STS, 18 de Diciembre de 2001
| Ponente | D. PASCUAL SALA SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:2001:9981 |
| Número de Recurso | 5292/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 18 de Diciembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de dos mil uno.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación formulado por el Principado de Asturias, representado por el Letrado de su Servicio Jurídico, contra la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de fecha 23 de Abril de 1996, dictada en el recurso contencioso administrativo seguido ante la misma bajo el núm. 2/7/1991, en materia de Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, en cuya casación aparece, como parte recurrida, la entidad mercantil "Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.", representada por el Procurador Sr. Marcos Fortín y bajo dirección letrada, no habiendo sostenido la representación del Estado el recurso de casación inicialmente preparado.
La Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, con fecha 23 de Abril de 1996 y en el recurso antes referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo por el Procurador Don Celso Marcos Fortín, en nombre y representación de HIDROELÉCTRICA DEL CANTABRICO, S.A., debemos declarar y declaramos la disconformidad con el ordenamiento jurídico de la Resolución del TRIBUNAL ECONÓMICO-ADMINISTRATIVO CENTRAL de 28 de Noviembre de 1990, dejándola sin efecto, sólo en cuanto ha sido objeto de impugnación en este recurso, y, en consecuencia, debemos declarar y declaramos el derecho de la actora a que las dos liquidaciones acordadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central y que ha sido objeto de este procedimiento, se efectúen con la aplicación del tipo impositivo del dos por ciento. Sin costas".
Contra la referida sentencia, la representación del Estado y la de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias prepararon recurso de casación, no sostenido después por la primera. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente en primer término formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de un único motivo, amparado en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en que denunció la infracción del art. 13.1 del Texto Refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD) de 30 de Diciembre de 1980, en relación con su art. 11.1.b) y con el ap. 1.a) del primero de los preceptos indicados, habida cuenta que, en su criterio y sustancialmente, la transmisión onerosa de una línea de alta tensión no debe tributar al tipo reducido previsto para las concesiones administrativas, sino en general. Terminó suplicando la estimación del recurso, la anulación de la sentencia recurrida y la declaración de pertinencia de la liquidación del ITP al tipo del 5%. Conferido traslado a la mercantil "Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.", se opuso al recurso por considerar, en esencia, que el régimen tributario aplicable a las concesiones administrativas es unitario, sin que quepa disgregar su constitución de las sucesivas transmisiones de que pudiera ser objeto. Interesó la desestimación del recurso y confirmación de la sentencia.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del cuatro de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se trae a la Sala, mediante el único motivo de casación articulado por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias contra la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de fecha 23 de Abril de 1996, motivo amparado en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --hoy art. 88.1.d) de la vigente--, la cuestión relativa al tipo impositivo por el que había de tributar la transmisión, mediante precio, realizada por la "Compañía Eléctrica de Langreo, S.A." en favor de "Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.", de una línea de alta tensión --concretamente, la conocida como "Sotón-Ribadesella-Colunga"--, transmisión materializada en un ingreso bancario de 295.529.000 ptas, realizado el 23 de Marzo de 1982--, pues mientras la Administración y el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), en su impugnada resolución de 28 de Noviembre de 1990, entendieron que debía aplicarse el tipo general correspondiente a las transmisiones patrimoniales de bienes inmuebles, constitución y cesión de derechos reales recayentes sobre los mismos del art. 11.1.a) del Texto Refundido del ITP y AJD que aprobara el Real Decreto Legislativo 3050/1980, de 30 de Diciembre, la Hidroeléctrica adquirente, y la sentencia aquí impugnada, consideraron que el tipo procedente era el del 2% previsto en el art. 11.1.b) al que, en la fecha de la Transmisión, se remitía el art. 13.1 de la propia norma para las "concesiones administrativas".
En concreto, la Administración Autonómica recurrente da como infringidos, en concepto de aplicación indebida, los preceptos acabados de citar, precisamente porque interpreta que el Texto Refundido mencionado destina a las concesiones administrativas como hecho imponible diferenciado del ITP y AJD, modalidad de Transmisiones Patrimoniales --arts. 13 y 17º.1.B)--, se refieren, exclusivamente, "a la adquisición, al acto originario en virtud del cual nace el derecho, pues no otra cosa significa el término «constitución» que en tales preceptos figura, admitiendo la norma (el art. 7º.1.B) en su segundo párrafo), como única excepción..., la ampliación posterior del contenido del derecho adquirido" y no otra cosa cabe concluir a la vista del término "en todo caso" que recoge el aludido art. 13.1, ya que, siempre en su criterio, esta frase ha de ser puesta en relación con el último inciso del párrafo a que pertenece para significar que el tipo tributario abarca toda clase de concesiones "cualquiera que sea su naturaleza, duración y bienes sobre los que recaiga", pero no para dar a entender que se refiere, también, a los actos posteriores a la constitución de la concesión (que en el supuesto de autos no son actos administrativos, únicos susceptibles de autorizar la transmisión o cesión del transporte de energía eléctrica como servicio público y que podrían justificar que pudiera considerarse gravada la concesión administrativa), actos posteriores que no han sido otros, en el caso aquí enjuiciado, que la transmisión, mediante precio, de una línea de transporte de alta tensión que una sociedad privada ha hecho a otra sociedad privada.
Por el contrario, la sentencia recurrida, partiendo de que no responde a la lógica aplicar un tipo de gravamen a la constitución de concesiones administrativas y, sin una referencia normativa explícita en contrario, aplicar a las transmisiones otro tipo, en este caso mayor, cuando, desde una perspectiva doctrinal, el presupuesto objetivo del hecho imponible es el mismo en los dos casos, llegó a la conclusión estimatoria del recurso.
La Sala, en el punto concreto del tipo aplicable a la transmisión de una concesión administrativa a que, conforme acaba de exponerse, se contrae el problema planteado en este recurso, tiene declarado --sentencia de 19 de Octubre de 1995, recurso 9035/92-- que ya desde el establecimiento definitivo de los Impuestos de Derechos Reales y sobre Transmisiones de Bienes por la Ley de 2 de Abril de 1900, desarrollada por el Reglamento de 20 de Abril de 1900, fué una constante la distinción, en materia de concesiones administrativas, de dos actos o negocios distintos, reconocidos como hechos imponibles separados, como eran el otorgamiento por la Administración Pública competente, o constitución, de la concesión y su transmisión por actos "inter vivos" o "mortis causa". Así se desprendía, con toda claridad, del epígrafe XII de su art. 2º, que distinguía, para sujetarlas a dicho Impuesto, entre las concesiones administrativas de bienes, obras, servicios y aprovechamientos públicos otorgadas por el Estado, las Provincias o los Municipios y los actos de traspaso, cesión o enajenación de toda clase de concesiones o del derecho a su explotación, estuvieran o no representadas por acciones y cualquiera que fuera la forma en que se verificaran, y así, también, fué mantenido en todos los textos legales que le siguieron (Decreto-Ley de 27 de Abril de 1926, Textos Refundidos de los Impuestos de Derechos Reales y de Transmisión de Bienes de 28 de Febrero de 1927, 7 de Noviembre de 1947 y 21 de Marzo de 1958, arts. 2º, epígrafes XIII y XVI) hasta la Ley 41/1964, de 11 de Junio, de Reforma del Sistema Tributario, que, en su art. 144.8º, lo mismo que el posterior Texto Refundido de 6 de Abril de 1967, declaraba sujetos al Impuesto "la concesión administrativa de bienes, obras, aprovechamientos públicos y su transmisión por actos «inter vivos» y no solo eso, sino que distinguía y separaba, en su tarifa, los dos hechos imponibles, a los que aplicaba tipos impositivos diferentes.
En realidad, como sigue razonando la sentencia mencionada, las dificultades de interpretación sobre el extremo arrancan de la confusa redacción introducida por el art. 9 de la Ley 32/1980, de 21 de Junio, del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP y AJD), luego reproducido en el art. 13.1 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 3050/1980, de 30 de Diciembre, cuando determinó que "las concesiones administrativas tributarán en todo caso como constitución de derechos al tipo de gravamen establecido en el art. 7º, letra b) --art. 11.b) en el Texto Refundido de 1980-- cualquiera que sea su naturaleza, duración y bienes sobre que recaigan" y, por consiguiente, efectuó una intrincada y oblicua remisión a un tipo --el dos por ciento-- referido a las "transmisiones de bienes inmuebles y semovientes, así como [a] la constitución y cesión de derechos sobre los mismos, salvo los derechos reales de garantía y cualquier otro acto sujeto no comprendido en las demás letras del apartado" --art. 7.b de la Ley de 1980 y 11.b) del Texto Refundido del mismo año en su redacción original, que es la aquí aplicable--, en vez de decir, de modo sencillo, que a las concesiones administrativas se aplicará el tipo de gravamen del 2 por 100.
No obstante, resulta incuestionable que la remisión acabada de analizar está referida solamente al tipo de gravamen y no al resto del contenido del art. 7º.b --11.b) del Texto Refundido ITP y AJD de 1980--, ya que este precepto trata de la transmisión de bienes inmuebles y semovientes, así como de la constitución y cesión de derechos reales sobre los mismos, claramente inaplicables a las concesiones administrativas, que, por expresa disposición del art. 334 del Código Civil, tienen la condición de bienes inmuebles.
Aparte lo dicho, una interpretación gramatical, lógica y sistemática conduce a la misma conclusión.
En efecto. En el primer aspecto, el término "concesión", en su más inmediata acepción, significa "acción y efecto de conceder", y, en una más elaborada, encuentra un significado equivalente a su concepto jurídico, es decir, y por seguir la definición del Diccionario de la Real Academia, asimilable, al otorgamiento gubernativo a favor de particulares o de empresas, bien sea por apropiaciones, disfrutes o aprovechamientos privados en el dominio público, según acontece en minas, aguas o montes, bien para construir o explotar obras públicas o bien para ordenar, sustentar o aprovechar servicios de la administración general o local". La expresión "otorgamiento de la concesión", pues, resulta redundante en cuanto ambos sustantivos son sinónimos. De ahí que, cuando los arts. 9 y 11 de la Ley y del Texto Refundido utilizan la palabra "concesión", se están refiriendo, en buena gramática, a su otorgamiento y no a su posible transmisión, y de ahí, también, que la locución adverbial "en todo caso", en que la sentencia y la entidad recurrida ponen el énfasis, completa el alcance del verbo tributar, pero no modifica en absoluto el concepto y la naturaleza del sujeto de la oración, que es y deberá ser siempre el acto jurídico de concesión y no el de transmisión--.
En otro orden de ideas --y desde el punto de vista de la lógica-- con una concesión se transfiere a los particulares, para la realización de obras públicas, prestación de servicios públicos o aprovechamiento del dominio público, esferas de actuación originariamente administrativas, porque mediante ella --mediante la concesión, se entiende-- la Administración se desprende y atribuye a los particulares facultades públicas con la finalidad de conseguir la mejor realización y defensa del interés general. En cambio, en una transmisión onerosa de las concesiones, predomina el interés particular de obtención de lucro, beneficios o plusvalías económicas. Es por ello que el Derecho Tributario haya distinguido, desde siempre, como antes se ha destacado, dos hechos imponibles diferenciados en función del grado distinto de promoción del interés público que con cada uno se pretenda conseguir, y es por ello, igualmente, que esté plenamente justificado que una "transmisión" de concesiones administrativas tribute al 4 por 100, en tanto que el otorgamiento o la constitución de esa concesión lo haga al 2 por 100. Además, como quiera que existe una gran dificultad de englobar en una misma definición y concepto toda la gama de facultades que las distintas clases de concesión otorgan a los particulares, sin una expresa y única calificación jurídico- tributaria, esa variada gama de facultades y relaciones jurídicas --unas regidas por el Derecho público y otras por el privado-- podría encontrar encaje distinto dentro de las modalidades del hecho imponible en el ITP y AJD. Por eso, ante la complejidad de ese abanico de relaciones y situaciones que una concesión implica, se hacía necesario tipificarlas de modo uniforme en su tratamiento fiscal y por eso, igualmente, el art. 9 de la Ley 32/1980 y el 11 del Texto Refundido de 30 de Diciembre siguiente llevaron a cabo dicha uniformización y ratificaron que el tipo de gravamen aplicable a todas las concesiones (en su genuina significación gramatical de otorgamiento) fuera el 2 por 100 y, en cambio, los actos de transmisión, configurados normalmente con arreglo al Derecho privado, tributaran al 4 por 100.
Por último, desde la perspectiva de la interpretación sistemática, ha de destacarse que el art. 3º.1 de la Ley y el 7º.1 del Texto Refundido, al regular el hecho imponible del ITP, distinguen, dentro de las transmisiones patrimoniales sujetas, "A) Las transmisiones onerosas por actos «inter vivos» de toda clase de bienes y derechos que integren el patrimonio de las personas físicas o jurídicas" y "B) La constitución de derechos reales, préstamos, fianzas, arrendamientos, pensiones y concesiones administrativas". En presencia de esta distinción, no puede caber duda de que un acto de una Administración pública por el cual esta otorga una concesión, ha de quedar subsumido en el apartado B) de los preceptos acabados de transcribir como concepto asimilado que es al de constitución de derechos en favor de un particular con el objeto de realizar obras públicas, prestar servicios públicos o aprovechar el dominio público, según la naturaleza de la concesión de que se trate. Tampoco puede caber duda que la transmisión onerosa de la concesión a otra persona por acto "inter vivos" ha de quedar incluida en el ap. A) de dichos preceptos, es decir, en otro hecho imponible distinto del anterior, el de "transmisiones onerosas", ya que, en definitiva, no puede negarse que es una indiscutible transmisión de bienes y derechos que, hasta el momento de la transmisión, integraban el patrimonio de la persona física o jurídica transmitente. Buena prueba de que es así, la constituye el dato de que el Reglamento del ITP y AJD vigente, el aprobado por Real Decreto 829/1995, de 29 de Mayo, en su art. 10.3, después de establecer que "las concesiones administrativas tributarán, en todo caso, como constitución de derechos, al tipo de gravamen establecido en el párrafo b) del ap. 1 del art. 51, cualesquiera que sean su naturaleza, duración y los bienes sobre los que recaigan", haya añadido que "la transmisión de sus derechos por el concesionario o por el beneficiario de los actos o negocios administrativos que se equiparan fiscalmente a concesiones administrativas, tributará por el tipo de gravamen que corresponda a la naturaleza mueble o inmueble de los derechos que se transmitan". Aunque este Reglamento no sea aplicable, por razón de su fecha, al supuesto aquí enjuiciado, no cabe duda que constituye un poderoso elemento interpretativo en la línea que en esta sentencia se propugna. Y téngase en cuenta que esa afirmación se ha podido realizar, frente a la posición mantenida por la entidad recurrida en su oposición al recurso, sin una modificación, en el Texto Refundido del ITP y AJD de 24 de Septiembre de 1993, de la configuración del hecho imponible en cuanto al problema suscitado que en este recurso importa, y que, en el caso de autos, no puede olvidarse que se está ante la transmisión de una línea de alta tensión materializada en un simple ingreso bancario y desprovista de toda autorización administrativa, como era obligado a la vista del art. 81 de la Ley de Contratos del Estado vigente al tiempo de la operación aquí contemplada, la de 8 de Abril de 1965 --hoy requerida por el art. 114.2.a) del Texto Refundido vigente de 16 de Junio de 2000--, a diferencia de la otra transmisión contemplada en el acta inicial --no cuestionada en este recurso-- que sí se sometió al cumplimiento de esa "conditio iuris" constituida por la autorización mencionada.
Por las razones expuestas, se está en el caso de dar lugar al recurso y, de conformidad con lo prevenido en el art. 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --actual art. 95..2.d) de la vigente--, de resolver lo correspondiente dentro de los términos en que, en la instancia, quedó planteado el debate, es decir, de desestimar el recurso contencioso- administrativo que en la misma se conoció. Todo ello sin que, con arreglo al art. 102.2 de la Ley citada, proceda hacer especial imposición, tanto respecto de las costas de la instancia, como de las causadas en esta casación.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, contra la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de fecha 23 de Abril de 1996, a que al principio se hizo referencia, sentencia esta que se casa y anula. Todo ello con desestimación del recurso contencioso administrativo que la misma resolvió, con declaración de conformidad jurídica de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 28 de Noviembre de 1980 en la parte que fué objeto de impugnación en la instancia y sin hacer especial imposición de las costas causadas en la instancia y de las producidas en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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