STS, 20 de Febrero de 2004
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2004:1107 |
| Número de Recurso | 3739/1999 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 20 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Febrero de dos mil cuatro.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3.739/1.999, interpuesto por D. Jose Pedro , representado por el Procurador Dª Mª Luz Albácar Medina, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos en fecha 18 de marzo de 1.999 en el recurso contencioso-administrativo número 176/1.998, sobre declaración de extinción de concesión de servicio de radiocomunicación y demanial aneja por solicitud de prórroga fuera de plazo y orden de desmantelamiento de las instalaciones (expte. BUBU-9000009).
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 18 de marzo de 1.999, desestimatoria del recurso promovido por D. Jose Pedro contra la resolución de la Subdirección General de Gestión de Recursos Escasos de Telecomunicaciones del Ministerio de Fomento de 4 de noviembre de 1.997. Dicha resolución declaraba la extinción, entre otras, de la concesión del servicio de radiocomunicación destinado para ser utilizado como soporte en la actividad comercial y demanial aneja de los que era titular D. Jose Pedro (expte. BUBU-9000009), otorgada el 10 de febrero de 1.992, por transcurso del tiempo por el que fue otorgada, al haberse presentado la solicitud de prórroga fuera del plazo establecido en el artículo 36.4 del Real Decreto 844/1.989, con la consiguiente orden de desmantelamiento de las instalaciones en el plazo de tres meses.
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de abril de 1.999, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de D. Jose Pedro compareció en forma en fecha 27 de mayo de 1.999, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, por infracción de los artículos 36.4 del Real Decreto 844/1.989, de 7 de julio, y 48.4 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y
- 2º, por infracción del artículo 57.2 de la citada Ley 30/1.992.
Terminaba suplicando que se case la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra por la que se deje nula y sin efecto la extinción de la concesión de servicio y demanial aneja, así como las consecuencias de dicha declaración, declarando las costas de oficio.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 26 de julio de 2.000.
No habiéndose personado más partes, se declararon conclusas las actuaciones, y por providencia de fecha 11 de diciembre de 2.003 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 17 de febrero de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.
El recurrente impugna mediante el presente recurso de casación la Sentencia de 18 de marzo de 1.999 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos (Sección Primera), la cual desestimó el recurso que había interpuesto contra la declaración de caducidad de una concesión de servicio demanial sobre establecimiento y utilización de un sistema de radiocomunicación. La concesión, que le había sido otorgada por Resolución de 10 de febrero de 1.992, fue declarada extinguida por caducidad al no haber solicitado su prórroga en el plazo reglamentario por Resolución de la Subdirección General de Recursos Escasos de Telecomunicaciones del Ministerio de Fomento de 4 de noviembre de 1.997, que le ordenaba proceder al desmantelamiento de las instalaciones.
La Sentencia que se impugna en casación desestimó el recurso contencioso administrativo al entender que, efectivamente, el actor no había solicitado en plazo la renovación de la concesión, por lo que la mencionada Resolución que declaraba su caducidad por transcurso del plazo sin haber solicitado su renovación era conforme a derecho. Sostiene la Sentencia de instancia que, de acuerdo con la normativa vigente, dicha solicitud se debía haber presentado antes del último mes de vigencia de la concesión, cuyo plazo había de computarse a partir de la fecha de concesión y no, como pretendía el recurrente, desde la fecha de notificación de la misma. Asimismo, se rechazaban otras alegaciones relativas a una supuesta obtención por acto presunto de la prórroga de la concesión y a error de hecho de la Resolución impugnada.
El recurso de casación se funda en dos motivos, formulados al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En el primero de ellos se alega la infracción de los artículos 36.4 del R. Decreto 844/1989 y 48.4 de la Ley 30/1992, relativo éste al cómputo de plazos, y en el segundo la de los artículos 57.2 y 58 de ésta última Ley, referidos a la eficacia y notificación de los actos administrativos.
A través de ambos motivos el actor discute el acierto de la Sala de instancia respecto a la fijación del dies a quo para el computo del plazo de duración de la concesión, ya que a su entender el mismo no ha de computarse desde la fecha del acuerdo de concesión, sino desde aquélla en la que se notificó. Computado así el plazo, su solicitud de prórroga se habría presentado en plazo y la declaración de caducidad resultaría contraria a derecho. Al ser esta cuestión la que se plantea en ambos motivos, resulta procedente un examen conjunto en el que analicemos si la Sentencia impugnada ha interpretado correctamente los preceptos que la parte actora reputa como infringidos por ella.
Antes de efectuar dicho examen conviene señalar los datos fácticos sobre los que ha de proyectarse el análisis normativo a realizar. La concesión fue otorgada por Resolución de 10 de febrero de 1.992 y por un plazo de cinco años, prorrogables a petición del interesado en las condiciones establecidas en el artículo 36 del Real Decreto 844/1989, de 7 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones, en relación con el uso del dominio público radioeléctrico y los servicios de valor añadido que utilicen dicho dominio. El artículo 36.4 de dicho Real Decreto establece que si el concesionario desea prorrogar la concesión ha de solicitarla con un mes de antelación a la finalización de la misma. Pues bien, entendía la Administración y ha ratificado la Sentencia impugnada que debía computarse el plazo de cinco años a partir de la citada fecha, por lo que la concesión caducaba el 10 de febrero de 1.997 y la solicitud de prórroga debía presentarse antes del 10 de enero de 1.997, fecha en que comenzaba el último mes de la concesión. Consta acreditado que la solicitud se presentó el 13 de enero, por lo que se habría formalizado fuera de plazo.
Entiende por el contrario el actor que el plazo de cinco años ha de computarse desde la fecha de notificación y, al no constar ésta, desde la de salida del oficio por el que se efectuó dicha notificación -necesariamente anterior a la propia notificación-, que es el 4 de marzo de 1.992, de forma que la solicitud se podía presentar hasta el 4 de febrero de 1.997. En consecuencia, la solicitud de prórroga se hizo en plazo y, al no entenderlo así la Sentencia, como previamente la Resolución administrativa impugnada, ha conculcado los preceptos mencionados.
Por lo demás es preciso decir que en ningún caso el cómputo que hizo la Administración pudo sorprender o causar indefensión al titular de la concesión, puesto que al acercarse la fecha de caducidad la Administración le comunicó dicha circunstancia con tiempo suficiente como para haber formalizado la demanda de prórroga en plazo. Sin embargo, esta circunstancia no altera la necesidad de verificar si se ha producido la vulneración de preceptos que alega la parte actora.
Debemos en consecuencia examinar la correcta interpretación de los artículos que rigen el cómputo del plazo en discusión, ya que la vulneración o no del artículo 36.4 del Real Decreto 844/1989, también alegado, dependerá de que se haya contabilizado correctamente o no el plazo de duración de la concesión.
Se alega en el motivo primero, como se ha dicho ya, la infracción del artículo 48.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El precepto alegado establecía, en la redacción vigente en el momento en que se dictó la Sentencia impugnada, que
"los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o, en su caso, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 44.5.
Los restantes plazos se contarán a partir del día de la notificación o publicación del correspondiente acto salvo que en él se disponga otra cosa y, respecto de los plazos para iniciar un procedimiento, a partir del día de la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en cualquiera de los registros del órgano administrativo competente."
El precepto alegado no es, sin embargo, determinante para la cuestión planteada, pues el mismo se dirige más bien al cómputo de plazos en supuestos en los que la eficacia del acto administrativo está deferida a la notificación del mismo, que es precisamente la cuestión que es preciso dilucidar. En efecto, en el artículo citado se prejuzga lo que resulta esencial para el presente recurso, cual es si en el supuesto en que nos encontramos la eficacia del acto de otorgamiento de la concesión se computa desde la fecha en que se concedió, o bien desde la fecha en que se notificó tal otorgamiento. O, dicho en otros términos, el artículo 48.4 de la Ley 30/1992 se refiere a plazos en los que se aplica lo determinado en el artículo 57.2 de la propia Ley y lo que precisamente hemos de examinar a continuación es si éste último precepto resulta aplicable al acto de otorgamiento de la concesión que se discute.
Resulta indicativo, en este sentido, respecto al alcance del artículo 48.4 de la Ley 30/1992, el hecho de que las referencias específicas a tipos de actos en concreto contenidas en el precepto examinado -hoy suprimidas-, son en todo caso plazos de tipo procesal o procedimental que en ningún caso podrían correr antes de la notificación del acto, como los plazos para interponer recursos administrativos y contencioso administrativos (contenidos en el artículo 44.5 al que se remitía el primer párrafo), o los plazos para iniciar procedimientos, mencionados en el párrafo segundo del texto antes vigente.
Las anteriores consideraciones llevan al rechazo del primer motivo de casación.
El artículo 57 de la Ley 30/1992 determina con carácter general la eficacia de los actos administrativos "desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa". A esta regla general el apartado segundo del mismo precepto añade una importante excepción, y es que la eficacia queda deferida "cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior". El actor entiende que este es el caso del otorgamiento de la concesión, cuya eficacia estaría deferida a la notificación del mismo, la cual resultaría obligada de acuerdo con lo prevenido en el artículo 58 de la Ley, que exige la notificación a los interesados de todas aquéllas "resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses".
En primer lugar hay que aclarar que para nada afecta tampoco a la cuestión debatida este último precepto. En efecto, está fuera de toda duda que, en virtud de dicho artículo 58 de la Ley 30/1992, la Resolución por la que se otorgó la concesión, como cualquiera que afecta a los derechos e intereses de un administrado, había de ser notificada, como efectivamente lo fue. Pero ello no quiere decir, a diferencia de lo que interpreta el actor, que puesto que tenía que ser notificada por afectar a sus derechos e intereses, la eficacia de la misma se demoraba a la preceptiva notificación. O dicho en términos generales, la cualidad de los actos administrativos de afectar a derechos e intereses de personas determinadas obliga a su notificación a éstas, pero no supone por si misma que la eficacia quede demorada a dicha notificación.
En definitiva, el que la eficacia de los actos haya de retrasarse respecto al momento de su adopción, frente a lo que determina la regla general formulada en el artículo 57.1 de la Ley 30/1992, depende de que así lo establezca el propio acto (apartado 1), de que así lo exija su contenido (apartado 2, inciso primero), o de que esté supeditada a la notificación, publicación o aprobación superior (apartado 2, inciso segundo). Y, en estos últimos supuestos, respecto a los que el precepto no aporta ninguna precisión, dependerá de que dicha supeditación derive de alguna otra norma que regule o se refiera al acto de que se trate. En cambio, no puede afirmarse con carácter general que dicho supuesto se restringa sólo y en todo caso a los actos que producen efectos desfavorables al administrado, como sostiene la Sala de instancia apoyándose en jurisprudencia anterior de este Tribunal.
En el caso de autos y en defecto de regulación específica respecto a este tipo de actos en la Ley 31/1987 y el Real Decreto 844/1989, hemos de recurrir a criterios hermenéuticos de carácter general para determinar si la eficacia de la resolución que otorgó la concesión ha de deferirse o no a su notificación. Pues bien, no parece haber razones que lleven a entender que la eficacia de dicho acto haya de demorarse, por su propio contenido o naturaleza, al momento de su notificación. Antes al contrario, existen razones que abonan el que se aplique la regla general respecto a la eficacia de los actos administrativos.
Esgrime el actor como único argumento, aparte la referencia ya rechazada al artículo 58 de la Ley 30/1992, el que hasta la notificación no puede iniciar la instalación de un sistema semejante, que resulta bastante costosa. A lo que podría añadirse que, si no se computa el plazo desde la notificación, la duración efectiva de la concesión siempre será algo menor al plazo concedido. Sin embargo, estos argumentos no son suficientes para romper la regla general de eficacia de los actos administrativos desde la fecha en que se dictan, por cuanto se trata de plazos lo suficientemente largos (cinco años en este caso) como para que dicha espera y minoración de la duración no sea relevante; tanto más cuanto que está prevista la prórroga de la concesión, supeditada a su solicitud en el plazo legalmente previsto.
Por el contrario, hay que tener en cuenta que se trata de una concesión de servicio público demanial sobre un bien escaso, lo que hace conveniente que la Administración tenga la posibilidad de prever con certeza y con la debida anticipación la posible prórroga de las concesiones o la eventual convocatoria de concursos para una nueva concesión. Ello es de especial interés en los casos en los que por medio de la misma resolución se otorgan diversas concesiones. Para todo ello la fecha más adecuada es la de producción del acto, que sin duda ofrece mayor certeza y seguridad, sobre todo en casos de concesiones múltiples. Consideraciones que llevan a excluir que el contenido del acto requiera por si mismo la aplicación de la excepción prevista en el artículo 57.2 de la Ley 30/1992 respecto a la eficacia de los actos administrativos en la fecha en que se dictan. Debe, por consiguiente, desestimarse también el segundo motivo de casación.
La desestimación de los dos motivos en que se funda el recurso de casación determina la de éste.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que NO HA LUGAR y DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por D. Jose Pedro contra la sentencia de 18 de marzo de 1.999 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos (Sección Primera) en el recurso contencioso-administrativo 176/1.998.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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