STS, 6 de Junio de 2003

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha06 Junio 2003

D. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Junio de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso administrativo número 170/2000, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Consejo General del Notariado-Junta de Decanos de Colegios Notariales de España y del Consejo General de Colegios de Corredores de Comercio Colegiados contra el Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de Contratación, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 23 de diciembre del mismo año.

Han comparecido en calidad de partes recurridas en este recurso contencioso-administrativo el Abogado del Estado, en la representación legal que le es propia, y el procurador D. José Carlos Peñalver Garceran, en nombre y representación del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En fecha 23 de febrero de 2003 la representación procesal del Consejo General del Notariado-Junta de Decanos de Colegios Notariales de España y del Consejo General de Colegios de Corredores de Comercio Colegiados presenta escrito por el que interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de Contratación -BOE de 23 de diciembre-, acompañando dicho escrito con los poderes generales para pleitos, copia del Real Decreto impugnado y certificación de los acuerdos adoptados por los Plenos de los citados Consejos Generales en orden a la interposición del presente recurso, todo ello de conformidad al artículo 45.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción.

SEGUNDO

Por providencia de 8 de marzo de 2000 se tiene por personado y parte recurrente al procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en la representación interesada, se admite a trámite el recurso interpuesto por dicho procurador y se requiere a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48, ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49, ambos de la Ley de esta Jurisdicción.

TERCERO

Cumplidos dichos trámites, se emplaza a la parte recurrente para formular la demanda, que se formaliza en fecha 23 de junio de 2000 y en la que se exponen las infracciones que a continuación se sintetizan.

En primer lugar, la parte recurrente aduce que se omitió el trámite de audiencia de las corporaciones interesadas y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, por lo que estima que se infringió el artículo 24.1, letra c), de la Ley del Gobierno, en relación al artículo 23.4 de la Ley de Condiciones Generales de la Contratación; asimismo, considera improcedente el momento de emisión del informe por parte de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, de 7 de septiembre de 1998, pues fue antes de que se recabaran y obtuvieran los informes, en trámite de audiencia, de todas las asociaciones y corporaciones afectadas, y, según aduce, sobre el primer borrador de Reglamento, lo que constituye a su entender una infracción del artículo 24.2 de la Ley del Gobierno; y concluye que las infracciones procedimentales advertidas deben conducir a la declaración de nulidad del texto impugnado, en su conjunto.

Como segundo punto de objeción, alega una concepción general defectuosa del Registro y que hacen del mismo una institución funcionalmente contraria a los fines a los que, por imperativo de la Ley 7/1998, debe servir, cuya finalidad última es -según dice, lo que expresa la Ley 7/1998 y consta en la Directiva 93/13/CEE que aquélla transpone a nuestro ordenamiento- la tutela de los consumidores y usuarios frente a las cláusulas abusivas que puedan contenerse en las condiciones generales empleadas en la contratación mercantil, finalidades que entiende que se contradicen en la disposición recurrida.

En tercer lugar, impugna el artículo 1 de la norma reglamentaria objeto del presente proceso, por considerarlo inadecuado y superfluo.

El cuarto punto se sustenta en la extralimitación de los artículos 2.1, letras b) y c), y 17.2 del Reglamento impugnado, por considerar que se ha producido extralimitación legal.

El quinto, se basa en la alegación de que los artículos 3, 4, 16 y 20.4 y 5, referentes a la organización de los Registros, serían incapaces de suministrar la información o publicidad que la Ley 7/1998 y la Directiva exigen.

En el sexto, se denuncia el artículo 15.2, referente a la persistencia en la utilización de cláusulas nulas, por considerarlo de difícil inteligencia.

El séptimo punto denuncia el artículo 17.1, por la precisión que estima contraria al espíritu de la Ley 7/1998, en su artículo 19, en cuanto a los efectos de la inscripción respecto de la fecha.

En octavo lugar, aduce la incompatibilidad del artículo 29, en sus apartados 1, 2 y 3, sobre publicidad de los datos registrales, respecto de la finalidad protectora de los consumidores que la Ley 7/1998 y la referida Directiva prescriben.

El noveno punto se sustenta en la extralimitación legal del artículo 22, en sus apartados 2 y 4, sobre dictamen de conciliación, que vulneraría el artículo 12.4 de la Ley 36/1988, de Arbitraje, y el 31 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Finalmente, suplica a la Sala que dicte sentencia por la que estime el presente recurso y declare la nulidad en su conjunto del Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de Contratación; y subsidiariamente, se declare la nulidad de los siguientes artículos:

artículo 1, en lo que afecta a la mención "el Registro de Condiciones Generales de Contratación es un Registro de trascendencia jurídica en el tráfico privado".

artículo 2.1, letras b) y c), y, por conexión con el mismo, el artículo 17.2.

artículos 3, 4, 16 y 20, apartados 4 y 5.

artículo 15.2.

artículo 17.1.

artículo 29, apartados 1, 2 y 3.

artículo 22, apartados 2 y 4.

CUARTO

En fecha 4 de septiembre de 2000 el Abogado del Estado formaliza su contestación a la demanda en la que tras expresar cuanto estima procedente suplica a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto de contrario; y mediante otrosí suplica que no habiendo solicitado el recibimiento del proceso a prueba por ninguna de las partes, y con la finalidad de no convertir las conclusiones en trámites inútiles y réplica y dúplica, en virtud del artículo 62 de la Ley Jurisdiccional se declare concluso el proceso y se dicte sentencia sin trámite de conclusiones.

QUINTO

Por la representación procesal del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España se evacua el trámite conferido, contestando a la demanda, por escrito de 18 de octubre de 2000, en el que manifiesta las alegaciones que considera convenientes a su razón y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto; y mediante otrosí viene a interesar que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.

SEXTO

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 27 de mayo de 2003, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Esta Sala, en las sentencias de fecha doce de febrero de dos mil dos -recaídas en los autos 158 y 160 de 2000- anuló los artículos 2.1.b); 2.1.c); 2.2.c), último párrafo, inciso último, que expresa "o que lleve a cabo la ejecución provisional de la sentencia dictada en el mismo, de conformidad con lo establecido en las vigentes leyes procesales"; 5, las expresiones "voluntariedad del depósito salvo en sectores obligatorios", "De los distintos objetos de inscripción en el Registro de las condiciones sólo el depósito de las condiciones generales de la contratación es voluntario, salvo que se trate de un sector específico de la contratación, impuesto por el Gobierno, a propuesta conjunta del Ministerio de Justicia y del Departamento ministerial correspondiente; 9.3, en cuanto incluye la expresión "o recomiende"; 9.5 en el siguiente párrafo: "entretanto se tomará anotación preventiva de la demanda si el juez, a instancia del interesado, así lo ordena"; 15.2, párrafo primero, en cuanto dispone "se presumirá que existe persistencia en la utilización cuando los contratos en que aquéllos se incorporen tengan fecha posterior a la sentencia, siempre que hayan transcurrido tres meses desde la fecha de la inscripción de la sentencia firme en el Registro"; 17.1 en cuanto dispone: "Se considerará como fecha de la inscripción para todos los efectos legales la del asiento de presentación que deberá constar en la inscripción misma"; 18, "Incorporación de condiciones generales depositadas. Los requisitos establecidos en los arts. 5 y 7 de la Ley sobre Condiciones Generales de la Contratación se entenderán cumplidos cuando conste en las condiciones particulares del contrato una referencia y un recibí, firmados por el adherente, a los datos de inscripción de las mismas en el Registro de Condiciones Generales y en la que figure que se le ha entregado un ejemplar de ellas. Esto no será de aplicación cuando alguna norma exija la incorporación material de las condiciones generales al documento"; 19.2 en cuanto dispone "que la dota de valor jurídico"; 20.1: "la publicidad formal podrá realizarse mediante certificación o nota simple informativa. En ambos casos recogerá literalmente las condiciones generales depositadas. El registrador expedirá las notas simples informativas en el mismo día de la solicitud y las certificaciones en el plazo máximo de dos días por persona respecto de la que se solicita información"; 20.3, inciso segundo, en cuanto dice: "Los Registradores mercantiles podrán hacer constar en la publicidad formal que expidan la circunstancia de que la sociedad o entidad inscrita ha depositado condiciones generales de sus contratos", e inciso tercero; 21: "Publicación. 1. El registrador central de condiciones generales de la contratación realizará además un publicación anual donde consten las sentencias judiciales inscritas como consecuencia del ejercicio de acciones individuales o colectivas de nulidad o no incorporación, así como de acciones colectivas de cesación, retractación o declarativas de condiciones generales, clasificadas por sectores y predisponentes. 2. Cualquier interesado tendrá derecho a obtener gratuitamente esta publicación. 3. El registrador central remitirá gratuitamente esta publicación al Consejo de Consumidores y Usuarios, al Instituto Nacional de Consumo y a los órganos responsables de consumo de las Comunidades Autónomas"; 22.2, en cuanto establece: "salvo que las dos partes expresamente lo hicieren constar así en la solicitud o cuando del examen realizado se aprecie que alguna cláusula está incluida en las previstas en la disposición adicional primera de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios"; 22.3, en cuanto dispone: "o en determinar el alcance o interpretación de alguna de ellas"; 22.4: "También podrá someterse a dictamen al registrador por parte del predisponente o del adherente, sin los efectos del dictamen de conciliación, la calificación de la validez de las condiciones generales. En estos casos, podrá someterse al registrador central o a cualquiera de los provinciales, y no se limitará a calificar los extremos a que se refiere el art. 14, sino la plena adecuación de las cláusulas a la Ley y a este Reglamento"; 23: "Recursos. 1. Ante la decisión del registrador de no practicar asiento de presentación, no expedir publicidad formal, o no emitir el dictamen de conciliación, y en general ante el incumplimiento de los deberes que le impone este Reglamento, el interesado podrá recurrir en queja directamente ante la Dirección General de los Registros y del Notariado. 2. Contra la decisión del registrador de suspender o denegar la inscripción o anotación preventiva de las condiciones generales o de la persistencia en su utilización cuando hayan sido declaradas judicialmente nulas, y en general contra la negativa a practicar cualquier asiento distinto del de presentación, podrá el interesado recurrir en vía gubernativa en los términos previstos en la legislación hipotecaria. en estos casos la resolución de la Dirección General no admitirá ulterior recurso, sin perjuicio de acudir a la vía judicial civil"; 24: "Aplicación supletoria de los Reglamentos Mercantil e Hipotecario. En todo lo no previsto en los artículos anteriores y en cuanto no se oponga a su naturaleza, se aplicará lo establecido en el Reglamento del Registro Mercantil, y en su defecto en el Reglamento Hipotecario, en especial en cuanto a libros, asientos y publicidad formal" del Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de Contratación.

SEGUNDO

También en las referidas sentencias abordamos, con carácter prioritario, la posible nulidad de pleno derecho del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, aprobado por el Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por haberse prescindido, a juicio de los recurrentes, total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, por haberse omitido el trámite de audiencia previsto en los apartados 1.c) y d) de dicho precepto; y del trámite de información pública, inexcusable en este caso dada la naturaleza de la disposición, por no haberse emitido el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia después de las modificaciones introducidas en el segundo texto del Proyecto del Reglamento y también por haberse llevado a cabo alteraciones en el tercer texto del Proyecto con posterioridad al dictamen del Consejo de Estado y, en ellas, señalamos que la falta de audiencia a los corredores de comercio quedó subsanada al haberse integrado con los notarios mediante Ley 55/1999, cuyo Consejo General fue oído oportunamente.

Y, respecto de que el informe de la Secretaría General Técnica recayese antes de elaborarse el definitivo texto del Proyecto de Reglamento, así como la circunstancia de haberse introducido alteraciones después del dictamen del Consejo de Estado, no sugeridas por éste, indicábamos que tampoco invalida el procedimiento de elaboración de aquél, pues si bien es cierto que la redacción definitiva del texto aprobado difiere del Proyecto remitido para informe a ambos organismos consultados, señalamos que tales innovaciones no son sustanciales ni ajenas a los términos de las respectivas consultas, por lo que no era preciso nuevo informe.

La sentencia de esta Sala de veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y tres, cuya doctrina reitera la de 31 de enero de 2001 (recurso 507/1998, fundamento jurídico tercero), declara que es necesario compatibilizar el carácter final del dictamen del Consejo de Estado, como juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas e informes específicos emitidos con anterioridad, con el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno (artículo 97 de la Constitución y 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre), de la que resultaría desapoderado éste si hubiese de ajustarse literalmente en la redacción definitiva del texto reglamentario a dicho dictamen, pues sólo si se regulasen materias no incluidas en el Proyecto remitido a dictamen o su ordenación resultase completa o sustancialmente diferente, sin haber sido sugerida por el propio Consejo de Estado, debería recabarse sobre estos extremos nuevo informe, ya que el titular de la potestad reglamentaria ostenta la potestad de introducir en el texto remitido al Consejo de Estado las reformas que considere adecuadas para la redacción final sin otro límite que el expresado (sentencias de 6 de octubre de 1989 y 11 de diciembre de 1991).

TERCERO

En el recurso que ahora enjuiciamos también se impugna por el Consejo General del Notariado-Junta de Decanos de Colegios Notariales de España y del Consejo General de Colegios de Corredores de Comercio Colegiados el Reglamento de Registro de Condiciones Generales de Contratación, aprobado por el Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, y contra el mismo se aducen, desde una doble perspectiva jurídica, dos pretensiones: una principal, a través de la cual se postula la nulidad de pleno derecho, por omisión del trámite de audiencia de las corporaciones interesadas y del informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, y otra, subsidiaria de la anterior, en la que se solicita la anulación de los artículos 1, en lo que afecta a la mención "el Registro de Condiciones Generales de Contratación es un Registro de transcendencia jurídica en el tráfico privado"; 2.1, letras b) y c), y por conexión con el mismo, 17.2; 3, 4, 16 y 20, apartados 4 y 5; 15.2; 17.1; 29, apartados 1, 2 y 3; y 22, apartados 2 y 4.

Los 2.1, en sus letras b) y c); 20.1 y segundo inciso del 2; 15.2; 17.1; 20, apartados 1 y 3; y 22, en sus apartados 2 y 4, fueron anulados por nuestras sentencias de doce de febrero de dos mil dos, recaídas según ya indicamos en el fundamento jurídico primero de ésta nuestra sentencia en los autos 158 y 160 de 2000.

También en las referidas sentencias nos pronunciamos sobre la legalidad, entre otros, de los artículos 3, 4; 16; 20, en sus apartados 4 y 5, que declaramos ajustados a Derecho, así como de los vicios procedimentales que en orden a la elaboración procedimental de la disposición general impugnada entonces se denunciaron por la omisión del trámite de audiencia de las corporaciones interesadas y en concreto del Consejo General de Corredores de Comercio y del informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia; por ello, al haber sido enjuiciados en los citados recursos contencioso-administrativos, las pretensiones, principal y subsidiaria, respecto de los artículos específicamente invocados por los recurrentes en el petitum de su escrito fundamental de demanda, respecto de los que se solicita su anulación, ya declarada en nuestras sentencias de doce de febrero de dos mil, carece de contenido el presente recurso, una vez subsanado el error en el que incurren los demandantes al invocar el artículo 29 del Reglamento de Condiciones Generales de Contratación, y exceptuada, en todo caso, la impugnación que se efectúa en torno a la definición del Registro que formula el artículo primero del Reglamento.

CUARTO

Señala este precepto que el Registro de Condiciones Generales de Contratación es en Registro de transcendencia jurídica en el tráfico privado, dependiente del Estado, que tiene por objeto la publicidad de las condiciones generales de contratación y de las resoluciones judiciales que puedan afectar a su eficacia, en los términos previstos por la Ley 7/1998, de 13 de abril.

Que tal definición del Registro sea, a juicio de los recurrentes, "inadecuada para un texto normativo" y, en apariencia, "más propia de un análisis doctrinal" o "superflua" es a todas luces irrelavante al objeto de este proceso, pues como señala la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda de autos, el recurso contencioso-administrativo no tiene por finalidad la depuración de la técnica jurídica, sino el control de la legialidad de las normas de rango inferior a ley; por ello, la ilegalidad de este precepto, en atención a las argumentaciones que en torno a su imperfección legal alegan los demandantes acerca de los efectos erga omnes que el Registro atribuye a la declaración judicial de nulidad, a los dictámenes de conciliación que puedan emitir los Registradores, y respecto del cómputo del plazo de prescripción que, respectivamente, contemplan los artículos 20.1, 20.4 y 22 del Reglamento, son intranscendentes al momento de enjuiciar su fórmula legal según la cual "el Registro de Condiciones Generales de Contratación es un Registro de transcendencia jurídica en el tráfico privado", pues hecha en todo caso abstracción de que los artículos 20, en sus apartados primero y tercero, 21 y 22, en sus apartados segundo, tercero y cuarto, fueron anulados por las mencioandas sentencias de dos de febrero de dos mil, su propio nomen y sustracto jurídico tiene su apoyo o fundamento en el apartado III de la Exposición de Motivos de la Ley 7/1998, de 13 de abril, que literalmente declara: "En el Capítulo III la Ley crea un Registro de Condiciones Generales de la Contratación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7 de la Directiva y conforme a los preceptos legales de otros Estados miembros de la Unión Europea. Registro que se estima sumamente conveniente como medio para hacer efectivo el ejercicio de acciones contra las condiciones generales no ajustadas a la Ley. Se trata de un Registro jurídico, regulado por el Ministerio de Justicia, que aprovechará la estructura dispensada por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles. Ello no obstante, las funciones calificadoras nunca se extenderán a lo que es competencia judicial, como es la apreciación de la nulidad de las cláusulas, sin perjuicio de las funciones estrictamente jurídicas encaminadas a la práctica de las anotaciones preventivas reguladas en la Ley, a la inscripción de las resoluciones judiciales y a la publicidad de las cláusulas en los términos en que resulten de los correspondientes asientos. La inscripción en este Registro, para buscar un equilibrio entre seguridad jurídica y agilidad en la contratación, se configura como voluntaria, si bien legitimando ampliamente para solicitar su inscripción a cualquier persona o conocimiento de las condiciones generales. Ello no obstante, se admite que en sectores específicos el Ministerio de Justicia, a instancia de parte interesada o de oficio, y en propuesta conjunta con otros departamentos ministeriales, pueda configurar la inscripción como obligatoria. El carácter eminentemente jurídico de este Registro deriva de los efectos erga omnes que la inscripción va a atribuir a la declaración judicial de nulidad, los efectos prejudiciales que van a producir los asientos relativos a sentencias firmes en otros procedimientos referentes a cláusulas idénticas, así como del cómputo del plazo de prescripción de las acciones colectivas, además del dictamen de conciliación que tendrá que emitir su titular. En definitiva, el Registro de Condiciones Generales va a posibilitar el ejercicio de las acciones colectivas y a coordinar la actuación judicial, permitiendo que ésta sea uniforme y no se produzca una multiplicidad de procesos sobre la misma materia descoordinados y sin posibilidad de acumulación".

QUINTO

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer expresa condena sobre las costas de este proceso, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes litigantes.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Consejo General del Notariado-Junta de Decanos de Colegios Notariales de España y del Consejo General de Colegios de Corredores de Comercio Colegiados contra el Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre -BOE de 23 de diciembre-, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de Contratación; sin especial pronunciamiento en costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, el Secretario, doy fe.

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