EILAS, formularon demanda ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco sobre conflicto colectivo, en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaron de aplicación, terminaban suplicando se dicte sentencia por la que se declare el derecho de los trabajadores afectados a los incrementos retributivos para 1994 derivados de la aplicación del Título VIII del Convenio de colectivos de laborales al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, calculados conforme a lo especificado en el hecho segundo de la presente demanda, condenando al Gobierno Vasco a estar y pasar por tal declaración así como al abono de tales incrementos. El acto de intento de conciliación ante la Subdirección General de Mediación, Arbitraje y Conciliación se celebró sin avenencia.
Admitida a trámite la demanda, se celebró el acto del juicio en que la parte actora se afirmó y ratificó en la misma, oponiéndose las demandadas comparecidas, según consta en acta. Y recibido el juicio a prueba, se practicaron las propuestas por las partes y declaradas pertinentes.
Con fecha 7 de septiembre de 1994, se dictó sentencia por la Audiencia Nacional, cuya parte dispositiva dice: "Que desestimando la demanda interpuesta por los sindicatos ELA-STV, LAB, UGT y CCOO frente al Gobierno Vasco, en proceso de conflicto colectivo, declaramos que los trabajadores incluidos en el ámbito de aplicación del convenio para los colectivos laborales de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euzkadi no tienen derecho, en 1994, al incremento retributivo pactado para ese año en dicho convenio colectivo, absolviendo al demandado de la pretensión deducida en la misma".
En la anterior sentencia se declararon probados los siguientes hechos: "1.- El presente conflicto colectivo afecta a los trabajadores incluidos en el ámbito de aplicación del convenio para los colectivos laborales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euzkadi con vigencia en el quinquenio 1992-96 (BOPV 22-MZ-93). 2.- Dicha Administración aplica a los referidos colectivos, durante 1994, los valores retributivos establecidos para 1993 en el mencionado convenio. 3.- La vigencia quinquenal de dicho convenio fue fruto del acuerdo entre las partes que lo negociaron. 4.- En 1992 y 1993, los mencionados colectivos tuvieron los incrementos retributivos pactados en el citado convenio para ambos años. 5.- El índice de precios al consumo (IPC) se incrementó, en 1993, un 4,9%".
Preparado recurso de casación por las centrales sindicales ELA/STV, LAB, CC.OO., UGT y STEE-EILAS, se ha formalizado ante esta Sala, mediante escrito de fecha 3 de febrero de 1995, en él se consignan los siguientes motivos: PRIMERO.- Al amparo del art. 204.e) de la LPL, por infracción de los arts. 7 y 28.1 de la Constitución en relación con el art. 37.1 del mismo texto, y los arts. 2.1.d), 2.2.d) y 8.2.b) de la Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto. SEGUNDO.- Al amparo del art. 204.e) de la LPL por infracción del art. 3.1.b y 82 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo en relación con los arts. 7, 28.1 y 37.1 de la Constitución. TERCERO.- Al amparo del art. 204.e) de la LPL, por vulneración de los arts. 3.1.b) y 82 de la Ley 8/1980 de 10 de marzo en relación con el art. 9.3 de la Constitución. CUARTO.- Al amparo del art. 204.e) de la LPL, por vulneración del art. 3.2 y 3.3 de la Ley 8/1980 de 10 de marzo en relación con los arts. 9.1 y 9.3 de la Constitución.
Evacuado el traslado de impugnación por la parte recurrida en escrito de fecha 16 de marzo de 1995 y emitido el preceptivo informe del Ministerio Fiscal, en el sentido de considerar improcedente el recurso, se declararon conclusos los autos y se señaló para votación y fallo el día 1 de junio de 1995.
La cuestión que plantea el presente recurso de casación ordinaria es si debe prevalecer o no una ley posterior que resulte contraria a lo dispuesto en un convenio colectivo para personal laboral de Administraciones públicas, cuando el precepto legal cuestionado supone fijar para un determinado ejercicio económico una retribución de los trabajadores menos favorable que la prevista en la norma paccionada.
Las disposiciones en conflicto son la Ley del Parlamento Vasco 9/1993, de 22 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco para el año 1994, y el convenio colectivo para los colectivos laborales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euzkadi, ya vigente en el momento de la aprobación de la Ley citada, y con una duración prevista de 1992 a 1996. En el citado convenio colectivo se estipulaba para el año 1994 un aumento en las retribuciones (salario base, trienios y complementos de mayor jornada y de jornada normalizada y partida) en cuantía equivalente al incremento del índice de precios al consumo más medio punto (artículos 57.a. y 59). Por el contrario en la Ley del Parlamento Vasco 9/1993 se establece un precepto de "congelación salarial" para el año 1994 que dice así: "Las retribuciones anuales íntegras del personal al servicio de la Administración general de la Comunidad Autónoma y de sus organismos autónomos y de los entes públicos y sociedades públicas sometido al régimen laboral, con fecha de 1 de enero de 1994, no experimentarán variación alguna con respecto a las establecidas en el ejercicio de 1993".
La sentencia recurrida, tras constatar la evidente pugna frontal entre las disposiciones reseñadas, ha resuelto la colisión de normas en favor de la Ley 9/1993, desestimando la demanda de conflicto colectivo interpuesta por los sindicatos hoy recurrentes. El razonamiento de dicha sentencia es en síntesis el siguiente: a) con carácter general existe una superior posición de la ley sobre el convenio colectivo, en virtud del art. 85.1 del Estatuto de los Trabajadores, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo (TC 210/1990 y TS de 9 de julio de 1991), de suerte que el convenio colectivo es norma que sólo tiene fuerza vinculante y despliega su eficacia 'en el campo de juego que la ley le señala'; b) la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco para 1994 que ha impedido la aplicación de los aumentos retributivos previstos en el convenio colectivo para el personal laboral de la Administración autonómica no incurre en infracción del art. 9.3 de la Constitución ("irretroactividad de las disposiciones... restrictivas de derechos individuales"), habida cuenta que sus efectos se han desplegado en el año 1994, es decir a partir del momento de su entrada en vigor y no en relación con los salarios devengados en momentos anteriores; y c) la sujeción de los salarios convencionales de los empleados de las Administraciones Públicas a límites legales que no se imponen a los salarios de convenio en el sector privado no vulnera el principio constitucional de igualdad de trato, de acuerdo con la jurisprudencia sobre constitucionalidad de los topes legales de incremento retributivo en la negociación colectiva del sector público (TC 96/1990 de 24 de mayo).
Los sindicatos ELA-STV, CC.OO., UGT, LAB y STEE-EILAS han formalizado conjuntamente recurso de casación articulado en cuatro motivos, en los que se viene a reproducir los argumentos ya alegados en la instancia, con excepción de la reclamación por discriminación con los empleados del sector privado. En estos motivos se plantean en realidad dos temas de constitucionalidad y un tema de legalidad ordinaria: 1) vulneración de la libertad sindical de las entidades sindicales recurrentes por inobservancia de la fuerza vinculante del convenio colectivo para el personal laboral al servicio de la Administración y entidades públicas de la Comunidad autónoma del País Vasco (motivos primero y segundo, que denuncian infracción de los mismos preceptos constitucionales, y que deben por tanto ser tratados conjuntamente); 2) inaplicación del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (motivo tercero); y 3) inaplicación de las reglas legales para la solución de los conflictos de concurrencia de normas laborales que establecen el art. 3.2 ET -principio de jerarquía normativa- y del art. 3.3 ET -principio de norma más favorable para el trabajador- (motivo cuarto).
Ninguno de los motivos de infracción constitucional o legal propuestos puede tener éxito, por las razones que se exponen a continuación; en consecuencia, el recurso debe ser desestimado. Este es también el parecer expresado en el preceptivo dictamen del Ministerio Fiscal, que ha acogido en general los argumentos de la sentencia de instancia, añadiendo al primero de ellos la invocación de jurisprudencia reciente de esta Sala de lo Social del Tribunal Supremo sobre la primacía de la ley sobre el convenio colectivo.
La alegación por parte de los sindicatos recurrentes de vulneración de la libertad sindical por inobservancia de la fuerza vinculante de un convenio colectivo en vigor está apoyada en una argumentación de carácter general o de principio, que plantea el problema de la delimitación de competencias normativas en materia laboral entre la ley y los convenios colectivos. Se afirma en el recurso que 'la Constitución, a través de los artículos 7, 28.1 y 37.1 ha consagrado un modelo democrático de relaciones laborales, asentado en el pluralismo social y en la autonomía colectiva como valores superiores, y en el que la defensa de los trabajadores y empresarios se confía a organizaciones específicas'. De ahí que, aun admitiendo que dichas organizaciones no tengan el 'monopolio de la función de fijación de las condiciones de trabajo... el reconocimiento de la autonomía colectiva en su modalidad de autonomía negocial equivale a un cierto desapoderamiento al Estado de sus funciones legislativas'.
Llevan razón los recurrentes en la afirmación de que el pluralismo social y la autonomía colectiva son bienes o valores constitucionales, aunque habría que precisar que no figuran, en contra de lo que parece decir el escrito del recurso, en la relación de "valores superiores del ordenamiento" contenida en el art. 1 de la Ley fundamental. Pero de esta valoración como bienes constitucionales, derivada de los artículos 7, 28 y 37 del texto constitucional (y también, en un plano más general, de los artículos 9.2 y 20.3), no se puede inferir un pretendido desapoderamiento de funciones legislativas en la determinación de las condiciones de trabajo y empleo. En el ordenamiento español de las relaciones de trabajo no existe ni una reserva de competencias normativas en favor de los convenios colectivos por razón de la materia ni una preferencia competencial de los mismos por razón de la función; lógicamente no existen tampoco las correlativas restricciones competenciales para la ley en relación con la autonomía colectiva.
La inexistencia de reserva a la autonomía colectiva por razón de la materia se desprende con claridad de la ordenación de las fuentes jurídico-laborales en la Carta Magna, en la que se encarga al legislador, sin restricción alguna respecto del campo de actuación de los convenios colectivos, la regulación de los derechos y deberes de los trabajadores (el "estatuto de los trabajadores", en la expresión del art. 35.2), la regulación de la libertad sindical y de la huelga (art. 28), y la regulación de los derechos a la negociación colectiva y a la adopción de medidas de conflicto colectivo (art. 37).
Tampoco existe en el ordenamiento español una preferencia a la autonomía colectiva por razón de la función que excluya determinadas intervenciones del legislador en la regulación de condiciones de trabajo, como pueden ser las que produzcan un resultado menos favorable para un grupo de trabajadores en la retribución correspondiente a un ejercicio económico. Es a esta hipotética restricción a lo que apuntan sin duda las entidades recurrentes, cuando aceptan las intervenciones legislativas de mejora de las condiciones convencionales pero rechazan la legitimidad de la cláusula 'in peius' de congelación salarial del art. 17.4 de la Ley del Parlamento vasco 9/1993.
Pero no es correcta esta apreciación de los sindicatos a la vista del ordenamiento constitucional español. En principio, la preservación de las condiciones de trabajo convencionales de determinados grupos de trabajadores ha de ser tenida en cuenta por los poderes públicos en la elaboración de las leyes, pero es ésta una regla que admite excepciones y salvedades, y que en todo caso no tiene su razón de ser en una restricción competencial. Es cierto que tanto la mejora de las condiciones de trabajo zomo el mantenimiento de las fijadas en convenio colectivo responden a los postulados de "progreso social" y de autonomía colectiva reconocidos en la Constitución. Pero no es menos verdad que el objetivo de mejora o progreso social en condiciones de trabajo, que en última instancia dependen también en gran medida del progreso económico, no es el único que la Ley fundamental establece en el capítulo de los "principios rectores de la política social y económica". Junto a él se reconocen en la Constitución otros objetivos de interés general, como el "pleno empleo" y la "estabilidad económica" (art. 40), que pueden entrar en conflicto con los anteriores, exigiendo incluso en ocasiones sacrificios parciales de unos o de otros. Son las cámaras parlamentarias los órganos constitucionales encargados de ponderar el alcance de estos sacrificios parciales; y así ha sucedido en el presente litigio, en el que el Parlamento de la Comunidad Autónoma del País Vasco ha suprimido por el tiempo de un año incrementos salariales establecidos en convenio colectivo para un determinado grupo de trabajadores a su servicio.
Cuestión distinta, en la que no vamos a entrar aquí porque no ha sido planteada en este proceso, es la de si la congelación salarial ordenada en la Ley del Parlamento Vasco 9/1993 ha podido afectar, y en qué forma, al equilibrio contractual del convenio colectivo que establece el incremento salarial suprimido.
En suma, en la argumentación de la lesión de la libertad sindical expuesta por los sindicatos recurrentes falla una premisa intermedia sin la cual aquella no se sostiene. No es cierto que la Constitución española contenga una limitación competencial de las cámaras parlamentarias para adoptar en determinadas circunstancias medidas de reducción del nivel de condiciones de trabajo convencionales. Por el contrario, el sistema de fuentes jurídico-laborales establecido en nuestro ordenamiento consiente al legislador tales medidas restrictivas, en cuanto reconoce el derecho a la negociación colectiva como un derecho de configuración legal, en el que el convenio tiene fuerza vinculante "dentro del respeto a las leyes" (art. 85 ET), o, como dice la sentencia de instancia, 'en el campo de juego que la ley le señala'.
Las consideraciones anteriores no significan que el legislador cuente con un margen ilimitado para alterar lo dispuesto en convenio colectivo. Lo acordado en los convenios colectivos puede ser modificado por el legislador siempre y cuando la modificación no tenga tal entidad que afecte al contenido esencial del derecho a la negociación colectiva (art. 53.1 de la Constitución). Pero no hay sin duda afectación de esta magnitud en las circunstancias del presente caso, en el que la congelación de retribuciones de los empleados de una Administración autonómica se ha limitado a un ejercicio económico, en una coyuntura en la que concurrían notoriamente un fuerte descenso de la ocupación y una situación de peligro para el equilibrio económico, derivada del déficit de las Administraciones Públicas.
Alegan también los sindicatos recurrentes que la aplicación de la congelación salarial establecida en Ley del Parlamento Vasco 9/1993 vulnera el mandato constitucional de irretroactividad de normas restrictivas de derechos individuales. No existe tal vulneración, entre otras cosas, porque, como dice la sentencia de instancia, el derecho individual de los empleados de régimen laboral de la Administración de la Comunidad autónoma del País Vasco a los incrementos salariales previstos en convenio no había nacido en el momento de la entrada en vigor de la citada Ley. El régimen transitorio de esta última no es en suma de retroactividad o aplicación a hechos ya ocurridos, sino de eficacia temporal inmediata para hechos futuros (devengos salariales del año 1994).
El último tema planteado en el recurso es la infracción de los principios de jerarquía y norma más favorable que regulan la concurrencia de normas laborales, de acuerdo con el art. 3 párrafos 2 y 3 del Estatuto de los Trabajadores. Tampoco son de apreciar estas infracciones. La jerarquía legislativa supuestamente infringida en la sentencia recurrida es para los recurrentes la que sitúa en superior rango jerárquico a la Constitución sobre la ley. Es obvio que esta superioridad de rango existe; pero la acogida de esta alegación presupone una vulneración de norma constitucional que no se ha producido en el presente litigo, como se ha razonado en los fundamentos o considerandos anteriores.
Por el contrario, es precisamente el principio de jerarquía entre ley y convenio colectivo (primacía de la norma de origen legal sobre la norma de origen convencional) el que justifica en el caso la prevalencia de la Ley del Parlamento Vasco 9/1993 sobre el convenio colectivo del personal laboral de la Administración de dicha Comunidad Autónoma. Así resulta, como ha señalado la sentencia recurrida, del art. 85.1 ET. Y así lo ha apreciado la jurisprudencia de esta Sala en las sentencias de 9 de julio de 1991 y de 24 de febrero de 1992, entre otras; en la sentencia de 9 de julio de 1991 se recuerda la aplicación en el sistema de fuentes del ordenamiento laboral de los "principios generales de jerarquía y de orden normativos", y se afirma el superior rango de la ley sobre el convenio colectivo, cuando en aquella "se impone una regulación unitaria de carácter general y de derecho necesario"; en la sentencia de 24 de febrero de 1992 se declara en el mismo sentido que "la superior posición que ocupa la ley en la jerarquía normativa determina el obligado sometimiento de la norma pactada al derecho necesario que consagra aquélla".
Partiendo también de las consideraciones anteriores ha de llegarse a la conclusión de la inaplicación a la presente controversia del precepto del art. 3.3 ET sobre preferencia a la "norma laboral" más favorable en caso de conflicto. Es claro que, como dice la sentencia de esta Sala ya citada de 9 de julio de 1991, el alcance de esta regla de concurrencia de normas laborales no puede invalidar el principio de mayor jerarquía o primacía de la ley, cuando ésta establece preceptos de derecho necesario, como es el caso de la congelación salarial cuestionada. Además, aplicando el canon de la interpretación gramatical, el art. 3.3 ET limita su campo de acción a disposiciones laborales sobre mínimos de condiciones de trabajo; y una Ley de Presupuestos de una Comunidad autónoma no es desde luego una disposición laboral, ni es tampoco primariamente una disposición sobre condiciones de trabajo, aunque pueda tener repercusión indirecta sobre estas últimas.
Desestimamos el recurso de casación interpuesto por LAS CENTRALES SINDICALES ELA/STV, LAB, CC.OO., UGT, y STEE-EILAS, contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 7 de septiembre de 1994, en autos seguidos a instancia de dichas recurrentes, contra el GOBIERNO VASCO, sobre CONFLICTO COLECTIVO.
Devuélvanse las actuaciones al órgano jurisdiccional correspondiente ,con la certificación y comunicación de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Antonio Martín Valverde hallándose celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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