STS, 28 de Octubre de 2003

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha28 Octubre 2003

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Octubre de dos mil tres.

VISTO por la Sección Quinta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la "Comunidad de Propietarios EDIFICIO000 ", representada por la Procuradora Sra. Otero García, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 30 de enero de 1998, sobre caducidad de concesiones para ocupar terrenos de dominio público marítimo-terrestre.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado, con la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En los recursos acumulados números 2463/1994 y 115/1995 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 30 de enero de 1998, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de COMUNIDAD DE PROPIETARIOS EDIFICIO000 " contra la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que es la misma conforme a Derecho, confirmándola; no se hace imposición de costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la "Comunidad de Propietarios EDIFICIO000 ", formalizándolo, al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Primero

Por infracción del artículo 79.1 de la Ley de Costas, por aplicación indebida y, especialmente, de sus apartados g) y l), en cuanto establecen causas de caducidad de concesiones administrativas, y en lo concerniente a la concesión otorgada mediante O.M. de 18 de julio de 1979, que amparaba la ocupación de 594 metros cuadrados para obra de ajardinamiento.

Segundo

Por infracción del artículo 79.1 de la Ley de Costas, por aplicación indebida de sus apartados d), g) y l), en cuanto establecen causas de caducidad de concesiones administrativas, y en lo concerniente a la concesión otorgada mediante O.M. de 17 de septiembre de 1965, que amparaba la ocupación de 1.063 metros cuadrados para la construcción de una piscina y obras de ajardinamiento.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte Sentencia estimando el Recurso por los Motivos en que se funda, casando la Sentencia recurrida y dictando nueva Sentencia por la que, con estimación de las demandas iniciales de los Recursos Contencioso-Administrativos, posteriormente acumulados, anule y deje sin efecto las Resoluciones recurridas".

TERCERO

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

CUARTO

Mediante Providencia de fecha 4 de septiembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 16 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida ha declarado la conformidad a Derecho de las órdenes del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente que declararon la caducidad de dos concesiones, a saber: Una, otorgada el 18 de julio de 1979 para ocupar 594 m2 en terrenos de dominio público marítimo-terrestre (en la playa de Poniente, en Benidorm, Alicante) con destino a obras de ajardinamiento como complemento del Hotel Glasor. Y, otra, otorgada el 17 de septiembre de 1965 para ocupar 1.063 m2 de dominio público marítimo-terrestre con destino a piscina y jardines como complemento de dicho Hotel Glasor.

SEGUNDO

Respecto de la primera de dichas concesiones, destaca la sentencia recurrida, ante todo, lo dispuesto en la condición decimoctava del título concesional, del siguiente tenor literal:

"Las obras autorizadas serán de libre uso público gratuito y tendrán el carácter de dominio público. En consecuencia y a fin de evitar confusiones o falsas interpretaciones a este respecto el titular vendrá obligado a colocar o suprimir carteles, a sus expensas y en el plazo que se le ordene destacando dicho carácter de libre uso público gratuito de las obras, o bien evitando una falsa interpretación de zona privada o de uso restringido. Todo ello a juicio de la Cuarta Jefatura Regional de Costas y Puertos".

Y tras ello, afirma y razona dicha sentencia lo siguiente:

- "[...] que en las actuaciones previas a la incoación del expediente, se constató que la parcela objeto de concesión estaba cerrada y con carteles de prohibido el paso y propiedad privada" (así se lee en el inciso final del fundamento de derecho cuarto).

- "Que de la prueba practicada en autos se deduce que el entorno del tramo de demanio público en donde se asienta el jardín ha sido urbanizado formando un paseo con aceras y calzada, de forma que la zona ajardinada objeto de concesión aparece cerrada con valla la [sic] obra y redes metálicas, si bien el acceso al interior de esa zona como a la afectada por la otra concesión que también es declarada caducada, está cerrada mediante una puerta metálica sin cerradura; a su vez en esta parcela se han colocado carteles en los que se dice usuarios no propietarios respeten las instalaciones" (así en el fundamento de derecho quinto). Y

- "Que desde el punto de vista del título concesional, éste ha sido incumplido dados los categóricos términos de la cláusula 18ª, sin que su infracción quede enervada con los carteles existentes al tiempo de la diligencia de reconocimiento judicial, ni con el hecho de que la puerta de entrada carezca de cerradura, ya que la idea de privacidad se mantiene en virtud de la valla existente a lo que se añade la falta de señalización que indique el carácter público y libre de entrada del jardín, máxime cuando en el título concesional se recalcaba esa idea al decir la Prescripción B) que 'las obras no llevarán ningún tipo de cerramiento y serán de uso público gratuito, y tendrán acceso peatonal desde el paseo marítimo', no abonándose siquiera canon concesional (cláusula 15ª), todo lo cual lleva a que tras la Ley 22/88 no sólo concurra la causa del artículo 79,1,l) sino la del apartado g)" (fundamento de derecho sexto).

TERCERO

Respecto de la segunda de aquellas concesiones, destaca en primer término la sentencia recurrida que "[...] debe tenerse presente que antes de ser un edificio de apartamentos, se trataba de un hotel explotado por Glasor S.A., de tal forma que esa concesión se otorgó por razón única y exclusiva de la actividad hotelera que allí se realizaba, es decir, como complemento de la misma" (inciso último del fundamento de derecho séptimo).

Y razona a continuación:

- "Que pese a ello, en su día cesa esa industria y, tras otorgarse escritura de declaración de obra nueva y división horizontal, Glasor S.A. divide el hotel por apartamentos y los vende. Esto significa que con independencia de que fuere posible legalizar la transmisión del título concesional por ser anterior a la Ley 22/88, lo cierto es que el título seguiría siendo el mismo y ese título tenía su razón de ser para la industria hotelera y así se dice expresamente. En consecuencia, en este pleito es secundario la posibilidad de legalizar esa transmisión, pues aunque cambie el titular, luego el elemento subjetivo, el título sigue siendo el mismo y se incumple su fin pues el jardín y la piscina de complemento de un hotel han pasado a ser las instalaciones de los propietarios de los apartamentos, ocupación ésta de difícil legalización a la vista de la Disposición Transitoria 14ª, 2 del Reglamento ejecutivo, en relación con el artículo 32 de la Ley y concordantes del Reglamento" (fundamento de derecho octavo). Y

- "Que, a su vez, no sólo concurre la causa del artículo 79,1,d) y l) por lo dicho, sino también y de nuevo la del apartado g) pero ya no en relación a las propias cláusulas, sino a la propia Ley pues es manifiesto que con las vallas existentes y pese a los carteles antes indicados, la idea de privatización existe; a esto añádase que en el proyecto en su día presentado, lo previsto era un murete bajo que separase la piscina y el jardín de la playa, mientras que en la actualidad lo que hay es un cerramiento total de esa parcela sin indicación alguna que haga referencia al carácter público y de libre acceso a esas instalaciones" (fundamento de derecho noveno).

CUARTO

Esa sentencia se combate en casación a través de dos motivos, ambos fundados en el artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción y referidos, el primero, a la temática de aquella concesión otorgada el 18 de julio de 1979 y, el segundo, a la de la otorgada el 17 de septiembre de 1965. En concreto, el contenido argumental de uno y otro es el siguiente:

I) En el primero se denuncia la infracción por aplicación indebida del artículo 79.1, apartados g) y l) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, pues -se argumenta- olvida la Sala de instancia que aquella acción urbanizadora que convirtió el entorno de la zona de concesión en un paseo con aceras y calzada determinó que "el terreno de la Comunidad de Propietarios, incluidas las dos porciones de terreno objeto de la concesión, pasó a lindar con dicho viario público urbanizado, lo que obligó al vallado de la propiedad, por cuanto habría sido imposible por impedirlo las Normas Urbanísticas, la utilización de un terreno sin vallar lindante con aceras y vía públicas".

"La transformación urbanística de la zona -se añade- vino a alterar de forma absoluta los condicionamientos que se tuvieron en cuenta para la concesión de terreno del demanio público en zona marítimo-terrestre, como era la que concernía a la utilización de 594 metros cuadrados para obras de ajardinamiento, y ello por cuanto en el momento de otorgarse la concesión -18 de julio de 1979- el terreno que ocupaba el Hotel Glasor lindaba de forma directa e inmediata con la zona de dominio público que constituía precisamente la playa a la que se accedía directamente desde el Hotel, situación física que justificaba precisamente el contenido y alcance de todas las determinaciones inmersas en la concesión, entre ellas las de libre y pública utilización de la zona reservada a jardines, y la prohibición de llevar a cabo cerramientos, situación alterada sin ningún tipo de intervención de la Comunidad de Propietarios por la meritada trasformación urbanística, que obligó a vallar el terreno de la Comunidad de Propietarios, situado junto a la avenida abierta -aceras y calzada- que constituía viario del Plan General de Ordenación Urbana de Benidorm".

"Las trece fotografías -sigue el razonamiento- que para mayor ilustración se acompañaron a la Diligencia probatoria de Reconocimiento Judicial que acordó la Sala, ofrecen la más fiel demostración de la situación que se comenta, y de ella se infiere por apreciación directa de la Iltma. Sra. Magistrada-Juez 'que el acceso desde la calle al edificio se hace a través de una puerta, sin cerraduras, y que en el interior no hay ningún obstáculo que impida el libre acceso a todo el terreno común del edificio', y se constata en la propia Diligencia judicial, la existencia de carteles en el interior de la urbanización destinados precisamente a los 'usuarios no propietarios', lo que viene a evidenciar en definitiva que pese a las alteraciones experimentadas, como consecuencia de las transformaciones urbanísticas operadas en el sector, en las que no tuvo ninguna intervención la Comunidad de Propietarios, seguía y sigue respetándose la finalidad y alcance de la concesión, por lo que en forma alguna, puede estimarse concurre la causa g) de caducidad, como es la de privación (sic) de la ocupación, todo ello sin perjuicio de que tal causa de caducidad no sería aplicable a la cuestión que nos ocupa ya que en ningún momento se ha producido una privatización de una ocupación que estuviera destinada a la prestación de servicios al público".

"Lo que constituía la letra -se razona finalmente-, pero más el espíritu de la concesión, sigue cumpliéndose en estos momentos, ya que en definitiva, la concesión permitía ocupar 594 metros del demanio público para integrarlos, junto con otros terrenos privativos, en la zona ajardinada, de lo que en principio fue un hotel, y posteriormente una Comunidad de Propietarios, permitiendo su utilización pública, lo que viene ocurriendo en cuanto, no hay obstáculo fijo y permanente que impida la libre accesibilidad al conjunto de la urbanización a cualquier persona, y así quedó patentemente evidenciado en la repetida Acta de Reconocimiento Judicial".

II) En el segundo se denuncia la infracción por aplicación indebida de aquel artículo 79.1, ahora en sus apartados d), g) y l), razonando que, en cuanto a estos dos últimos, da la parte por reproducidos los argumentos expuestos en el anterior motivo y que, en cuanto al primer apartado, "la cuestión a enjuiciar "es la de si el título concesional" justifica que la cesión de la parcela tuviera como única finalidad, independiente de cualquier otra, que sirviera de complemento a las instalaciones del Hotel Glasor, o si por el contrario, en las mismas circunstancias concurrentes dicha concesión habría tenido análoga justificación en cuanto hubiera concernido a la construcción de una piscina y jardines, como complemento de las instalaciones inherentes a la construcción de un edificio de apartamentos, cumpliéndose las restantes determinaciones inherentes a la concesión, de no realizar acto alguno que supusiera privatización del terreno, ni su destino a usos distintos de los expresados (Condición 8ª) debiendo entender como a tal el correspondiente al uso de una piscina y una zona ajardinada".

QUINTO

Uno y otro motivo, que pueden sin distorsión alguna ser analizados conjuntamente, deben ser desestimados. Por las siguientes razones:

A) Recordemos, ante todo, que como dicen las sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 16 de febrero de 1999, dictada en el recurso de casación número 6361/1994, y 6 de octubre de 2003, dictada en el recurso de casación número 2990/1998, entre otras: "Suprimido el motivo de casación consistente en el error de hecho en la valoración de la prueba, la naturaleza especial de dicho recurso determina que sólo pueda fundarse en motivos de infracción del ordenamiento jurídico y conlleva, según una jurisprudencia inmemorial acuñada especialmente en el ámbito de la casación civil, la imposibilidad de revisar la valoración de la prueba realizada por la sentencia recurrida como si de una nueva instancia se tratase, y no de un recurso extraordinario encaminado a una función de garantía del principio de legalidad y de unificación de la interpretación y aplicación de la ley por los Tribunales.

Únicamente cabe en determinados supuestos fiscalizar la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia por vía indirecta (siempre que se plantee la infracción cometida por el cauce, respectivamente, del motivo de casación por quebrantamiento de forma o por infracción de la norma procesal correspondiente), bien por haberse producido indefensión de la parte por omisión indebida de la prueba o una vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada; bien por haberse infringido las reglas de la sana crítica cuando la apreciación de la prueba se ha realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduce a resultados inverosímiles.

También cabe impugnar la sentencia (planteando la cuestión en relación con la infracción de preceptos sustantivos del ordenamiento jurídico) cuando, al socaire de la valoración de la prueba, se realizan valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, una indebida reducción de conceptos jurídicos indeterminados o una errónea determinación del ámbito de discrecionalidad de la Administración, o se incorporan a las sentencias las erróneas valoraciones jurídicas cometidas en los dictámenes periciales, documentos o informes; o bien, finalmente, por ser necesario integrar la relación de hechos efectuada por la Sala de instancia procede, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla, siempre que sea relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia denunciada, como ha venido recientemente a admitir la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ...en su artículo 88.1.3.".

B) Tal como se desprende del relato que sobre el contenido de los motivos de casación hemos hecho en el fundamento de derecho cuarto, nada de lo anterior se ha intentado por la parte en dichos motivos, pues en ellos (1) ni se denuncia indefensión por omisión indebida de la prueba, (2) ni vulneración de las normas relativas a la prueba tasada, (3) ni de las reglas de la sana crítica al valorar la prueba, (4) ni que esta función valorativa descanse en conceptos o apreciaciones jurídicamente erróneos, (5) ni, en fin, que la valoración no haya sido completa.

C) Por tanto, deben quedar en pie las conclusiones que obtuvo la Sala de instancia al valorar el conjunto de elementos de prueba que tuvo a su disposición, condensadas en las siguientes afirmaciones:

- que en las actuaciones previas a la incoación del expediente, se constató que la parcela objeto de concesión [se refiere a la concesión otorgada en 1979] estaba cerrada y con carteles de prohibido el paso y propiedad privada.

- que de la prueba practicada en autos se deduce que... la zona ajardinada objeto de concesión [se refiere también a la otorgada en 1979] aparece cerrada con valla la [sic, pues es más lógico entender que quiere expresar valla de obra] obra y redes metálicas, si bien el acceso al interior de esa zona como a la afectada por la otra concesión [la otorgada en 1965] que también es declarada caducada, está cerrada mediante una puerta metálica sin cerradura; a su vez en esta parcela se han colocado carteles en los que se dice usuarios no propietarios respeten las instalaciones.

- que ( pese a los carteles existentes al tiempo de la diligencia de reconocimiento judicial, o al hecho de que la puerta de entrada carezca de cerradura) la idea de privacidad se mantiene en virtud de la valla existente a lo que se añade la falta de señalización que indique el carácter público y libre de entrada del jardín [se refiere aquí a la concesión otorgada en 1979]. O, como afirma en otro párrafo, referido a la otorgada en 1965, que es manifiesto que con las vallas existentes y pese a los carteles antes indicados, la idea de privatización existe; a esto añádase que en el proyecto en su día presentado, lo previsto era un murete bajo que separase la piscina y el jardín de la playa, mientras que en la actualidad lo que hay es un cerramiento total de esa parcela sin indicación alguna que haga referencia al carácter público y de libre acceso a esas instalaciones.

- que esa concesión [se refiere a la otorgada en 1965] se otorgó por razón única y exclusiva de la actividad hotelera que allí se realizaba, es decir, como complemento de la misma. Y

- que el jardín y la piscina de complemento de un hotel han pasado a ser las instalaciones de los propietarios de los apartamentos.

D) El argumento que la parte recurrente en casación expone respecto de la concesión otorgada en 1979: (1) no sirve para justificar el estado de sensación de privatización que afirma la Sala de instancia, pues no hay razón jurídica alguna ni norma [desde luego no citada en el motivo, pese a la exigencia que contenía el artículo 100.2.b), inciso segundo, de la anterior Ley de la Jurisdicción, y hoy el artículo 93.2.b), inciso segundo, de la vigente] que imponga que un terreno de dominio público, objeto de una concesión en la que se exige que dicho terreno y el jardín en él realizado sean de libre uso público gratuito, sea cerrado por el concesionario, en el modo y forma que se ha hecho en el caso de autos, esto es, transmitiendo una sensación de privatización, por el hecho de que al lado de él se realice un vial; (2) no hace inaplicable la causa de caducidad de la concesión prevista en la letra g) del artículo 79.1 de la Ley de Costas (privatización de la ocupación, cuando la misma estuviere destinada a la prestación de servicios al público), pues la concesión del demanio para realizar un jardín que sirviera de complemento al hotel y fuera, además, de libre uso público gratuito, comporta una ocupación destinada, también, a la prestación para todos del servicio inherente a una zona de esparcimiento; y (3) ni hace inaplicable la causa prevista en la letra l) del mismo precepto (incumplimiento de otras condiciones cuya inobservancia esté expresamente sancionada con la caducidad en el título correspondiente), pues la condición 19ª del título otorgado en 1979 dispuso que el incumplimiento por el concesionario de cualquiera de las condiciones anteriores [por tanto, entre ellas, la de la condición 18ª antes transcrita], será causa de caducidad de la autorización con pérdida de la fianza constituida. Y

E) El argumento que expone respecto de la concesión otorgada en 1965 descansa en un presupuesto o situación de partida distinta de la afirmada por la Sala de instancia como probada, esto es, distinta a la afirmación de que esa concesión se otorgó por razón única y exclusiva de la actividad hotelera que allí se realizaba, es decir, como complemento de la misma. Presupuesto o situación de partida que, por lo antes dicho, o lo que es igual, por no haber sido combatida mediante la denuncia de la infracción de alguna de las normas o principios a que está sujeta la actividad procesal de valoración de la prueba, debe ser respetada en sede de este recurso extraordinario de casación, con la consecuencia de ser de aplicación al caso enjuiciado la causa de caducidad de la concesión prevista en la letra d) del repetido artículo 79.1 (alteración de la finalidad del título), además de la prevista en la letra l), antes transcrita, pues la orden de 17 de septiembre de 1965 autorizó, textualmente, la ocupación de una parcela de 1.063 metros cuadrados en la zona marítimo terrestre de la playa de Poniente de Benidorm, en el lugar denominado La Cala, para la construcción de una piscina y jardines con destino a servir de complemento a las instalaciones del Hotel Glasor, disponiendo en su condición 8ª que el concesionario no podía destinar ni las obras ni el terreno a usos distintos que los expresados, y en la 12ª que el incumplimiento por el concesionario de cualquiera de las condiciones anteriores, salvo el caso previsto en la condición 6ª [referida al incumplimiento del plazo de comienzo de las obras], será causa de caducidad de la concesión.

SEXTO

Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente, de conformidad con lo que disponía el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la "Comunidad de Propietarios EDIFICIO000 " interpone contra la sentencia que con fecha 30 de enero de 1998 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en los recursos acumulados números 2463/1994 y 115/1995. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Segundo Menéndez Pérez. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.

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