STS, 30 de Octubre de 2007

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Aragón dictó sentencia de fecha 9 de mayo de 2003, en el recurso contencioso-administrativo número 792/2001, cuya parte dispositiva dice lo siguiente:"FALLO: Estimar parcialmente la demanda interpuesta por el OBISPADO DE BARBASTRO- MONZON contra la resolución impugnada, la cual se anula por vulnerar en el derecho fundamental a la educación establecido en el artículo 27 de la Constitución, apartados 1, 4, 6 y 9 . Debiendo, en su consecuencia, la Administración demandada tramitar la solicitud de acceso al concierto educativo solicitado por la demandante con fecha 30 de enero de 2001 y dictar la resolución procedente. No se hace expresa imposición en materia de costas procesales".

La sentencia parte de las siguientes premisas fácticas:

"El citado Colegio "La Inmaculada", antes Seminario Diocesano e integrado a partir de enero de 2001 en la Fundación Calasanz-San Vicente, con ocasión de la entrada en vigor de la LOGSE, por Orden Ministerial de 3 de julio de 1998, fue autorizado como centro privado de enseñanza con funcionamiento de ocho unidades y 240 puestos escolares de Educación Secundaria Obligatoria. Siendo con fecha 30 de enero de 2001 cuando solicitó acceder al correspondiente concierto educativo para el curso académico 2001-2002. Concierto que le fue denegado por aquella resolución de instancia dictada por la Dirección General de Centros y Formación profesional, puesto que la Diputación General de Aragón únicamente había tenido en cuenta, según exponía en su resolución, las instancias que solicitaban la renovación de conciertos anteriores conforme a la Orden de 28 de diciembre de 2000, circunstancia en la que no se encontraba la demandante.

Esta desestimación, con el precedente de la queja formulada ante el Justicia de Aragón, presentada con fecha 30 de enero de 2000, y que dio lugar a la Recomendación del citado órgano en el sentido de que "tanto la autorización para impartir enseñanzas de régimen general como la concesión de conciertos educativos se aprueben, siempre que el centro reúna los requisitos legalmente establecidos, en atención al interés de los alumnos sin tener en cuenta a quien corresponde la titularidad del Centro solicitante, ni si éste tenía o no concierto con anterioridad", obliga a indicar que el Reglamento de normas básicas sobre conciertos educativos, aprobado por Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre, (Aranzadi 3035), y dictado en desarrollo del artículo 47 y la disposición adicional primera, punto uno, de la ley orgánica reguladora del Derecho a la Educación, dispone en su Artículo 19.1 . que "Los centros privados que, cumplimentando lo dispuesto en el artículo quinto de este reglamento, deseen acogerse al régimen de conciertos a partir de un determinado curso académico, lo solicitarán de la Administración educativa competente durante el mes de enero anterior al comienzo de dicho curso", requisito que efectivamente cumplió la demandante mediante la instancia indicada cursada dentro del plazo reglamentario establecido al efecto. De manera que dicha instancia debió ser estimada o desestimada, en su caso, mediante la correspondiente resolución expresa dictada por la Administración educativa en razón al cumplimiento por la interesada de los requisitos que le eran exigibles para el otorgamiento de tal ayuda pública, independientemente de que la susodicha solicitud fuese cumplimentada, como observa la parte demandada, en impreso cuyo modelo oficial aprobado fue publicado como anexo de la Orden citada en el Boletín oficial de Aragón y de la existencia de ésta, dictada en desarrollo del artículo 7 del referido Real Decreto ; en orden a la renovación de los conciertos existentes. Porque la solicitud cumplimentada en formulario distinto al predeterminado, configura una irregularidad no invalidante; de modo que si el contenido de aquella es claro, como sucede en el caso, ha de tenerse por eficaz siempre que, por lo demás, a la misma se acompañen los documentos complementarios correspondientes y establecidos por la Administración con la antelación suficiente (artículo 19.2 del repetido Real Decreto ); carga documental a cuya omisión no alude la resolución administrativa de instancia, de 26 de marzo de 2001. Dejando aparte que el plazo para cursar la solicitud de acceso al concierto oportuno o a su renovación, es coincidente: en este segundo supuesto el artículo 42.1 del Real Decreto 2377/85 dice que la instancia correspondiente será presentada dentro del mes de enero del año correspondiente a la finalización del concierto".

Por el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre y representación del OBISPADO DE BARBASTRO-MONZÓN, contra la sentencia de 9 de mayo de 2003, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Aragón, se formalizó escrito de oposición en fecha 2 de septiembre de 2003, en el que se alegaban los siguientes motivos, todos ellos al amparo de lo dispuesto en el artículo

88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa :

1. Inaplicación o infracción del artículo 27, párrafos 1, 4, 6 y 9 de la Constitución y normativa de desarrollo del mismo, pues si bien la sentencia considera infringidos estos preceptos, sin embargo, no concede, sino que tan solo ordena a la Administración tramitar la solicitud de acceso al concierto educativo solicitado por la demandante con fecha 30 de enero de 2001. Igualmente alega en este motivo, como submotivo, la infracción de los artículos 47 y 48 de la L.O.D .E. y de los artículos 20, 21, y 16 del Real Decreto 2.377/1985, de 18 de diciembre .

2. Infracción del artículo 14 de la Constitución y la Jurisprudencia que lo aplica.

Por el Fiscal, por escrito de fecha 15 de noviembre de 2005, se formalizaron las alegaciones correspondientes, solicitando se estimara el recurso de casación.

Por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en fecha 17 de noviembre de 2005, se formaliza escrito de oposición al presente recurso.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 24 de octubre de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

Sostiene la recurrente, como primer motivo de casación, que la sentencia incurre en errónea aplicación o infracción del artículo 27, párrafos 1, 4, 6 y 9 de la Constitución y normativa de desarrollo del mismo, pues si bien la sentencia considera infringidos estos preceptos, sin embargo, no concede, sino que tan solo ordena a la Administración tramitar la solicitud de acceso al concierto educativo solicitado por la demandante, con fecha 30 de enero de 2001. Igualmente alega en este motivo como submotivo, la infracción de los artículos 47 y 48 de la L.O.D .E. y de los artículos 20, 21, y 16 del Real Decreto 2.377/1985, de 18 de diciembre . La sentencia recurrida, en su fundamento jurídico tercero sienta la siguiente doctrina:

"De manera que la resolución de instancia citada de la que trae causa la jerárquica impugnada desestimatoria presuntamente, por silencio administrativo, del acceso al concierto educativo solicitado por el centro privado que regentaba la actora, en cuanto le deniega la solicitud bajo la motivación de haberse tenido en cuenta sólo las peticiones de renovación de conciertos preexistentes, supuesto en el qué no se hallaba la demandante, dicha desestimación, se dice, al ser propiamente una improcedente inadmisión a trámite de la solicitud de la actora, supone efectivamente vulneración del derecho fundamental a la educación a que se refieren, por lo que aquí importa, los apartados 1, 4, 6 y 9 del artículo 27 de la Constitución al garantizar sobre el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, la básica como obligatoria y gratuita, la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales, y al determinar, por último, que los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca. Puesto que como reiteradamente se ha venido diciendo jurisprudencialmente la cuestión litigiosa sobre los conciertos educativos tiene trascendencia constitucional, aunque para su resolución tengan que manejarse normas legales o reglamentarias (Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 1995 ).

Consiguientemente procedía que la Administración autonómica competente en materia de Educación hubiese dado el trámite pertinente a la solicitud de la actora para acogerse al concierto de las 8 unidades de Educación Secundaria Obligatoria a qué se refería en su instancia (4 del Primer Ciclo y otras 4 del Segundo) de fecha 30 de enero de 2000, y, en su consecuencia, luego de comprobar que el Centro "La Inmaculada" cumplía los requisitos a que se refiere el artículo 5° de tan repetido Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos, evaluar la memoria explicativa, la solicitud, determinar la correspondiente preferencia y finalmente resolver en sentido estimatorio o desestimatorio, y en este último caso, de forma motivada, expresamente exigida por el artículo 24.1 del tan repetido Real Decreto 2377/85 . Conclusión ésta apuntada precisamente por la Administración en su escrito de contestación de la demanda y antes por la Consejera de Educación y Ciencia en la comunicación que dirigió al Justicia con fecha 22 de septiembre de 2000 contestando a la Recomendación antes indicada, en la cual aquélla textualmente decía: "...En cuanto al acceso al régimen de conciertos y dado que en enero del año próximo se iniciará el procedimiento para la renovación de los mismos, podrá tener cabida éste y otros centros no concertados en la actualidad, en virtud de los criterios de legalidad y oportunidad establecidos, y siempre que lo permita la consignación presupuestaria correspondiente".

De manera que, concluyendo, y respecto al restablecimiento de la situación jurídica individualizada a que se refiere la pretensión relacionada en el punto b) del "suplico" de la demanda, atinente al "acceso al régimen de conciertos educativos del Colegio "La Inmaculada" de Barbastro en el nivel de Educación Secundaria Obligatoria para seis unidades, con efectos del inicio del curso 2001/2002", y aun cuando ya hemos adelantado la declaración de nulidad de la resolución impugnada como consecuencia de la vulneración por la misma del derecho fundamental a la educación, el efecto que ello conlleva en este caso, repitiendo lo dicho, es decir, el derecho al trámite de la solicitud cursada por la actora con fecha 30 de enero de 2001 para acceder al oportuno concierto educativo correspondiente al curso académico 2000/2001, supone la desestimación de la citada pretensión en la formulación que viene expresada. Lo cual no quiere decir que la Administración previa instrucción del expediente llegue a reconocer a la interesada aquel derecho, si efectivamente procede sujetándose a las pautas regladas en la normativa al efecto; punto éste al que no puede llegar la Sala con las actuaciones del expediente y procesales - pese al esfuerzo expositivo de la demanda refiriendo los datos y circunstancia correspondientes-, evaluando la solicitud, examinado la memoria explicativa presentada y estableciendo, en su caso, la preferencia a que hubiese lugar; sin contar, por lo demás, con el dato básico de la suficiente consignación presupuestaria".

Es decir, la sentencia recurrida, reconociendo que se había violado el derecho de la recurrente, reconocido por el artículo 27 de la Constitución Española, deniega sin embargo parcialmente el recurso, en tanto entiende que no puede concederle directamente dicho derecho, sino que ordena a la Administración que proceda a la tramitación del correspondiente expediente y sólo de reunir todos los requisitos para ello, le conceda el derecho solicitado.

Sin embargo, reconociendo la sentencia recurrida que estamos ante un derecho fundamental de configuración legal, el iter a seguir debía haber sido el contrario, esto es, analizar si en la recurrente se daban las circunstancias para ser titular del concierto educativo y, de llegar a esa conclusión, considerar que se había vulnerado el derecho a la educación previsto en el artículo 27, en los apartados citados por la recurrente como infringidos.

En efecto, el amparo del derecho fundamental, tal como lo recoge la sentencia resulta vacío, pues parte de la premisa de que no puede reconocerse un derecho sin un previo trámite por parte de la Administración y una previa resolución expresa, ordenando la retroacción del procedimiento para que la Administración formalice correctamente el trámite correspondiente. La Administración puede no responder, esto es guardar silencio, ante una determinada petición, y el particular tiene derecho a considerar desestimada su petición al objeto de interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo, pero no solo para que se ordene a la Administración actuar como ya debió hacer, sino para que con plenitud de jurisdicción se decida por el órgano judicial si el recurrente tiene o no el derecho que solicita y en su caso se le reconozca. Lo contrario sería condenar al ciudadano a seguir indefinidamente una serie de recursos administrativos y contenciosoadministrativos, teóricamente sin límite, en los que la Administración podría sucesivamente guardar silencio. Y lo mismo cabe decir en el caso de que, como aquí ocurre, la Administración no niega al recurrente la existencia de los presupuestos necesarios para obtener el derecho, sino que, como se hace constar en el fundamento jurídico de la sentencia, únicamente utiliza un motivo de denegación, pues la obligación de motivar la desestimación de un acto administrativo hace que la resolución desestimatoria deba ser completa en cuanto a los motivos que la Administración tenga, entendiéndose que si no se alegan otros motivos, es porque no existen, ya que de entender que la Administración, tras la desestimación por un motivo, tuviera que volver a analizar la petición a ella dirigida para ver si existían otros motivos de rechazo, como se desprende de la resolución impugnada, nos podríamos encontrar igualmente con una sucesión indeterminada de recursos administrativos y contencioso-administrativos, incompatibles con el principio de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución.

Siendo así que el único motivo de la resolución desestimatoria de 30 de enero de 2001, dictada por la Dirección General de Centros y Formación Profesional de la Diputación General de Aragón únicamente tiene en cuenta para desestimar la petición, el hecho de que sólo tomó en consideración las instancias que solicitaban la renovación de conciertos anteriores conforme a la Orden de 28 de diciembre de 2000, circunstancia en la que no se encontraba la recurrente, hay que entender que consideraba que el resto de los presupuestos, conforme a los documentos que se acompañaban, y a los que se hace referencia en la propia sentencia recurrida, eran conformes para estimar la subvención solicitada.

En consecuencia, y ante la falta de valoración de prueba efectuada por la sentencia recurrida, que considera que no debe ser el Tribunal quien la haga, retrotrayendo las actuaciones a la vía administrativa, ha de procederse a su valoración por este Tribunal y en este sentido, frente al informe de 28 de mayo de 2001, emitido por el Director General de Centros y Formación Profesional en el que se indica que el conjunto de las plazas sostenidas con fondos públicos en Barbastro y su comarca es suficiente para garantizar plenamente las necesidades de escolarización, de la prueba documental practicada, consistente en informe emitido el 25 de marzo de 2002 por el Director del Servicio Provincial de Huesca, se acredita que en Barbastro durante el curso 2001/2002, se encontraban en funcionamiento un total de 33 aulas sostenidas con fondos públicos en Educación Secundaria Obligatoria en los centros IES MARTINEZ VARGAS (9 Aulas), IES HEMANOS ARGENSOLA (16 aulas), COLEGIO SAN VICENTE DE PAUL (4 aulas) y COLEGIO SAN JOSE DE CALASANZ (4 AULAS), estando escolarizados en dicho nivel educativo un total de 972 alumnos, resultado de sumar los 830 alumnos matriculados en los centros ANTERIORMENTE CITADOS, MAS LOS 142 ALUMNOS ESCOOLARIZADOS EN 6 AULAS DURANTE EL CURSO 2001/2002 EN EL Colegio LA INMACULADA de Barbastro, de donde resulta que, a tenor de lo dispuesto en la Orden de 17 de marzo de 2000 (BOA de 24 de marzo), el número máximo de alumnos por Aula en Educación Secundaria Obligatoria es de 27 alumnos/ aula, de donde aparece acreditado el derecho de la recurrente a la financiación de las aulas ofertadas por la misma, ya que la relación de alumnos por aula era en su caso de 23,67 alumnos/aula, frente a la establecida por la Administración mediante Resolución de 31 de enero de 2000 (BOA de 9 de febrero) que ascendía a 23,6 alumnos/aula en la Localidad de Barbastro.

Por ello, el acto impugnado vulnera los derechos fundamentales alegados y los artículos 47 y 48 de la L.O.D .E. de los artículos 20, 21, y 16 del Real Decreto 2.377/1985, de 18 de diciembre, por lo que procede casar la sentencia recurrida y dictar otra por la que se estime el recurso contencioso- administrativo presentado.

La estimación del primero motivo de casación hace innecesario entrar en el segundo, la supuesta violación del principio de igualdad, aunque en cualquier caso procedería su desestimación, pues como pone de manifiesto la sentencia recurrida, la denunciada vulneración del derecho de igualdad en la aplicación de la ley bajo la consideración alegada por la demandante de haber accedido sin embargo al concierto los colegios privados, también de Barbastro, "San Vicente de Paúl" y San José de Calasanz" no puede ser apreciada, pues tratándose en estos dos últimos casos de la renovación del correspondiente concierto existente en su día, resuelta por Orden de 11 de abril de 2001, a partir del curso 2001-2002, conforme a las normas de la citada Orden de 28 de diciembre de 2000 también de la Consejera de Educación y Ciencia de la Diputación General de Aragón (publicada en el Boletín Oficial de Aragón de 15 de enero siguiente) que regulaba las normas para la renovación, y solo para la renovación (véase su artículo primero ) de los conciertos educativos, los indicados supuestos de referencia no son idénticos a la situación fáctica de la demandante.

De conformidad con los fundamentos anteriormente expuestos, se hace procedente anular la sentencia recurrida y estimar el recurso contencioso-administrativo, y en cuanto a costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las de la instancia a ninguno de los litigantes y cada parte abonará las suyas en las que corresponden a esta casación.