STS, 9 de Abril de 2001
| Ponente | ROUANET MOSCARDO, JAIME |
| ECLI | ES:TS:2001:2977 |
| Número de Recurso | 9610/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 9 de Abril de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Abril de dos mil uno.
Visto el presente recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia número 715 dictada, con fecha 17 de octubre de 1995, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1867/1993 promovido por la entidad PAPELERA EL ROSARIO S.L. -que ha comparecido en esta alzada, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Rafael Delgado Delgado y la dirección técnico jurídica del Letrado Don Alfredo Florez Plaza- contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional (TEAR) de Valencia de 31 de mayo de 1993 por la que se había desestimado la reclamación del tal naturaleza deducida contra el acuerdo municipal estimatorio parcial, en vía de reposición, de la liquidación, por importe de 330.000 pesetas, del Canon anual de vertido, relativo al ejercicio de 1989, girada por la Confederación Hidrográfica del Júcar.
En la indicada fecha de 17 de octubre de 1995, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1867/1993, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por "PAPELERA EL ROSARIO, S.L." contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Valencia de 31 de mayo de 1993, por la que se desestimaba la reclamación interpuesta contra la liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Júcar en concepto de canon anual de vertidos relativo al año 1989, por importe de 330.000 pts; que anulamos dichos actos por ser contrarios a Derecho dejándolos sin efecto, con todas sus consecuencias legales; sin expresa imposición de costas".
Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal de la entidad PAPELERA EL ROSARIO S.L. su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 3 de abril de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
El Abogado del Estado pretende que se case la sentencia número 715 dictada, con fecha 17 de octubre de 1995, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que, estimando la demanda formulada por la entidad Papelera El Rosario S.L., anuló la resolución del TEAR de Valencia de 31 de mayo de 1993, por la que se había desestimado la reclamación de tal naturaleza promovida contra el acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Júcar, que había fijado el "canon de vertido" aplicable a dicha empresa en el año 1989 en 330.000 pesetas (que, en consecuencia, vino a ser invalidado).
Entendió la Sala de instancia que, mientras el artículo 105 de la Ley de Aguas de 1985 estableció que el valor de la 'unidad de contaminación' se había de fijar de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos en cada Cuenca, el artículo 295.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico de 1986 establece, con carácter general y transitorio, un valor fijo a la citada 'unidad de contaminación' de 500.000 pesetas, con reducciones regresivas, pero sin consideración alguna a los indicados Planes Hidrológicos, concluyendo que este último precepto contradice el principio de jerarquía normativa y debía inaplicarse, con anulación de los actos dictados a su amparo.
El representante de la Administración General del Estado, al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), invoca, como único motivo casacional, la infracción del expresado artículo 295.3 del Reglamento de 1986, en relación con el también citado artículo 105 de la Ley de 1985, sosteniendo la legalidad del primero de los citados preceptos en base, sustancialmente, a que el segundo no prohibe que, mientras de redactaran los Planes Hidrológicos, se girara el 'canon de vertido' relativo a la autorización correspondiente.
A la vista del tenor del motivo reseñado y del contenido de la demanda de instancia, es evidente que, a pesar de la entidad económica del canon cuestionado, 330.000 pesetas, resulta viable el presente recurso de casación, porque se ha producido en la instancia, por la vía del artículo 43 de la LJCA entonces vigente, la impugnación de una disposición general reglamentaria, como fundamento de la nulidad del acto liquidatorio en ella basado, y es ésta la cuestión esencial planteada en este recurso casacional.
Antes de entrar en el análisis del mencionado motivo impugnatorio, importa hacer constar que la antecitada Ley de Aguas 29/1985, en su Título VI, regula lo que denomina «régimen económico-financiero del dominio público hidráulico» y lo articula mediante diversos cánones, cuyos elementos esenciales establece en los arts. 104 a 106 y ulteriormente desarrolla en el Título IV, arts. 284 y siguientes, del aludido Reglamento de 1986. Estos cánones, que el citado Reglamento denomina de ocupación, de vertido y de regulación, a más de las Tarifas de utilización del agua, salvo el de regulación que en algunos componentes de su estructura se aproxima al concepto jurídico-tributario de tasa, responden a la categoría de «prestación patrimonial de carácter público» -por utilizar los amplios términos en que se manifiestan el art. 31.3 de la Constitución y la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 diciembre (RTC 1995185)- y están sometidos, por tanto, al principio de legalidad tributaria -arts. 31.3, ya citado, y 133.1 de la Constitución y arts. 2 y 10 de la Ley General de 28 de diciembre de 1963 (RCL 19632490 y NDL 15243)-. Requieren, en consecuencia, que sus elementos esenciales y los directamente determinantes de la deuda tributaria estén regulados por norma con rango de Ley.
Pues bien; la citada Ley de Aguas, en cuanto afecta al canon de vertido, configura suficientemente sus elementos esenciales. Así, concreta su hecho imponible en la realización de vertidos autorizados, considerando como tales -art. 105.1, en relación con el 92- los de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales; determina su sujeto pasivo, que será la persona o entidad titular de la autorización; cuantifica su importe o, mejor dicho, ofrece los criterios a utilizar para su cálculo -el resultado de multiplicar la carga contaminante del vertido, expresada en «unidades de contaminación», por el valor que se asigne a cada una de estas unidades- -art. 105.2-, y afirma, por último, su carácter periódico y anual.
Es claro que, con estos elementos, la habilitación del Reglamento para llenar los distintos conceptos y, sobre todo, los criterios de cuantificación del canon, está sobradamente justificada desde el más estricto respeto al meritado principio de legalidad tributaria, y más aún si se tiene en cuenta que es la propia ley la que establece, incluso, que «el valor de la unidad de contaminación podría ser distinto para los distintos ríos y tramos de río» y que «se determinará y revisará, en su caso, de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos respecto a la calidad de las aguas continentales, de modo que se cubra la financiación de las obras necesarias para el cumplimiento de dichas previsiones». Por eso mismo, las distintas especificaciones reglamentarias dirigidas a fijar el patrón convencional de medida que supone la «unidad de contaminación», a prever su destino a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas que hayan sido consideradas en los Planes Hidrológicos de cuenca -art. 289-, a concretar el devengo, que se sitúa en el momento en que sea otorgada la autorización, tras la reiteración del carácter periódico y anual de la exacción -art. 291-, e inclusive a fijar, con carácter general y transitorio, el valor de la tan repetida «unidad» en 500.000 ptas. en tanto se determinan por los Organismos de Cuenca los valores correspondientes -art. 295-, con una serie de reducciones anuales a partir del ejercicio de 1986, no hacen otra cosa que coadyuvar al cumplimiento del principio, antes indicado, de legalidad tributaria y configurar la necesaria situación de seguridad jurídica, tanto para la salvaguarda del medio ambiente afectado por la actividad contaminante, como para el desarrollo de ésta dentro de los adecuados y razonables controles que materia tan sensible, como la de preservación del medio ambiente, que constituye un derecho ciudadano constitucionalmente reconocido -art. 45 CE-, requiere.
La sentencia recurrida -dicho sea en síntesis- reproduce el texto del art. 105 de la Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985 y, comparándolo con lo dispuesto en el impugnado artículo 295.3 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, llega a la conclusión de que la regulación de este último no respeta al primero, al establecer un valor fijo para la 'unidad de contaminación' prescindiendo de las previsiones que deben contener los Planes Hidrológicos, aunque lo haga con caracter transitorio, ya que la Ley no prevé ningún régimen transitorio, ni autoriza a establecerlo por medio del Reglamento, con lo que se vulnera el principio de jerarquía normativa del art. 9.3 de la Constitución.
La Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta concreta cuestión en las Sentencias de 27 de marzo de 1998 y 10 y 26 de Febrero y 31 de mayo de 2000, en las que, después de recordar que el principio de reserva legal se traduce en la fijación, por Ley, de los elementos básicos que conforman la deuda tributaria y que se enumeran en el art. 10 de la Ley General Tributaria de 1963 (determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, base imponible, tipo de gravamen, devengo y todos los elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria), declara lo siguiente: El art. 105 de la Ley de Aguas satisface estas exigencias y únicamente, en cuanto al valor de la unidad de contaminación, ha efectuado una remisión reglamentaria que era obligada, pero fijando en forma efectiva los parámetros a que ha de sujetarse la norma reglamentaria.
En efecto, el principio de legalidad, por definición, sólo puede incluir los eventos susceptibles de poder ser regulados por Ley, dadas las características de generalidad, fijeza y perdurabilidad de ésta.
Sería imposible dar cabida, en el ámbito de la Ley, al valor de la unidad de contaminación, por tratarse de una variable matemática, así concebida por el legislador.
De no ser así, habría que dictar una Ley para cada cuenca, y además renovarla periódicamente cuantas veces fuere preciso, todo lo cual repugna a la técnica legislativa más elemental y resulta innecesario.
En situaciones así es cuando puede afirmarse que la reserva legal en materia tributaria es una reserva relativa, en la que resulta admisible la colaboración del Reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos y la colaboración se traduzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad.
Ello constituye doctrina del Tribunal Constitucional, reflejada en sus importantes sentencias 99/1987, de 11 de junio, y muy especialmente, por haberse dictado en materia tributaria, en la 185/1995, de 14 de diciembre, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 1405/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.
La Sentencia aquí recurrida sostiene la tesis contraria, incurriendo en la infracción normativa invocada por el Abogado del Estado en el motivo articulado y por ello procede estimar la casación y, en su lugar, desestimando la demanda en su día interpuesta por Papelera el Rosario S.L., declarar conformes al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados.
Y es que la circunstancia de la potencial inexistencia de Planes Hidrológicos no puede ser erigida en obstáculo para la liquidación del canon, una vez producido su presupuesto que es la existencia de un vertido autorizado, si se tiene en cuenta que la Ley, como ya se ha puesto de relieve, sólo establece que el valor de la unidad de contaminación se determinará y revisará, en su caso, de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos respecto a la calidad de las aguas continentales, de modo que se cumpla la financiación de las obras necesarias para el cumplimiento de dichas previsiones, y que el canon será percibido por los Organismos de Cuenca y destinado a las actuaciones de protección de la indicada calidad de las aguas.
La inexistencia, pues, de los mencionados Planes Hidrológicos no enerva la legitimación de la Administración Hidráulica para liquidar los cánones resultantes de las autorizaciones provisionales o definitivas de vertido que hubiera concedido, máxime cuando el propio Reglamento alude a otro tipo de actuaciones, como los Planes de Depuración, conciertos o convenios con Comunidades Autónomas o Entidades Locales interesadas para la realización de proyectos relativos a la protección y mejora del medio receptor de las Cuencas Hidrográficas, o los estudios elaborados directamente por los citados Organismos de Cuenca o por empresas colaboradoras para la realización de los controles conducentes a la defensa del medio, actuaciones estas que pueden suministrar los datos precisos para realizar las evaluaciones pertinentes y que, mientras no sean realidad los Planes Hidrológicos referidos con anterioridad, pueden sustentar la concreción de cánones adaptados, como la Ley quiere, a las particulares circunstancias de cada Cuenca, río o tramo de río afectado.
Procediendo, por tanto, estimar el presente recurso de casación, no ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia, debiendo casa parte satisfacer las suyas en este recurso casacional, a tenor de lo al efecto prescrito en el artículo 102.2 de la LJCA (versión del año 1992).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando, como estimamos, el presente recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia número 715 dictada, con fecha 17 de octubre de 1995, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, la casamos y, en su lugar, declaramos la conformidad a derecho de la liquidación del canon objeto de controversia. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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