STS, 10 de Junio de 1998

Dicho Tribunal dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que estimando la pretensión deducida por la representación procesal de Servicio de Emergencia Médico Móvil, S.A., declaramos por su disconformidad con el Ordenamiento Jurídico, la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Medina del Campo de 14 de diciembre de 1.989, así como el dictado en recurso de reposición por los que se denegaba la licencia municipal interesada para la ambulancia UVI-MOVIL-V-4350-CU, declarando el derecho de la parte actora a obtener licencia municipal correspondiente sin hacer expresa condena en costas".

La Sentencia referida contiene los siguientes Fundamentos Jurídicos:

Por la representación procesal del Servicio de Emergencia Medico Móvil S.A., en nombre de la misma como DIRECCION000Don Mariano, se impugna en este proceso la resolución dictada por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Medina del Campo así como la que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la misma, ambas denegatorias de la solicitud de licencia municipal para la ambulancia UVI-MOVIL-V-4350-CU ya que, en virtud de concurso público anunciado por la Delegación Provincial del Insalud de Valladolid, le fue adjudicado al recurrente el servicio de traslado de enfermos beneficiarios de la Seguridad Social en situación de urgencia vital de alto riesgo adjudicación que fue documentada en contrato otorgado a tal efecto estableciéndose que el servicio de traslado se haría por una sola ambulancia que tendría su base en el centro hospitalario de Medina del Campo, basando la administración demandada su negativa al otorgamiento de la licencia solicitada el no considerar necesario aumentar el número de ambulancias en la localidad, dado el acuerdo de la corporación de 7 de agosto de 1.978, así como no haberse hecho petición de ampliación de licencias ante una resulta insuficiencia de vehículos de ese tipo.

De la sucinta relación fáctica hecha en el anterior razonamiento se deduce que son dos las cuestiones previas a analizar para poder decidir sobre la pretensión deducida de impugnación de los acuerdos municipales denegatorios de la licencia solicitada; por un lado la naturaleza y ámbito del contrato de adjudicación de los servicios de una ambulancia UVI y competente que pueda tener el Insalud en la exigencia del contrato y sus consecuencias y la segunda la facultad que a la administración municipal concede el articulo 1º del Decreto de 17 de junio de 1.955 por el que se aprueba el reglamento de servicios de las corporaciones locales, para intervenir la actividad de sus administrados mediante la previa licencia, artículos 5.1 y 84.1.b de la Ley 785/86 de Bases de Régimen Local.

Respecto a la primera cuestión y concretándonos al contrato de adjudicación de fecha 18 de abril de 1.990 su naturaleza jurídica es calificada por la condición 1ª del pliego correspondiente como contrato administrativo rigiéndose por la Ley de 8 de abril de 1.965 de Contratos del Estado, R.D.L. 931/66 de 2 de mayo, así como por el Reglamento General de Contratación aprobado por Decreto 3410/75 de 25 de noviembre y demás disposiciones complementarias, pudiendo considerarse entre los denominados contratos de gestión de servicios públicos y en oposición a los de gestión directa, dentro de los de gestión indirecta, regulado por lo tanto en los arts. 62 y 63 de aquella Ley y en base a tal calificación, los servicios que deba prestar el adjudicatario quedan determinados por la cláusula 1ª del pliego de condiciones técnicas, al establecer que dicho contrato tiene por objeto el traslado en las ambulancias medicalizadas UVI- MOVILES de los enfermos beneficiarios de la Seguridad Social en situación de urgencia vital de alto riesgo, cuya orden de transporte, dice la condición 2.1, será facilitada conforme a las normas que a tal efecto señale la Delegación Provincial del Insalud, a instancias de facultativo asistencial de dicha Seguridad Social o del personal que cita de aquella institución la petición de servicio, de donde se deduce, que tal servicio de transporte no tiene por objeto una actividad privada sino pública, la del Insalud, siendo los beneficiarios del mismo únicamente los enfermos de la Seguridad Social que se hallen en la situación antes indicada, quedando por lo tanto y como regla general, excluidos del beneficio de dicho servicio todas aquellas personas que no reúnan las condiciones mencionadas; esta naturaleza especial tanto en el contrato como de la limitación de beneficiarios, al no ejercerse una actividad privada, necesariamente ha de tener una repercusión en la facultad que tienen los Alcaldes de intervenir mediante el otorgamiento de la Licencia municipal en la actividad de los administrados, por cuanto aquel condicionamiento limita la actividad de la empresa en la prestación de este servicio, lo que no sucede con la misma actividad profesional desarrollada con la iniciativa privada.

En cuanto a la concesión de la licencia municipal como trámite previo al desarrollo de una actividad por los administrados hay que reconocer que el Real Decreto 763/79 de 16 de marzo que aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos no es muy ilustrativo en esta materia, pero, acudiendo a los criterios de interpretación que nos ofrece el art. 3 C.C. podemos afirmar que dicha disposición ampara el caso enjuiciado en lo que resulte de aplicación a este tipo de transportes y en ese sentido, el art. 3º establece que el vehículo adscrito a la licencia local que faculta para la prestación de cualquiera de los servicios al público, frase esta que se repite en el art. 10 al exigir para la prestación de los servicios al público estar en posesión de la correspondiente licencia de la entidad local así como el art. 11 al condicionar el otorgamiento de la licencia a la necesidad y conveniencia del servicio a prestar al público en tanto que el servicio de transportes de enfermos de acuerdo con el condicionamiento del contrato de adjudicación no va dirigido al servicio al público sin discriminación como contempla el R.D. 763/79, sino a los enfermos beneficiarios de la Seguridad Social en situación de urgencia vital de alto riesgo y la prestación del servicio se hace por orden del Insalud y a petición de facultativo de la Seguridad Social o por centros asistenciales sin perjuicio de que el régimen tarifarío de los servicios que regula dicho decreto se fijarán según proceda por el ente local, dice el art. 22 en tanto que en el contrato objeto de estudio queda fijado a virtud de concurso por el propio órgano del Insalud en una cantidad preestablecida en el mismo, tratándose de servicio urbano y a razón de un tanto por kilómetro en el interurbano por lo que podemos afirmar que siendo única en ambos supuestos la licencia municipal, sin embargo, su concesión queda sujeta a distintos condicionamientos; en el servicio público prestado como actividad privada necesariamente habrá de sujetarse al procedimiento establecido en el art. 10 del decreto 763/79 y condiciona a los principios de necesidad y conveniencia previstos por el art. 11 en acto que la relativa a la ambulancia medicalizada objeto de concurso y a la vista del contrato de adjudicación únicamente sería de aplicación el art. 15 respecto a la observancia de los requisitos previstos en dicho precepto, sin que sea de aplicación los criterios objetivos que recogen las resoluciones en la administración demandada para denegar la petición de licencia criterio que contradice el principio de legalidad, pues el otorgamiento es obligado como dicen las sentencias del Tribunal Supremo de 17-2-77; 29-12-80; 25-10-82, entre otras, cuando la petición del particular reúne los requisitos objetivos y los presupuestos personales exigidos por el ordenamiento positivo, lo que elimina el carácter discrecional de su concesión.

No se aprecian motivos para una especial condena en las costas de este proceso en aplicación del art. 131 de la Ley de este Orden Jurisdiccional.

Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador Don Francisco De Guinea Y Gauna en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Medina del Campo, presentando su respectivo escrito de alegaciones; no habiéndose personado la parte apelada ni presentado ningún escrito.

Acordado señalar para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 3 de junio de 1.998, en cuya fecha tuvo lugar.

El Ayuntamiento de Medina del Campo concreta sus argumentos impugnatorios frente a la sentencia de instancia en los siguientes: 1) Error en la valoración de la prueba, al asegurarse en la resolución impugnada que cuando el recurrente solicita la licencia municipal ya se había producido la adjudicación del concurso; 2) Insuficiencia de la licencia municipal para efectuar traslados de enfermos desde Medina del Campo a Valladolid, precisándose la obtención de una autorización emanada de la Comunidad Autónoma; 3) Incumplimiento de los requisitos objetivos para la obtención de la licencia por parte del solicitante; 4) Necesidad de promover el concurso oportuno por parte del Ayuntamiento para el otorgamiento de una nueva licencia tipo "C"; 5) Improcedente adjudicación del concurso al solicitante por parte del Insalud, con infracción de las normas de contratación de la legislación estatal, que no es objeto de valoración por la sentencia recurrida.

Aparte de ello, la Corporación recurrente se abstiene de impugnar el razonamiento efectuado en el cuarto de los Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada, guardando un absoluto mutismo en cuanto al mismo.

Es cierto que el R.D. de 16 de marzo de 1.979, vigente en el momento de la solicitud de licencia municipal tipo "C" por parte de la entidad actora, ordena en su Disposición Adicional 4ª que los vehículos de particulares destinados al transporte de personas enfermas o accidentadas deberán obtener una licencia de la clase antedicha, previo otorgamiento de la autorización médico- sanitaria, cuya existencia no se discute en este caso. Y también lo es que, con carácter general, el artículo 15 del R.D. indicado subordina la solicitud a la apertura de una oficina o establecimiento con nombre o título registrado en la localidad respectiva, del mismo modo que el artículo 18 impone la obligación de prestar servicios incluídos en la licencia amparada por la clase "C" mediante el uso de tres vehículos automóviles como mínimo, y el artículo 10 detalla el procedimiento de concesión de las licencias para la prestación de servicios al público, acordando que la Entidad Local resolverá sobre la concesión en favor de los solicitantes con mayor derecho acreditado. A ello habrá de añadirse que, salvo en los supuestos excepcionalmente mencionados en el articulo 4º del R.D. de 17 de octubre de 1.984, la norma últimamente mencionada subordina la obtención de autorizaciones para servicios de transporte de carácter interurbano, cuya concesión esté atribuída a la Comunidad Autónoma (o al Estado, según el ámbito territorial en que hubieran de desarrollarse) a la previa obtención de la licencia municipal del lugar en que esté residenciado el vehículo, no cabiendo duda alguna de que el que motiva el presente recurso lo está precisamente en Medina del Campo.

Sin embargo, y sin necesidad de entrar en cuestiones sobre la aplicabilidad del nuevo régimen establecido por el R.D. de 8 de octubre de 1.990, cuyos artículos 133 a 138 han venido a clarificar la cuestión con un sentido totalmente diferente (convirtiendo la necesidad de otorgamiento la licencia municipal en simple informe favorable -artículo 135- de carácter reglado, que no puede ser negativo sino en el caso de que se incumpla cualquier condición o requisito que fuere preceptivo, o cuando así deba resultar de los criterios de prestación del servicio y distribución territorial del servicio previamente establecidos), no se puede sostener que los argumentos de la entidad apelante recogidos en los apartados 2, 3 y 4 del primer razonamiento de esta resolución consigan invalidar las especiales características concurrentes en la licencia solicitada, cuya necesidad formal era sostenible en aquel momento, pero cuya denegación no resulta fundada.

En efecto: a) la sentencia de esta misma Sala de 21 de septiembre de 1.988 ya ha tenido buen cuidado de referir la exigencia del mínimo de tres vehículos mencionada en el articulo 18 del Reglamento de 1.979 a los supuestos de empresas que traten de explotar vehículos con las finalidades amparables por la licencia tipo "C", y no al caso concreto de contratación de un solo vehículo para prestar un servicio determinado, aparte de que se desprende con claridad suficiente del mismo expediente administrativo que la sociedad actora sí se halla en posesión de tres ambulancias de las características exigibles; b) el Instituto Nacional de la Salud es un organismo con personalidad jurídica propia y capacidad para organizar la gestión sanitaria (R.D. de 30 de julio de 1.979), dotado de autonomía para establecer todo tipo de convenios en orden a una mejor prestación de sus servicios, por lo que en principio goza de soberanía para adjudicarlos con arreglo a las bases que fije, sin perjuicio de los recursos que los interesados puedan formar contra sus decisiones; c) la adjudicación a la sociedad actora del servicio de una ambulancia dotada de la necesaria asistencia sanitaria se efectuó con la exclusiva finalidad de atender a los pacientes que gozan del derecho de asistencia de la Seguridad Social, y no de establecer un servicio en interés del público en general, tal como puede ser desempeñado por otro tipo de vehículos ambulancia; d) ello conduce a que las razones alegadas para denegar la licencia municipal por el Ayuntamiento de Medina del Campo a la parte actora -sea o no precisa en la actualidad dicha licencia- carezcan de fundamento, ya que ni puede tratarse de someter su concesión a un concurso cuya decisión no hubiera de corresponder, precisamente, al Instituto Nacional de la Salud, ni puede pretenderse subordinar las necesidades sanitarias de un organismo autónomo al informe de cualquier tipo de Asociaciones de carácter particular, ni atribuir competencia al Ayuntamiento de Medina del Campo para fijar las tarifas por el importe de un servicio propio de la Seguridad Social, ni obligar a la apertura de un centro local a nombre de la empresa adjudicataria, puesto que la misión que le ha sido conferida se circunscribe claramente a atender las necesidades sanitarias del Instituto Nacional de la Salud, y no a las demandas particulares del público en general, para servir a las cuales están concebidas las anteriores limitaciones; e) en lo que se refiere a la exigencia de obtener una autorización estatal o comunitaria para el supuesto de transporte interurbano de enfermos o accidentados, conviene recordar que el primer paso para obtenerla no es otro que la obtención de la licencia municipal del lugar en que esté residenciado el vehículo, por lo que mal se puede oponer su inexistencia para denegar esta última.

Tampoco puede prosperar una impugnación basada en la circunstancia de que la empresa adjudicataria no se hallaba en posesión de la licencia municipal, cuya obtención demanda la Disposición Adicional 4ª del R.D. de 16 de marzo de 1.979, en el momento en que se resolvió el concurso convocado a su favor. La posible infracción de las bases y condiciones de dicho concurso es una alegación a formular por los legítimos interesados defraudados en sus expectativas, y no una razón objetiva que ampare "a posteriori" la denegación de la licencia que hubiese debido de preexistir. Sostener lo contrario equivaldría a defender que el Ayuntamiento demandado gozaba de legitimación para impugnar la resolución del concurso convocado por el Instituto Nacional de la Salud, siendo así que la procedencia o improcedencia de otorgamiento de la licencia ha de resolverse a la luz de lo que la Jurisprudencia ha establecido en orden a las razones que han de justificar su denegación, interpretando para ello, tanto el R.D. de 16 de marzo de 1.979 como el de Servicios fechado el 17 de junio de 1.955.

Las razones antedichas, en unión a la ausencia de motivos objetivos que puedan obstaculizar el otorgamiento de la licencia solicitada en este caso concreto, más allá de los intereses particulares de aquellas otras empresas que no resultaron adjudicatarias en el concurso convocado, nos llevan a la conclusión de que la denegación efectuada por el Ayuntamiento de Medina del Campo es improcedente y carece de razones objetivamente constatables, puesto que las exigencias contenidas en los artículos 10, 15, 18 y 22 del R.D. de 1.979 no pueden ser trasplantadas sin más al caso que nos ocupa, cuya asimilación a los supuestos en que es exigible una licencia tipo "C" es más formal que material, en atención al tipo de transporte efectuado. No se puede olvidar que el artículo 1º del Reglamento recogido en el R.D. aludido establece como objeto de la regulación en el mismo contenida "el transporte urbano de viajeros en automóviles ligeros de alquiler", aludiendo claramente a la esencial dedicación al servicio público, libremente contratable, de las diversas clases de transporte contenidos en el mismo, insistiéndose en el artículo 3º -que se incluye dentro de la normativa general aplicable a todos los vehículos ligeros incluídos en el R.D.- sobre el carácter de "servicios prestados al público" que son característica distintiva de los mismos, y especificando el articulo 11º, que el otorgamiento de las licencias, en general, por las Entidades Locales vendrá determinada por una serie de criterios entre los que figuran la consideración de las necesidades reales de un mejor y más extenso servicio, la situación del mismo antes del otorgamiento de nuevas licencias, así como el tipo, extensión y crecimiento de los núcleos de población; todos estos condicionamientos ponen de relieve el carácter del R.D. de 1.979, configurándolo como una disposición dedicada a reglamentar el servicio público general de transporte de personas en automóviles ligeros, y no a condicionar el otorgamiento de concesiones especiales de transporte limitado a las necesidades específicas de determinados Organismos Autónomos.

Trasluce con claridad suficiente del examen de la normativa invocada en los párrafos anteriores, que la sumisión impuesta por la Disposición Adicional 4ª del Reglamento comentado en cuanto a la necesidad de que los vehículos dedicados al transporte de personas enfermas y accidentadas obtengan una licencia municipal del tipo "C", no puede predicarse de la adjudicación verificada por el Instituto Nacional de la Salud respecto a un vehículo adecuado para trasladar, exclusivamente, enfermos o heridos de alto riesgo pertenecientes a la Seguridad Social, y en cuyo transporte se halle ausente la nota de prestación de servicio al público en general que constituye precisamente el objeto del R.D, de 16 de marzo de 1.979. El precepto mencionado explícita claramente que dicha licencia de la clase "C" no se expedirá a sujeto alguno "hasta tanto se le haya concedido la correspondiente autorización técnico-sanitaria por el Ministerio de Sanidad y Seguridad Social", precisión que lleva consigo una doble consecuencia: la de que no resultan aplicables las limitaciones invocadas por el Ayuntamiento demandado en orden a la necesidad de convocar concurso de provisión de nuevas plazas, establecer oficinas, someterse a fijación de tarifas, ni, en general, las que se derivan de constituir la prestación de un servicio al público en general; y, asimismo, la de signo contrario consistente en que el otorgamiento de la licencia municipal tipo "C" ha de entenderse limitado y condicionado a la realización del transporte de enfermos, heridos o pacientes de la Seguridad Social en la forma estipulada en el Pliego de Condiciones que sirvió de base para la adjudicación del servicio.

Por todas las razones expuestas, es procedente confirmar la sentencia recurrida, sin hacer pronunciamiento en cuanto a costas.